IEEE. Soberanía Estratégica de la Defensa

Introducción / Contexto

El año 2014 representa un punto de inflexión para la UE. La anexión de la península ucraniana de Crimea por parte de Rusia, destapó la necesidad de mantener una UE fuerte, unida e integrada, no solo a nivel de Seguridad y Defensa, sino también en sectores tan estratégicos como la energía, la tecnología, las cadenas de suministro o el sector productivo.

En ese mismo año, la OTAN, en su cumbre de Gales, acordó que cada país debía aumentar su gasto en Defensa al menos hasta el 2% del PIB. En la cumbre de Madrid, de 2022, España fijó su cumplimiento para el año 2029. Este objetivo sólo lo han alcanzado por ahora 11 países, ocupando España el puesto 29º (de 31) con una aportación del 1,17% del PIB a la OTAN lo que, en términos absolutos, sin embargo, se traduciría en 17.000 millones de euros, una cifra que aumentará si se aprueban los Presupuestos para 2025.

Mientras tanto en Occidente había voces críticas con la OTAN. Donald Trump puso en tela de juicio la aplicación del Artículo 5 del tratado (defensa colectiva) mientras que su homólogo francés, Emmanuel Macron, afirmaba que la Alianza estaba en “muerte cerebral”. En este contexto, en 2017 Bruselas crea la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO). Se trata de una cooperación reforzada para mejorar la coordinación e incrementar las inversiones en Defensa en cuanto al desarrollo de las capacidades¹.

Pronto llega la Pandemia del covid19. En 2020 se paró el mundo y las cadenas de suministro colapsaron, dejando a la UE al albur de terceras potencias (China, EEUU o Rusia, en el caso energético). Esta crisis y la guerra en Ucrania evidenciaron los riesgos y vulnerabilidades de la industria de Defensa europea mostrando la dependencia en productos críticos de terceros Estados no europeos.

Los expertos sostienen que España y la UE deben reducir su dependencia del suministro internacional de determinados productos de carácter sanitario, y también deben ganar autonomía en otros sectores, como el energético o el tecnológico². Europa dependía demasiado del gas ruso y cabía la posibilidad de que Moscú usara como arma la llave de la energía con la que se abastecen más de 500 millones de europeos. La amenaza de guerra híbrida se cernía en las capitales comunitarias. La UE se percató de que dependía demasiado de terceros países que no necesariamente eran socios fiables y empezó a poner negro sobre blanco la necesidad de tener cierta independencia y soberanía en su propia industria estratégica, pese a la fragmentación que existe en el mercado.

Esta tendencia se evidenció con la invasión de Ucrania en febrero de 2022, pero también con el Brexit y la llegada de Donald Trump a la Casa Blanca -está por ver qué políticas de Defensa implementa en este segundo mandato-. La UE importa el 78% de su armamento, en su mayoría (el 63%) de EE UU.

Así pues, la UE y la OTAN, publicaron dos documentos clave en la consecución de esta autonomía y que a día de hoy son la estrella polar que les guía: la Brújula Estratégica³, que concreta la estrategia, riesgos y amenazas y que está influida por la guerra en Ucrania; y el concepto estratégico de la Alianza Atlántica⁴, marcado fundamentalmente por Rusia, el terrorismo internacional y el nuevo rol de China en la geo-estrategia mundial.

En este contexto, los 27 empezaron a dar pasos para conseguir esa autonomía estratégica. España aprovechó su condición de "isla energética"⁵ para ponerse a la vanguardia en renovables. Así, el Gobierno ha impulsado la creación de diferentes infraestructuras para posicionarse en este mercado: las plantas de Gas Natural Licuado o el corredor de hidrógeno verde con Países Bajos, patrocinado por el rey Felipe VI, entre otros. España es actualmente el país con más plantas regasificadoras de Europa, un sector por el que apuesta desde los años 60⁶.

De hecho, en muchos discursos dentro y fuera de España, el jefe del Estado español alerta sobre la importancia y la urgencia de que Europa mantenga su autonomía estratégica frente a terceras potencias⁷. También el expresidente del BCE Mario Draghi publicó en septiembre el informe “El futuro de la competitividad de Europa” dejando claro que Europa se está quedando atrás respecto de China y EEUU⁸.

La UE pues ha decidido recientemente dar otro paso más hacia una unión de Defensa creando un comisionado específico para la Defensa y el Espacio. El lituano Andrius Kubilius será el encargado de dirigirla⁹. Y en esa misma línea. la ministra de Defensa española, Margarita Robles, ha creado la Dirección General de Estrategia e innovación de la Industria de Defensa (DIGEID) para orientar y potenciar nuevos campos que sean útiles para la Defensa en el medio y largo plazo con una mirada en la ventaja tecnológica y de soberanía estratégica.

En este trabajo se presentan algunos de los riesgos y amenazas, pero también fortalezas y oportunidades (en formato de análisis DAFO) que presentan el sector de la Defensa en el camino hacia la autonomía estratégica con foco en las políticas de Defensa, Soberanía Energética y Soberanía Tecnológico-Industrial.

La Defensa Europea y española
Introducción y fundamentos legales

Ya en 1952, los seis países firmantes de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) firmaron el tratado constitutivo de la CED, Comunidad Europea de Defensa, en el que se contemplaba el embrión de un ejército europeo. La entrada en vigor del Tratado de Maastrich en 1993, creó un marco institucional en la UE, en el que uno de los pilares básicos era la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). En el Tratado de Ámsterdam se ratificaron varias cuestiones relacionadas con la integración europea en materia de defensa, y en el Tratado de Lisboa se declaraba que los países miembros pondrán a disposición de la Unión las capacidades civiles y militares necesarias para contribuir a mejorar progresivamente sus capacidades militares¹⁰.

La PESCO se puso en marcha en 2017 estableciendo la cooperación en cinco campos: presupuestario, de equipamiento, operacional, de capacidades e industrial. Esta cooperación comprometía a los países firmantes a asegurar la disponibilidad y despliegue de fuerzas, asegurar la interoperabilidad de las mismas y a incrementar la cooperación en ciberdefensa.

Por su parte, la Ley Orgánica 5/2005, de la Defensa Nacional (LDN)¹¹, ya señalaba que España debía acomodarse a las transformaciones y contexto mundiales, para asegurar su propia seguridad y defensa, y para contribuir a la paz y al orden internacional. La actual Directiva de Defensa Nacional (DDN)¹² pone el énfasis en la disposición de capacidades que garanticen un nivel autónomo de defensa y en el mantenimiento del grado de influencia fuera de nuestras fronteras. Y la Estrategia de Seguridad Nacional (ESN)¹³ apuesta por una mayor autonomía estratégica europea, donde junto al impulso de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), se avance en la unión energética dando un mayor protagonismo a la UE en la gestión de crisis transfronterizas.

Análisis de la situación

Aunque aquel primer germen de ejército europeo fracasó, casi 70 años después, en la recién inaugurada legislatura, la defensa europea vuelve a encontrarse en un momento trascendental. La presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, ha afirmado que existirán misiones en las que sólo estará presente la UE, y se vuelve a poner de manifiesto la necesidad de una Unión Europea de la Defensa como algo indispensable¹⁴.

La UE enfrenta además a un doble reto: conservar el equilibrio de una política de Defensa cada vez más autónoma mientras mantiene los compromisos asumidos con otras organizaciones internacionales, como la OTAN y la ONU¹⁵.

Debilidades

Desde el final de la Guerra Fría, los países europeos han reducido el gasto en Defensa en favor de inversiones en infraestructuras, servicios sociales o el desarrollo de nuevas tecnologías. Las diferentes posiciones y alianzas de los Estados miembros en política exterior y de seguridad, no facilitan la adopción de medidas ni el apoyo a una mayor integración militar europea. La regla de la unanimidad para la toma de decisiones deviene, en muchas ocasiones, en una parálisis que Europa no se puede permitir ante la hegemonía de EEUU o China. En el ámbito estrictamente militar, los diferentes ejércitos aliados tienen equipamientos, materiales, doctrinas, estructuras y formaciones tan diversas que pudieran resultar incompatibles unas con otras¹⁶.

Amenazas

En el ámbito de las amenazas potenciales, estaría la eventual creación de un ejército europeo, que podría ser vista como una amenaza por la OTAN y alguno de sus miembros, en particular EEUU, que podría percibir esto como una competencia a su liderazgo. Rusia podría interpretarlo como una amenaza a su esfera de influencia, especialmente en áreas como Ucrania o el Báltico, lo que podría aumentar las tensiones en la región. Potencias extranjeras podrían tratar de sabotear el proceso de creación de un ejército europeo o interferir en su funcionamiento. Y algunos países de Europa Central y del Este, podrían tener diferentes prioridades en términos de seguridad respecto a otros miembros de la UE. Además, podría generar desacuerdos sobre el nivel de carga financiera y participación militar de cada uno de los Estados miembros generando tensiones internas dentro de la propia UE¹⁷.

Fortalezas

El apoyo social a la Política Común de Defensa y Seguridad supera el 60% (según la última encuesta del eurobarómetro) en las 27 capitales europeas¹⁸.

La existencia de la estructura de Mando y Control permanente a nivel estratégico (MPCC), responsable del Planeamiento Operacional y de la conducción de las misiones no ejecutivas, tiene el potencial para escalarse y aumentar la capacidad de reacción de la UE de manera eficiente ante un determinado conflicto.

Oportunidades

La Brújula Estratégica de la UE puede ser una oportunidad si consigue salvar sus principales obstáculos: las dificultades de un planeamiento estratégico conjunto, necesidades y culturas de defensa divergentes y recursos financieros asimétricos. Podría facilitar una mayor armonización de las políticas de seguridad y defensa entre los miembros de la UE.

La UE reforzaría su papel como actor global en la política internacional. No solo defendiendo sus fronteras, sino también interviniendo en situaciones de inestabilidad en África, el Mediterráneo o el Este de Europa, influyendo en la geopolítica de manera más autónoma, y reforzando la capacidad de la UE para actuar como un "poder inteligente" a nivel mundial, al combinar su poder militar con su poder diplomático, cultural y económico, consolidando, además, su compromiso con la democracia y los derechos humanos¹⁹.

Andrius Kubilius durante su examen ante el Parlamento Europeo, antes de su nombramiento, emulando a Flavio Vegecio Renato afirmó "Si quieres la paz, prepárate para la guerra" y se comprometió a presentar en los primeros cien días en el cargo un “Libro Blanco” sobre la Defensa de Europa, en coordinación con la Alta Representante de la Política Exterior de la UE, Kaja Kallas.

Para España, continuar impulsando la modernización de las FAS con la adquisición de sistemas de defensa avanzados y la mejora de las infraestructuras militares, y mantener la apuesta por la capacitación y formación permanente son la mejor apuesta para ganar en soberanía estratégica y tecnológica²⁰.

Soberanía Energética
Introducción

La soberanía energética se refiere a la capacidad de los países para controlar y asegurar el suministro de energía, minimizando la dependencia de fuentes externas. Hay consenso entre los agentes implicados que, sólo a través de un cambio en el modelo energético -diversificando las energías tradicionales e incluyendo un peso creciente de las renovables-, se puede alcanzar la soberanía energética, por tanto, no habrá soberanía sin cambio de modelo energético.

Los procesos de descarbonización asumidos en el Acuerdo de París han impuesto la profunda transformación del sector energético español y europeo, aunque va más lento de lo deseable. Si bien en Europa se han reducido las emisiones, en el resto del mundo aumentan²¹.

La guerra en Ucrania y las fluctuaciones de los precios del gas natural y del petróleo en los últimos años han acelerado la discusión sobre la soberanía energética, revelando tanto los límites como las posibilidades de Europa para alcanzar esta autonomía.

Análisis de la situación
Debilidades

Los altos costes de inversión para las infraestructuras de energías renovables, así como para la investigación y desarrollo de nuevas tecnologías, dificultan la puesta en marcha de nuevos proyectos nacionales. En relación al almacenamiento, China copa casi en su totalidad el mercado de las baterías, incluidas las utilizadas en los nodos de almacenamiento de la red²² eléctrica y el hidrógeno verde no está muy desarrollado²³.aún necesita desarrollarse. Además, mucha de la tecnología utilizada es importada, tenemos todavía una gran dependencia tecnológica. Es necesario hacer un esfuerzo mayor por la interconexión europea, ya que sin una red de transporte eficaz se dificulta el consumo y las exportaciones.

Amenazas

La competencia internacional y la dependencia tecnológica se transforman también en amenazas. Los conflictos internacionales y la inestabilidad geopolítica amenazan las cadenas de suministros. A su vez, la transición energética también está amenazada por los cambios de gobierno o políticas que puedan desincentivar las inversiones en el cambio de modelo energético²⁴.

El proceso de toma de decisiones en Europa no ayuda al diseño e implementación de nuevas políticas, por ser lento y excesivamente burocratizado. De otro lado, todavía es muy dependiente de la soberanía nacional.

Otras amenazas detectadas son la inseguridad de las redes por ciberataques, así como el exceso de demanda debido al alto consumo energético de los centros de datos y la inteligencia artificial generativa²⁵.

Fortalezas.

España y Europa son ricos en recursos naturales propios fósiles, pero sobre todo renovables (gas, viento, sol, biomasa, agua). De igual manera, en las últimas décadas está aumentando la capacidad de innovación tecnológica: desarrollo de tecnología propia en energía renovable (solar, eólica, geotérmica, etc.) para aumentar la autosuficiencia.

España mantiene un fuerte compromiso con la transición energética y una sociedad civil concienciada en el cambio de modelo energético. Además, cuenta con el respaldo y financiación de la UE para la transición energética, lo cual facilita proyectos de infraestructura y acceso a fondos para energías limpias.

Como ejemplo, posee una elevada capacidad de generación en ciclos combinados de gas, como energía de respaldo del sistema energético nacional²⁶. Creciente infraestructura de generación renovable que además se encuentra distribuida por todo el territorio nacional y cuenta con un mercado de producción eléctrico eficiente y competitivo con redes de transporte de calidad y con bajo índice de indisponibilidad.

Oportunidades

Existe un desarrollo global en tecnologías de almacenamiento, eficiencia y distribución de energía renovable, lo que redundará en una reducción de costes y una mejora de la accesibilidad.

La sociedad civil apoya el cambio de modelo energético, lo que, unido al apoyo de los gobiernos europeos, puede resultar en una mayor integración regional que impulse la integración energética.

Si se continúa en la expansión de las conexiones europeas para el transporte de energía (hidrógeno verde), se mejorará la soberanía energética europea, y permitirá a España exportar su excedente de energía renovable y aumentar la estabilidad de la red.

La inversión en energías renovables y tecnologías sostenibles puede crear empleo y dinamizar áreas rurales, especialmente en regiones con menor actividad económica. Existe un efecto multiplicador del empleo sobre otros sectores: por cada empleo en eficiencia energética se crea 1,64 en el resto de la economía.

Soberanía Tecnológica Industrial
Introducción

Algunos datos sobre la inversión y gasto en defensa para contextualizar la situación actual a nivel europeo:

• Gasto total de la UE en defensa en 2023: aproximadamente 300.000 millones de euros, similar al de China.
• Se necesitan aproximadamente 50.000 millones de euros adicionales al año para alcanzar el 2% del PIB (objetivo que debe ser el suelo presupuestario)
• El Fondo Europeo de Defensa (EDF) aporta 8.000 millones de euros para 2021-2027, representando menos del 0,4% del presupuesto total de defensa de la UE para ese periodo.
• La UE importa el 78% de su armamento del exterior, con un 63% proveniente de EE.UU.
• Solo el 18% de las adquisiciones de defensa se realiza de forma conjunta entre países de la UE. Políticas o iniciativas como la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) o el Fondo Europeo de Defensa (EDF), buscan una mayor integración, pero las rivalidades nacionales y la burocracia frenan el progreso
• A nivel nacional, la industria de defensa contribuye con el 12% del PIB industrial, generando >215.000 empleos y cuyo 59% de la facturación de 2023 proviene de las exportaciones (Informe TEDAE, noviembre 2024)

Por otro lado, con el fin de promover una política industrial europea de defensa, en marzo de 2024 la Comisión Europea y sus altos representantes publican la primera EDIS²⁷ cuyos principales objetivos son:

• El 50% de las adquisiciones deben ser intraeuropeas para 2030.
• El 40% de las compras deben realizarse de forma conjunta.
• Elevar el peso del mercado interno al 35% del negocio europeo de armas.

Análisis de la Situación
Debilidades

El sector de defensa europeo enfrenta importantes retos, destacando la fragmentación del mercado, marcada por duplicidades y la ausencia de economías de escala. Además, se realizan pocas adquisiciones de forma conjunta entre los países de la UE, con una fuerte dependencia externa, principalmente de EEUU. Igualmente, a nivel tecnológico, las iniciativas de inversión común como EDIDP o EDFs han promovido el desarrollo de un amplio abanico de tecnologías con resultados de niveles de desarrollos muy bajos sin especial foco en tecnologías críticas ni planes de evolución de dichas tecnologías a productos os sistemas concretos (promoviendo que cada industria o nación haga planes independientes de evolución de las mismas).  Por último, el gasto en defensa resulta insuficiente y requiere un aumento considerable para cumplir con los objetivos establecidos.

A nivel nacional el panorama no es diferente al europeo, con una industria muy fragmentada y con un tamaño de empresas que, unido a la falta de inversiones sostenidas, dificulta la capacidad de competir a nivel europeo o nivel global²⁸.

Amenazas

La industria de defensa europea debe afrontar diversas amenazas, entre las que se incluyen la intensa competencia global, especialmente de EEUU y potencias emergentes, y las restricciones presupuestarias que podrían surgir si el contexto geopolítico se estabiliza, generando presiones sociales para reducir el gasto militar. Además, las diferentes prioridades nacionales dificultan la implementación de una política común de defensa en sus aspectos industriales, mientras que la rápida evolución tecnológica plantea el riesgo de rezagarse en áreas críticas si no se acelera el ritmo de innovación y se pone foco en las mismas.

Fortalezas

Europa cuenta con una gran capacidad de innovación en tecnologías clave con una industria muy diversificada que abarca sectores como el aeroespacial, naval, terrestre y ciberespacial, ofreciendo soluciones completas o desarrollos de sistemas complejos, como el futuro sistema de combate aéreo (NGWS/FCAS) o la introducción de conceptos como "Sistemas de Sistemas".

Por último, el ecosistema industrial europeo combina grandes empresas tractoras con una red de pymes especializadas que aportan gran flexibilidad y agilidad a un sector con procesos muy largos y costosos²⁹.

Oportunidades

La Estrategia Industrial de Defensa Europea (EDIS) establece objetivos claros para fortalecer el mercado interno, mientras que un creciente impulso político respalda la autonomía estratégica del continente³⁰. Además, las tecnologías emergentes, como la inteligencia artificial, la robótica, los drones, la computación cuántica, la fotónica y la nanotecnología, ofrecen grandes posibilidades para el desarrollo futuro. Por último, la consolidación del mercado europeo plantea el reto y la oportunidad de consolidar el mercado integrando además a los actores nacionales en cadenas de valor comunes, lo que fomentaría una mayor cooperación entre los países miembros. No obstante, esta integración de las distintas industrias nacionales va a depender, en buena medida, de cómo se resuelva la financiación entre soluciones intergubernamentales o supranacionales, siendo este uno de los principales retos que afronta la EDIS.

Conclusiones

• La UE se encuentra probablemente, ante una de sus mayores encrucijadas, y cuyo futuro puede estar marcado por las decisiones que se tomen en materia de Defensa y Seguridad Común, energía, sector industrial, política de innovación e integración de mercados.
• La historia reciente ha puesto de relieve que, para poder tener autonomía en la toma de decisiones de cara a resolver un conflicto, la UE tiene que tener una respuesta política sólida e inmediata, y una industria capaz de acometer el suministro de bienes y recursos necesarios.
• Si la UE quiere ser cada vez más fuerte en política de Defensa y en la defensa de sí misma, ha de potenciar la coordinación entre los Estados Miembros para el desarrollo conjunto de la industria y de las capacidades militares.
• La soberanía en defensa no sólo requiere de inversión y del desarrollo tecnológico más puntero, sino también conseguir un adecuado equilibrio con la contribución realizada tanto a nivel nacional como en las alianzas u organizaciones internacionales. Alcanzar ese frágil equilibrio no es un reto sencillo, pero se ha convertido en una obligación como país.
• Desde 2022, Europa ha impulsado numerosas iniciativas para intentar mitigar las dependencias de terceros países no europeos en sectores clave como la seguridad y la defensa y profundizar así en su nueva panacea: la autonomía estratégica. Se han lanzado numerosas iniciativas como son EDIS de la UE, que España se refleja en la EID, o programas como EDIP, PESCO, EDF o EPF, pero los enfoques excesivamente nacionales y el exceso de burocracia frenan el proceso.
• La industria es un pilar fundamental en las políticas de defensa por su contribución a la autonomía estratégica. Para España, alcanzar una política de defensa más independiente, depende en buena medida de la capacidad de diversificar el origen de los suministros de determinados materiales, ganando en autonomía energética y fortaleciendo el tejido industrial nacional, apostando también por el desarrollo tecnológico e industrial propios.
• Pese a que la estructura e inversión desarrollada por la UE es cada vez más potente y está volcada en esa dirección, no parece de momento que los estados estén preparados para dejar de ser nacionales en lo que a política de defensa se refiere.
• La creación de un ejército europeo es una idea ambiciosa con un potencial significativo para fortalecer la autonomía y cohesión de la UE. Sin embargo, las tensiones tanto internas como externas, las disparidades en capacidades y los desafíos políticos son obstáculos que deben superarse cuidadosamente.
• Para fortalecer la soberanía tecnológica en defensa, tanto Europa como España, deben aumentar significativamente la inversión en I+D+i, con mayores inversiones comunes en desarrollo tecnológico en defensa (las inversiones actuales tipo EDFs son insuficientes).
• En este sentido, se deben desarrollar capacidades propias en áreas críticas y emergentes con foco en Roadmaps tecnológicos clave y acompañadas de políticas y programas que se enfoquen en productos finalistas (industrialización y comercialización) y con capacidad de adaptar continuamente las políticas al entorno tecnológico y geopolítico cambiante.
• Se debe fomentar la colaboración entre países socios y reducir la fragmentación del mercado: Reforzar la base tecnológica de la industria de defensa y promover activamente la consolidación de la industria de defensa en Europa (actualmente muy atomizada y con muchas redundancias). Iniciativas como la EDIS lo promueven, pero debe ir acompañada de políticas nacionales que lo impulsen.
• La UE tiene ante sí la oportunidad y el deber de multiplicar su papel como actor global en la política internacional.

La consecución de estos objetivos requerirá de un esfuerzo sostenido y coordinado a nivel europeo, así como una alineación estratégica entre las políticas nacionales y las iniciativas de la UE. Solo así se podrá alcanzar una verdadera autonomía estratégica en el ámbito de la defensa, crucial para la seguridad y la competitividad global de Europa en el siglo XXI.