IEEE. OTAN, de La Haya a Ankara: ‘burden shifting’ y el nacimiento forzado del pilar europeo

Introducción

La confianza europea en la protección estadounidense está erosionada y la Alianza busca preservar sus fortalezas en un escenario transformado.

Entre las cumbres aliadas de Washington (julio de 2024) y de La Haya (junio de 2025), la narrativa estadounidense cambió drásticamente y se evidenciaron tensiones que afectaron a la identidad y a la cohesión de la Alianza².

El comunicado oficial de la cumbre de La Haya se redujo al mínimo común denominador, cercano a uno, el mínimo posible. Se reafirmó la credibilidad de la defensa colectiva, que solo sería posible si los aliados cumplían con un nuevo compromiso de inversión con metas para 2035: el 3,5% del PIB en capacidades de defensa y otro de 1,5% adicional indirectamente relacionado con la defensa y la seguridad³. La progresión se mediría anualmente de conformidad con los planes nacionales. Asimismo, se subrayó la importancia, para la disuasión, de una industria de defensa capaz de proveer lo necesario, a escala y con urgencia.

Las guerras en Ucrania y Oriente Medio se normalizan sin resolverse, y los europeos siguen tratando de superar sus tabúes sobre el poder y las capacidades militares. En la Unión Europea (UE) se está elaborando una nueva Estrategia de Seguridad⁴. La Unión sigue queriendo convertirse en un actor estratégico y en un proveedor de seguridad, tanto externa como interna.

Más allá de las formulaciones políticas, el desarrollo de capacidades urge tanto en la UE como en la OTAN; es una de las razones por las que continúa la reflexión sobre el indefinido pilar europeo de la Alianza.

En la cumbre de Ankara⁵, celebrada los días 7 y 8 de julio de 2026, se ha revisado el progreso de los compromisos anteriores. La siguiente gran prueba de adaptación aliada será la negociación de la Guía Política para el próximo ciclo del Proceso de Planeamiento de Defensa de OTAN (NDPP) (2027-2030), que ha de acordarse en el segundo semestre de 2026, al tiempo que se consideran los recortes en las capacidades estadounidenses disponibles para los planes de defensa de Europa.

Brevedad en los comunicados oficiales de las cumbres

Cuanto más breves son los comunicados oficiales, más fácil es acordarlos antes de cada cumbre. La brevedad puede ser un indicativo de la dificultad para alcanzar consensos.

Tanto en La Haya⁶ como en Ankara⁷ se reafirma el compromiso férreo con el artículo 5, la unidad transatlántica y la protección de más de mil millones de ciudadanos. En Ankara se muestra la materialización de los compromisos de La Haya, con cifras de inversión ya realizadas, nuevos paquetes de adquisiciones y un impulso a la capacidad manufacturera y a las tecnologías avanzadas.

En la última cumbre, Ucrania recupera protagonismo y, al hilo de su apoyo, también lo hace la Unión Europea. Irán y la seguridad en el estrecho de Ormuz entran en la agenda, a pesar del prácticamente nulo papel de la Alianza hasta ese momento.

Entre La Haya y Ankara: «permacrisis» política y de confianza

Si la UE trata de salir fortalecida de sus crisis, la OTAN también se enfrenta a los desafíos propios de un mundo en «permacrisis»⁸, con picos recientes de inestabilidad relacionados con Ucrania, Groenlandia e Irán.

Desde la cumbre de La Haya (junio de 2025), EE. UU. ha publicado nuevas versiones de sus estrategias de seguridad (diciembre de 2025) y defensa (enero de 2026). Los estadounidenses contemplan la posibilidad de dos escenarios de conflicto armado simultáneos, en el Indopacífico y en Europa, y queda pendiente la revisión del despliegue de sus fuerzas en el mundo⁹.

Washington comunicó formalmente a sus aliados recortes en las capacidades militares asignadas al NATO Force Model: reducción a la mitad del número de bombarderos estratégicos, reducción de un tercio de cazas, ausencia de submarinos desplegados en Europa¹⁰ y menores capacidades en drones y reabastecimiento aéreo, entre otras¹¹.

La reunión ministerial aliada de Defensa de octubre de 2025 inauguró el ciclo posterior a La Haya, con el foco en la implementación de los compromisos y el inicio de los preparativos para Ankara. Junto a los ministros de Defensa estuvieron presentes Kaja Kallas y el ministro de Defensa de Ucrania¹².

Entre finales de 2025 y comienzos de 2026, Trump elevó progresivamente su campaña para anexionarse Groenlandia, pasando de las presiones diplomáticas y las amenazas arancelarias sobre Dinamarca y la UE a insinuar incluso el uso de la fuerza.

Marco Rubio se ausentó de la reunión aliada de ministros de Exteriores de diciembre de 2025. Lo anterior, sumado al lenguaje hostil hacia la UE en la Estrategia de Seguridad estadounidense publicada a principios del mismo mes, explica el malestar de no pocos aliados de la Unión¹³.

Trump llevó al máximo la presión; la propia continuidad de la OTAN se puso en cuestión. Sin duda, en Rusia se veía el espectáculo con agrado. El simbolismo de que Alemania —y otros europeos— enviaran un oficial en misión de reconocimiento a Groenlandia para posibles ejercicios militares junto a Dinamarca fue enormemente significativo. De haber descarrilado la Alianza, las consecuencias sistémicas habrían sido impredecibles¹⁴. Entre otras posibles consecuencias, el riesgo de proliferación nuclear horizontal habría crecido en Europa¹⁵.

Esta crisis se desactivó tras consultas con el secretario general y los aliados. Se aceptó reconducir el asunto aludiendo a un futuro acuerdo sobre la seguridad ártica bajo el paraguas aliado. Así, la organización —a la que se había puesto en riesgo— sirvió como vía de salida institucional para evitar la rotura del bloque atlántico. A la reunión en Bruselas de febrero de 2026, los ministros de Defensa europeos acudían aliviados por haber solventado —por el momento— la crisis existencial sobre Groenlandia. Se lanzaba oficialmente la misión Centinela del Ártico (Arctic Sentry).

En esos primeros meses de 2026, los aliados asimilaban los mensajes centrales derivados de las nuevas estrategias de EE. UU.: una OTAN 3.0 que implica un traspaso de la responsabilidad de la disuasión y la defensa convencional (burden shifting) a manos europeas (sin que ello deba confundirse con la UE).

De nuevo, la participación institucional estadounidense estuvo por debajo de lo que teóricamente correspondía; en lugar del secretario de Guerra, Pete Hegseth, el subsecretario Elbridge Colby representó a EE. UU.

Desde entonces, las reuniones ministeriales de 2026 han venido mostrando una progresión clara: desde el diagnóstico estratégico (OTAN 3.0, responsabilidad europea) en febrero, hasta el compromiso político-industrial en Helsingborg (Suecia, en mayo), para focalizarse posteriormente en la fase de implementación concreta de los compromisos adquiridos un año antes.

Los cuatro ejes que atraviesan toda la secuencia son el gasto en defensa y su conversión en capacidades, el reequilibrio transatlántico, Ucrania y la nueva variable de Oriente Medio/Irán.

En febrero, la intervención estadounidense en Irán tan solo fue coordinada previamente con Israel, no con los aliados. En cuanto el conflicto empezó a prolongarse y EE. UU. se encontró con inconvenientes —acaso no previstos como probables en su planeamiento previo—, las tensiones con países aliados volvieron a manifestarse. Desde Washington se criticaban las decisiones soberanas de los países sobre el no uso de bases compartidas en Europa —materia de acuerdos bilaterales— y también a la propia Alianza. Se les reprochaba la falta de apoyo a EE. UU., por dificultar su proyección hacia el teatro de operaciones.

Al hilo de la visita del canciller Merz a Washington del 3 de marzo, el presidente Trump criticó al primer ministro británico, Keir Starmer: «No es Winston Churchill»¹⁶, por haber negado inicialmente el uso de bases en Reino Unido; posteriormente, sí lo permitió. También cargó contra España por no autorizar el uso de Morón o Rota para la intervención en Irán: «Es un aliado terrible. […] Vamos a cortar todo el comercio con España; no queremos tener nada que ver con España»¹⁷. El 8 de abril, con ocasión de una visita del secretario general de la Alianza al presidente Trump, este afirmó que la OTAN había fallado cuando podía haberlos ayudado y que no lo olvidaría¹⁸.

A finales de abril, se reprodujeron los intercambios verbales entre el presidente Trump y el canciller Merz. El primero calificó de ineficaz al segundo en relación con la guerra de Ucrania, tras las críticas del dirigente alemán sobre la humillación que Irán estaba infligiendo a EE. UU.; Trump amenazó con reducir el despliegue militar estadounidense en Alemania¹⁹.

Con esos prolegómenos, se llegó a la reunión del 22 de mayo, una ministerial de Exteriores en Helsingborg —primera de ese nivel celebrada en territorio sueco desde la adhesión del país—, en la que se intentó reconducir la agenda para centrarla en tres cuestiones: los planes nacionales creíbles para alcanzar el 3,5 % del PIB en capacidades de defensa (y el 1,5 % suplementario); la necesidad de intensificar la producción industrial de defensa a ambos lados del Atlántico; y en el mantenimiento de un apoyo «sustancial, predecible y sostenible» a Ucrania²⁰. También se abordó la situación en el estrecho de Ormuz.

Durante el mes siguiente, se continuaron sufriendo en Europa —y más allá— los efectos económicos de la crisis energética debido al persistente doble bloqueo (de Irán y EE. UU.) sobre el citado estrecho. La firma de un posible acuerdo tuvo lugar el 18 de junio en Versalles, durante la reunión del G7. El presidente Trump anunció que se abriría el estrecho, al tiempo que las partes se daban dos meses para concluir el acuerdo definitivo. El 7 de julio se reanudaban los ataques a buques en el estrecho, contra Irán y contra bases estadounidenses en Baréin y Kuwait; la estabilización aún está lejos de llegar.

Sin participación de la Alianza en el conflicto ni en su resolución diplomática, se llegó a la reunión de los ministros de Defensa en Bruselas (18 de junio). El secretario general, Rutte, la encuadró bajo el lema «una Europa más fuerte en una OTAN más fuerte»²¹ y la definió como la última gran cita antes de Ankara.

Esta vez fue el secretario de Defensa estadounidense, Pete Hegseth, quién anunció la revisión sobre la postura de fuerzas y bases de EE. UU. en Europa —la «revisión OTAN 3.0»— durante los seis meses siguientes. Asimismo, condicionó las contribuciones financieras estadounidenses a la Alianza al cumplimiento, por parte de los aliados, de los objetivos de gasto. Reiteró acusaciones contra varios por haber denegado sobrevuelos y el uso de bases durante las operaciones contra Irán. Además, se ausentó antes de escuchar todas las intervenciones posteriores a la suya²².

El 18 de junio también se reunió el Grupo de Planificación Nuclear, que acordó modernizar las capacidades nucleares aliadas y reforzar el planeamiento estratégico. Asimismo, se celebró la sesión del Grupo de Contacto de Defensa de Ucrania —con la participación del presidente Zelenski—, en la que se abordaron nuevos compromisos económicos de apoyo y la aceleración de la entrega de interceptores antimisiles Patriot PAC-3 y otros recursos a través del mecanismo Prioritised Ukraine Requirements List (PURL). Desde abril, los suministros de material a Europa se estaban retrasando debido a los recursos consumidos contra Irán; EE. UU. también debía reponer sus existencias²³.

Una semana después de la reunión ministerial aliada, los líderes del formato E5 (Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y Polonia —sin España—) se reunían en la Cancillería Federal en Berlín (24 de junio) para coordinar posturas de cara a la cumbre de Ankara; Mark Rutte participó en videoconferencia desde Washington, donde también estaba preparando la cumbre mediante una visita al presidente Trump.

El E5 es un formato informal que tiene que ver con el nacimiento forzado del pilar europeo de defensa²⁴. Los medios anticipaban una cumbre tensa en Ankara²⁵.

En el Despacho Oval, Rutte trataba de apaciguar posibles tensiones poniendo el acento en los datos y las previsiones que pudieran convencer al presidente estadounidense de los beneficios económicos para los EE. UU. derivados del aumento de inversión de los aliados —ya en la buena senda— gracias al factor Trump²⁶. Acaso la presión en «el crisol transatlántico»²⁷ puede tornarse en una oportunidad para la defensa europea y, también, para las iniciativas de la UE.

Por otra parte, la representación institucional de los socios del Indopacífico (IP4) no ha recuperado el nivel alcanzado en la cumbre de Washington (2024), a la que asistieron los cuatro presidentes o primeros ministros. En La Haya solo estuvo presente el primer ministro de Nueva Zelanda, mientras que en Ankara únicamente asistió el presidente de Corea del Sur, acompañado —al igual que Japón, Australia y Nueva Zelanda— por ministros de Defensa o de Asuntos Exteriores.

También tuvo lugar una reunión ad hoc de la Iniciativa de Cooperación de Estambul (ICI) (Baréin, Kuwait, Catar y Emiratos Árabes Unidos), sin duda relevante en el contexto de la crisis abierta con Irán.

El 8 de julio, el presidente estadounidense repitió críticas a España públicamente. Por su parte, el presidente español se refirió a la cordialidad de las intervenciones a puerta cerrada; afirmó que incluso se había hablado de fútbol²⁸.

La carrera tecnológica e industrial: de la inversión a las capacidades

Las últimas tres cumbres de la OTAN han ido aumentando el papel que la Alianza aspira a desempeñar en relación con la industria de defensa. En 2023 se lanzó el Plan de Acción para la Producción de Defensa (DPAP) y se impulsó la agregación de demanda, priorizando las municiones; en 2024 se aprobó el Compromiso de Expansión de Capacidad Industrial; en 2025 se adoptó un Plan de Acción para la Adopción Rápida (Rapid Adoption Action Plan, RAAP) de soluciones tecnológicas y se reforzó su papel como arquitecto del ecosistema industrial y de innovación euroatlántico²⁹.

En la cumbre de Ankara tuvo lugar el tercer NATO Summit Defence Industry Forum (NSDIF), en el que se han visto ejemplos de agregación de demanda en forma de contratos y se ha dado continuidad al impulso innovador con la aprobación del NATO Innovation Scale-up Package.

Está claro que no basta declarar compromisos de inversión; hay que convertirlos con urgencia en capacidades operativas —formaciones listas para el combate, municiones, defensa aérea, logística, etc., e infraestructuras asociadas—, contando cada vez menos con los medios estadounidenses, limitados, pero críticos (especialmente los satelitales y nucleares). A la vez que hay que incorporar innovaciones tecnológicas, como las relacionadas con la inteligencia artificial, se ha de aumentar la capacidad de la industria de defensa y del sector espacial a ambos lados del Atlántico, con la adecuada cooperación³⁰.

La tensión entre interoperabilidad aliada y autonomía estratégica europea no es solo financiera o política; tiene una dimensión tecnológica de creciente relevancia. Resulta ilustrativa la decisión francesa de rechazar el sistema de mando y control con inteligencia artificial Maven Smart System —desarrollado por la empresa estadounidense Palantir y adoptado como solución de referencia en la OTAN— para impulsar, en su lugar, Arcadia, un sistema de mando y control basado en la inteligencia artificial (C2-IA) propio, alineado con estándares aliados, pero sustentado en tecnología soberana francesa y, acaso, europea (desarrollada por Mistral AI, Safran, Thales y Airbus)³¹.

La elección no es solo técnica, sino estratégica: ¿debe el pilar europeo de la Alianza construirse sobre arquitecturas digitales de origen estadounidense o sobre infraestructuras tecnológicas de soberanía europea? La respuesta que cada aliado dé a esta pregunta condicionará no solo la interoperabilidad futura, sino también la capacidad real de autonomía operativa europea.

«El cronograma de Washington para sus recortes no está claro, parece que se hará por fases»³². Es importante contextualizar el plazo de tiempo —seis meses— que EE. UU. dio de preaviso al resto de los aliados. ¿Qué implica esto para los procesos de planeamiento de la OTAN?

Durante el segundo semestre de 2026 se estará negociando en Bruselas el contenido de la Guía Política para el siguiente ciclo del NDPP (2027-2030). El resto de los aliados tendrá que cubrir los huecos de capacidades convencionales que los estadounidenses ya no aportarán a los inventarios para la defensa de Europa, considerando la posible simultaneidad con otro escenario de crisis en el Indopacífico. Esto influirá tanto en el planeamiento de defensa (capacidades) como en el planeamiento operativo (planes de defensa).

Según el calendario previsto del NDPP, sería en 2029 cuando correspondería asignar nuevos paquetes de objetivos de capacidades a los países; por otra parte, en La Haya se acordó que ese mismo año, 2029, se revisará la suficiencia de los compromisos financieros de inversión en defensa.

Si EE. UU. adelantara la retirada de las capacidades puestas a disposición de la Alianza como contribuciones al Nuevo Modelo de Fuerzas de la OTAN y a los planes de defensa del continente, ¿podrá esperarse hasta 2029 para asignar nuevos objetivos de capacidades a los aliados?

Conclusiones

La cumbre de Ankara (7-8 de julio de 2026) ha revisado los compromisos de La Haya del año anterior, pero en un contexto aún más adverso, por lo acontecido en relación con Groenlandia e Irán. Si La Haya fue la cumbre del mínimo común denominador —un texto reducido para preservar la unidad—, en Ankara se ha seguido tratando de minimizar los daños, al tiempo que se ha constatado el progreso de los compromisos de inversión en un entorno marcado por crisis continuas en la Alianza.

La lógica transaccional de la segunda presidencia de Trump aplicada a la OTAN ha continuado tras la anterior cumbre de líderes y persiste la discordancia de valores entre los aliados. Para Washington, la Alianza es un instrumento cuyo aprovechamiento resulta prioritario. El discurso estadounidense provocó una crisis de identidad entre las cumbres de Washington (2024) y La Haya (2025). El patrón ha continuado y hoy la Alianza puede encontrarse ante algo cualitativamente distinto: una crisis de confianza operativa; acaso, una oportunidad para construir la Europa de la defensa común a partir de la propia Alianza.

La intervención estadounidense en Irán —coordinada únicamente con Israel, sin consulta previa a los aliados, a los que ha acabado afectando económicamente— y las críticas por la negación de uso de bases compartidas en Europa han dañado los mecanismos de consulta y transparencia que constituyen el cemento institucional de la Alianza más allá del propio artículo 5.

La crisis iraní introduce una variable ausente en el análisis del período 2024-2025: la OTAN quedó al margen de un conflicto protagonizado por EE. UU., con graves repercusiones económicas, energéticas y militares para Europa, lo que confirmó divergencias entre las agendas de seguridad estadounidense y europea.

La reacción europea a la crisis en torno a Groenlandia (incluyendo la misión aliada Arctic Sentry) y la práctica informal del formato E5 (24 de junio) para coordinarse antes de Ankara revelan que los principales aliados europeos están internalizando la lección: la consulta previa en la OTAN ya no puede darse por supuesta y la coordinación autónoma europea ha pasado de aspiración política a necesidad operativa.

La exclusión de España del formato E5 en vísperas de la cumbre aliada —posiblemente consecuencia de sus disensos públicos sobre los objetivos financieros de La Haya y otras tensiones con la Administración estadounidense— ilustra una posición en la jerarquía aliada informal más alejada de la que debería corresponderle. Se trata de una situación que podría acabar afectando también a España en el ámbito de la defensa de la UE.

El pilar europeo está dejando de ser un mero concepto indefinido para convertirse en una arquitectura forzada por las circunstancias, con el E5 como núcleo de coordinación estratégica. Sin embargo, persisten tensiones estructurales sin resolver: la distinción institucional entre el pilar europeo de la OTAN y la dimensión de defensa de la UE —que integra a aliados no comunitarios, como Reino Unido o Noruega—; el riesgo de duplicación en las políticas industriales y de innovación de las organizaciones internacionales; la soberanía tecnológica; y la disparidad en las capacidades nacionales.

Si entre 2024 y 2025 el debate aliado se centraba en el burden sharing —cuánto debían gastar los Aliados europeos—, entre 2025 y 2026, ese debate se transforma cualitativamente en burden shifting. EE. UU. no solo presiona para que Europa gaste más, sino que transfiere la responsabilidad de la disuasión y de la defensa convencional a manos europeas, y ya ha adelantado sus recortes para el NATO Force Model. En el corto plazo, los aliados europeos tendrán que cubrir los huecos de capacidades que dejarán de aportar los estadounidenses.

El tono del presidente Trump en Ankara no ha sido una novedad significativa, es parte de la nueva normalidad aliada.

La Guía Política que ha de aprobarse para el siguiente ciclo del NDPP (2027-2030) será una primera ocasión para valorar lo que supondrá para los europeos la posible disminución de las capacidades estadounidenses puestas a disposición de la Alianza. ¿Habrá que revisar los objetivos de capacidades de cada aliado antes de 2029? La Guía Política se estará negociando en el segundo semestre de 2026 y será más determinante para el futuro de la seguridad colectiva en Europa que la propia cumbre.

La cumbre de Ankara no ha resuelto las tensiones estructurales que atraviesa la Alianza. Al igual que en La Haya, se han minimizado daños y se han destacado los aumentos en la inversión en defensa.

Sin embargo, sigue sin resolverse el gran problema estratégico: saber si la adaptación de la OTAN será capaz de gestionar la transición hacia una nueva arquitectura de seguridad euroatlántica —con mayor responsabilidad europea y menor dependencia de EE. UU.—, preservando la cohesión que disuada a potenciales adversarios. ¡Habrá que estar atentos!