Documento de opinión 71/2024

Evolución de la visión estratégica de la OTAN: contra las amenazas globales

A 75 años del Tratado de Washington, la evolución estratégica de la principal alianza militar del mundo a lo largo de estas décadas es innegable. Con el principal objetivo de defender la estabilidad político-militar en la región euroatlántica e impulsar su recuperación, la organización nace con un propósito claro y específico, contrarrestar el crecimiento militar de la Unión Soviética (URSS)¹.

Con este fin, la OTAN fue adquiriendo cada vez más un rol determinante como garante de la seguridad y paz europeas. Tras varios altibajos en su relación con la URSS², el año 1991 transformó el panorama geopolítico europeo. Con la emergencia de la Federación Rusa y nuevos Estados independientes³, la relación se deterioró por distintos factores, desde conflictos geopolíticos⁴ hasta las distintas etapas de ampliación de la alianza. Así, a lo largo de su evolución la preocupación vital de la OTAN ha sido convertirse en un actor disuasorio ante la amenaza rusa, donde el desarrollo y despliegue militar hacia el este de Europa han sido fundamentales.

Asimismo, el inestable transcurso geopolítico de la década de los noventa en Europa derivó en la conformación del flanco más importante a nivel estratégico para la OTAN, el flanco este. A partir de este avance estratégico en la composición y en la visión de la alianza⁵, la principal preocupación de seguridad de la OTAN ha girado en torno a la figurade Rusia, alcanzando el pico máximo en febrero de 2022 con la invasión de Ucrania. El inicio de esta guerra marcó un punto de inflexión en la orientación estratégica de la OTAN. La guerra ha regresado a Europa y la alianza no logró disuadir a Rusia de llevar a cabo su plan militar.

Paralelamente a la creciente amenaza de su entorno estratégico natural, surgen otros entornos preocupantes para la supervivencia de la alianza. Dado el crecimiento de las redes globales de interdependencia, los eventos geopolíticos internacionales actuales cada vez tienen un impacto que trasciende la región donde se originan, arrastrando de esta manera a las distintas potencias internacionales a cualquier parte del escenario global, la OTAN, como principal alianza militar mundial, ha visto supeditada su supervivencia a la estabilidad de otras regiones. Así, la adopción de su nuevo Concepto Estratégico, con una clara perspectiva global, es una consecuencia de este nuevo entorno operativo.

En esta línea, el Concepto Estratégico de Madrid de 2022⁶ estableció los renovados pilares de la actuación de la OTAN para dar respuesta a este nuevo planteamiento: disuasión y defensa; prevención y gestión de crisis; y, por último, el impulso de la seguridad cooperativa. Estableciendo el primer pilar como la base de su estrategia, donde Rusia es considerado el principal adversario, el tercer pilar impulsa la necesidad de que la OTAN amplíe su ámbito de actuación más allá de la región euroatlántica, específicamente en el Indopacífico.

La aceptación de esta región como uno de los tableros geopolíticos más importantes en la actualidad, y con vistas a un futuro cercano, incluye la comprensión estratégica de la interconexión de seguridad entre el Indopacífico y la región euroatlántica. Esto obliga a la alianza a evolucionar su concepto estratégico hacia Asia, donde este nuevo Concepto se convierte en una verdadera declaración de intenciones. Otro ejemplo de este nuevo enfoque se aprecia en el reciente despliegue del brazo militar euroatlántico, organizado bajo el paraguas del SteadFast Defender.

SteadFast Defender 2024: Un ejercicio de poder y consenso

Desde sus inicios en 2021, los ejercicios militares conjuntos de la OTAN, denominados SteadFast Defender, han experimentado una notable evolución, adaptándose a los profundos cambios geopolíticos globales y al surgimiento de nuevas amenazas. Inicialmente enfocados en el despliegue rápido de las fuerzas estadounidenses en Europa y en la optimización de las operaciones marítimas e interoperabilidad, estos ejercicios se ampliaron en 2022 para abordar una mayor variedad de aspectos en su planificación, incluyendo nuevos elementos que abarcan desde la ciberseguridad hasta la mejora de la logística.

Asimismo, con la invasión de Ucrania, la OTAN ha redoblado su enfoque en la defensa colectiva y la disuasión, integrando en sus ejercicios escenarios novedosos de guerra híbrida y cibernética. Este planteamiento, junto con el progresivo desarrollo de operaciones militares tradicionales, demuestra un aumento estructural de la conciencia y cohesión dentro de la alianza.

De esta forma, el Concepto Estratégico de 2022⁷ refleja cómo la OTAN busca responder a un entorno más amenazante e interdependiente, continuando con una historia de adaptación que comenzó a mediados del siglo XX. Desde entonces, la alianza ha respondido a sucesos de gran impacto geopolítico como la Guerra Fría, la caída de la URSS o los atentados del 11 de septiembre de 2001, ajustando así su estrategia a un contexto global volátil. Este proceso ha llevado a la OTAN a expandirse tanto conceptual como territorialmente, fortaleciendo la cohesión y las capacidades defensivas para enfrentar desafíos emergentes. Como resultado, la reevaluación de su entorno de seguridad y la consolidación de sus valores fundamentales se han convertido en pilares para esta nueva perspectiva estratégica del mapa de seguridad euroatlántica.

A raíz de estos cambios, y con el claro objetivo de impulsar su capacidad disuasoria, el Steadfast Defender 2024 se ha convertido en el mayor ejercicio militar de la historia de la OTAN. Su envergadura y los recursos desplegados, que incluyen dominios tan novedosos como el ciberespacio, no solo prueban la fortaleza militar, sino que también consolidan el liderazgo tecnológico de la OTAN y su nuevo rumbo estratégico.

La incorporación de la renovada estructura de la alianza, que incluye a actores geopolíticos cruciales como Finlandia y Suecia, asume un significado estratégico mayor. Esta integración amplía las capacidades de la OTAN en el este de Europa y refuerza los pilares de la seguridad europea. Este enfoque, a su vez, refuerza innegablemente la infraestructura militar de la organización y extiende sus capacidades tanto hacia el este como hacia la zona del Ártico, una región clave para la expansión estratégica de Rusia y China.

Además, el progresivo y estratégico despliegue militar del SteadFast Defender 2024 busca consolidar la posición de la OTAN frente a los desafíos multinivel que enfrenta en Europa. Desde Canadá hasta Bulgaria, la magnitud geográfica de este ejercicio demuestra la capacidad operativa de la alianza para cubrir tan extenso territorio. Esto subraya la importancia de la dimensión geográfica en el desarrollo de este ejercicio y en el cumplimiento de los objetivos de la OTAN.

Asimismo, la magnitud y la composición del ejercicio señalan un esfuerzo sin precedentes para preparar a la OTAN para escenarios de conflicto de alta intensidad, como una posible tercera guerra mundial. Este ejercicio no solo integra las operaciones convencionales en tierra, mar y aire, sino que también abarca la guerra en dimensiones múltiples, incluyendo el ciberespacio, lo que refuerza el carácter multidominio de la OTAN. España y los países de Europa del Este, por ejemplo, juegan también roles cruciales, demostrando la integración estratégica dentro de la alianza^8.

Por otra parte, en cuanto al impacto regional y global del SteadFast Defender 2024, este ejercicio refuerza indudablemente la posición de la OTAN como un pilar de la seguridad en Europa. La implicación activa en escenarios de guerra híbrida y la lucha contra el terrorismo son pruebas de la adaptabilidad y la preparación de la OTAN frente a amenazas contemporáneas.

Por último, a nivel global el ejercicio refuerza la presencia y la visibilidad internacional de la OTAN. La alianza está fortaleciendo sus lazos con países clave en Eurasia y el Indopacífico, lo que es fundamental para contrarrestar la ascendencia de China. Las colaboraciones con naciones como Nueva Zelanda, Australia, Japón y Corea del Sur son fundamentales en este esfuerzo. Por tanto, el SteadFast Defender 2024 no solo demuestra la capacidad militar de la OTAN, sino que también recalca su adaptabilidad e influencia creciente en la geopolítica global, donde Asia presenta un particular desafío para los intereses de la alianza.

La OTAN y su particular Pivot to Asia: Vínculos de seguridad euroatlántica - Indopacífico

En un contexto donde la autonomía estratégica prácticamente ha desaparecido, la perspectiva estratégica de la OTAN respecto al Indopacífico⁹ responde a la necesidad imperiosa de reconocer el papel de la alianza en el mundo y el impacto geopolítico internacional de los eventos en esa región. De la misma manera, también se observa cómo la ampliación de los intereses de la organización responde cada vez más a los cambios políticos y estratégicos que se han producido en el marco de las políticas internas del ampliamente reconocido líder de la OTAN, Estados Unidos¹⁰.

Desde que la Administración Obama estableciera en 2009 la visión estratégica Pivot to Asia, la visión estratégica de la OTAN se ha visto influenciada por esta nueva rama en la política exterior estadounidense. El acercamiento asiático encuentra sus raíces en las administraciones de Clinton y George W. Bush, pero fue Obama el principal impulsor de la presencia de EE. UU. en el continente asiático, situando su foco en el este. De esta forma, y entendiendo el paralelismo con el giro asiático de la organización, se ha ido produciendo simultáneamente (en el eje EE. UU.-OTAN) un acercamiento hacia países asiáticos que tradicionalmente han sido aliados occidentales en múltiples momentos históricos, como lo son Japón¹¹, Australia, Corea del Sur o Nueva Zelanda.

Liderados indudablemente por EE. UU., y acompañados por países con intereses en la región como Francia y Reino Unido, los acercamientos se han producido bajo la dualidad geopolítica-estratégica. Mediante la creación en 2010 del denominado Individual Tailored Cooperation Package of Activities, Partners Around the Globe¹², la OTAN ha generado una herramienta para mirar hacia el Indopacífico. Tanto militar como económicamente, el impulso de la política exterior en la región ha venido acompañado de la firma de acuerdos¹³ de cooperación estratégica con nuevos socios, reafirmando la renovada visión global de la alianza. Por tanto, la simultaneidad se observa en la medida en que las acciones de la alianza en el Indopacífico están alineadas con el aumento exponencial de la presencia de Estados Unidos en la región.

Sin embargo, cabe resaltar que cada uno de los 32 miembros de la organización dispone de una política exterior independiente y soberana. En ocasiones, actúan fuera del marco de seguridad de la OTAN cuando esta no responde a sus intereses, lo que puede generar diferencias plausibles respecto a este cambio estratégico. En este sentido, cabe resaltar la formación de tres bloques antagonistas.

El primero de ellos está formado por el tridente de EE. UU., Gran Bretaña y Francia, que son partidarios de expandir la presencia euroatlántica en la región. En segundo lugar, están aquellos países que presentan posiciones intermedias. En tercer lugar, se encuentran los países que adoptan una posición contraria debido a que sus políticas internas se oponen a los intereses de la alianza. Como resultado, de forma reduccionista, la OTAN se encuentra ante dos posturas principales: divergencias internas respecto a los verdaderos intereses de la alianza (centrándose en Ucrania y contrarrestar a Rusia) y, por otro, divergencias externas que abogan por una política exterior propia de la alianza con una ampliación estratégica hacia Asia.

Ahora bien, no solamente se observan diferencias en el seno de la OTAN, ya que en los principales aliados de la región también se observa la existencia de dos bloques estratégicos. Por un lado, Japón y Australia muestran un alineamiento firme con Estados Unidos, adoptando una postura dura contra China. Y, por otro lado, Corea del Sur y Nueva Zelanda apuestan por el uso del soft power a través del fortalecimiento de los lazos económicos, lo que marca diferencias en la forma de aproximación al gigante chino.

Llegados a este punto, la inclusión estratégica de la región del Indopacífico bajo el paraguas de preocupación de la organización responde a un nuevo escenario en el que la seguridad euroatlántica se entrelaza con los desafíos que plantea el Indopacífico. En este sentido, el hito histórico se observa en un contexto de vital importancia para Europa, donde el acercamiento entre dos potencias que amenazan a los principios estructurales de la OTAN, China y Rusia, ha generado la necesidad imperiosa de incrementar su conciencia estratégica hacia otros escenarios.

Con Rusia amenazando la seguridad euroatlántica, la posición china ha quedado lejos de encontrarse alineada con el bloque occidental. Ejemplo de ello fue la firma de un acuerdo de cooperación con el país ruso poco tiempo después de la acción militar sobre territorio ucraniano¹⁴. Indudablemente, la reacción de China ha ocasionado la creación de un vínculo entre la seguridad del continente europeo y la región del Indopacífico.

El apoyo implícito de China se refleja en un aumento de las capacidades militares rusas, permitiendo a Rusia continuar con su escalada militar y alcanzar sus objetivos en Europa. Por tanto, el acercamiento sino-ruso ocurre en un contexto de auge chino en la región, posicionando a China como la potencia con mayor influencia para desestabilizar el Indopacífico, al mismo tiempo que repercute en la seguridad de la zona euroatlántica. La interdependencia entre estas regiones ha quedado establecida.

Adicionalmente, el marco del acuerdo firmado entre las partes ha sido aprovechado por China y Rusia para confirmar la preocupación de ambos países por la estrategia estadounidense en el Indopacífico, terminado de conectar todos los puntos de este entramado geopolítico. Estos movimientos de los bloques antagónicos han llevado a la integración de la OTAN en el esquema geopolítico internacional. La necesidad de enfrentar retos globales desde una perspectiva integrada por parte de la alianza debe ser un elemento crucial para controlar las externalidades geopolíticas y asegurar la estabilidad internacional.

En esencia, la evolución geopolítica del tablero global ha provocado la transfronterización de los acontecimientos en todo el mundo. Esto obliga a los actores internacionales a involucrarse globalmente en la lucha por establecer sus objetivos y asegurar su supervivencia. En este contexto, en su papel como principal alianza militar internacional, la organización ha decidido dar un paso adelante e incluir en su radar geopolítico uno de los desafíos sistémicos para la próxima década: el ascenso de China y su influencia desestabilizadora global.

China y su atractivo estratégico para la OTAN: Eje central de inestabilidad en la región

En la Cumbre de Londres de 2019 la OTAN reconoce al ascenso chino por primera vez como un desafío estratégico multinivel (militar, económico y tecnológico). No es un hecho aislado que dos años antes, con la llegada de Donald Trump a la Casa Blanca, la Estrategia de Seguridad Nacional de 2017 situara a China como un competidor sistémico para la política exterior estadounidense. Este enfoque se extendió a la actuación internacional de Estados Unidos, incluyendo a la OTAN. Desde entonces, la organización ha seguido los pasos estadounidenses y se ha esforzado por analizar el reto chino como el epicentro de la creación de una perspectiva global de la alianza transatlántica.

Posteriormente, en el año 2021 y en el marco de la Cumbre de Bruselas, se analizó específicamente en dos párrafos continuos cómo el desarrollo de China puede afectar a la seguridad de los países europeos, sentando las bases para las cumbres siguientes de Madrid y Vilna. En el Nuevo Concepto Estratégico de 2022, se menciona a China¹⁵ en el punto 13¹⁶ para confirmar el consenso en torno al reto que supone el ascenso chino como potencia global.

Debido al gran abanico de herramientas de las que dispone el gigante asiático, la preocupación militar proviene del crecimiento económico y de las operaciones militares híbridas¹⁷ que lleva a cabo (desde cibernéticas hasta tradicionales) en diferentes ámbitos. Ahora bien, el factor más influyente radica en la consideración transatlántica de la amenaza que supone la aspiración de China de controlar sectores estratégicos y tecnológicos clave. Este objetivo busca subvertir el orden internacional, actuando de mala fe para desestabilizar la balanza de poder global a su favor.

La reacción de la OTAN tras establecer a China como desafío sistémico se basa en impulsar el refuerzo de las capacidades de la alianza ¹⁸. Con el foco situado en la disuasión nuclear y en la mejora de la comunicación entre los servicios de inteligencia de los miembros, estos buscan responder a la falta de transparencia china respecto a sus intenciones y sus continuas acciones coercitivas en el Indopacífico y fuera de la región. En este sentido, la OTAN ha incluido en el Concepto Estratégico de 2022 el pilar de la «seguridad cooperativa», un mecanismo destinado a buscar asociaciones clave para la seguridad euroatlántica en respuesta a nuevos desafíos, entre los que destaca China, que se posicionan en contra de los intereses de la organización. Un ejemplo de esto es la asociación histórica entre la Unión Europea y la OTAN¹⁹.

Asimismo, el papel central de China en los asuntos de seguridad del Indopacífico, sumado al contexto de competencia global con Estados Unidos por el dominio internacional, convierte a China en un actor a batir en la región. Esto se debe a que cuenta con las capacidades suficientes para ejecutar acciones que afecten al resto del mundo.

Así, y continuando esta tendencia, en la Cumbre de Vilna de 2023 se menciona a China directamente²⁰ como una amenaza primordial para la organización y sus pilares fundamentales, donde su evolución afecta explícitamente a la política nuclear, tecnológica y militar de la alianza. La amenaza que supone China ha obligado a la OTAN a adoptar una respuesta conjunta. Sin embargo, aunque dentro de la alianza se ha alcanzado un consenso sobre esta amenaza, no existe un alineamiento claro respecto a la respuesta que una organización como la OTAN debería proporcionar.

Por tanto, a partir del planteamiento estratégico de la OTAN en sus cumbres recientes, se pueden identificar tres niveles de relación respecto al desafío chino:

1. Primer nivel. Una relación de perspectiva global enfocada en el acercamiento diplomático entre China y la OTAN.
2. Segundo nivel. El diseño de políticas de seguridad euroatlántica que tengan en cuenta el factor chino.
3. Tercer nivel. La presencia de la OTAN en el Indopacífico debido a dos factores principales: la repercusión geopolítica en Europa de los acontecimientos en la región y el interés estadounidense de aumentar su presencia en el Indopacífico.

Teniendo en cuenta lo anterior, una de las principales vías estratégicas para la OTAN en el Indopacífico es el empleo de proxies en la región. Dada la importancia de China y los efectos perniciosos de su ambición estratégica, países como Filipinas, Malasia, Singapur o Vietnam están decididos a dar un giro en su política exterior con el fin de asegurar su posición en el Indopacífico. En esta línea, la opción más plausible es el alineamiento (para con determinadas materias específicas como la seguridad), con los líderes occidentales.

Ya sea Estados Unidos²¹ o Gran Bretaña, se observa una tendencia creciente en la comprensión del reto chino para el equilibrio de poder regional, por lo que los países están buscando opciones provenientes del otro lado del globo para hacer frente a China. Este puede ser un escenario de oportunidad para la alianza, debido a que el hecho de compartir una amenaza tan significativa como China supone establecer unos lazos duraderos y confiables para contrarrestar su poder en la región.

Además, y con el fin de estabilizar la región y contrarrestar los intereses chinos, países como Japón, Australia, Nueva Zelanda o Corea del Sur son ejemplo cuya actividad en el Indopacífico concuerdan también con los intereses de la OTAN. Acuerdos de defensa como el AUKUS²² y el QUAD²³, que incluso involucran a rivales directos de China como India, impulsan la presencia de países miembros de la OTAN en esta región del mundo. Esto da como resultado un enfrentamiento indirecto con China, enmarcado en una dinámica de competencia global donde el Indopacífico se ha convertido en una región clave.

Como consecuencia, el crecimiento y ambición de China han dibujado un nuevo mapa estratégico para la OTAN. En un entorno global de alta interdependencia y competitividad, la estrategia de China la ha colocado en el radar geopolítico de la OTAN, junto con el Indopacífico. Esto ha establecido los factores necesarios para vincular la estabilidad de dicha región con la seguridad euroatlántica en términos de seguridad. Por ende, la organización transatlántica se ha visto obligada a adaptar su espacio de seguridad hacia el continente asiático, demandando un esfuerzo mayor de sus Estados miembros dado el contexto actual en Europa, dando lugar así a un reto titánico para la supervivencia de la OTAN, tanto para extender su visión estratégica de la seguridad europea como su influencia global.

¿Una OTAN global para responder a China?

Ciertamente el planteamiento estratégico de la OTAN para el Indopacífico se encuentra en sus fases iniciales. Sin embargo, es innegable la existencia de la visión de China como una preocupación geopolítica compartida que necesita de posturas estratégicas organizadas para responder de forma eficaz. En este sentido, habiendo analizado tanto la evolución del espacio de actuación de la OTAN hasta la actualidad, así como los retos que supone el ascenso de China para la seguridad euroatlántica y sus características, se derivan las siguientes conclusiones:

• Consenso euroatlántico. Es vital que la OTAN consensúe una respuesta conjunta ante la influencia de China, la cual afecta tanto a la región del Indopacífico como a Europa, estableciendo dependencias que complican una respuesta agresiva dentro del marco de la OTAN, sin un consenso unificado es altamente complejo y desafiante diseñar e implementar estrategias efectivas frente a un actor tan organizado como China.
• Impulso de acuerdos regionales. Ante la falta de consenso interno, la OTAN debería buscar acuerdos de entendimiento con países influyentes en el Indopacífico como Japón y Australia, y no ignorar a otros como Vietnam, Filipinas, Singapur o Malasia, que comparten preocupaciones similares sobre China. Esto podría fortalecer la presencia indirecta de la OTAN en la región y beneficiarse de iniciativas estadounidenses preexistentes.
• Fortalecimiento militar. Continuar en la senda de la disuasión militar a través del control nuclear y el incremento de las capacidades militares y defensivas de los Estados miembros. El aumento del presupuesto de defensa por parte de los países miembros es primordial para poder sostener una situación de apoyo a Ucrania al mismo tiempo que se refuerzan las capacidades militares, potenciando la capacidad de disuasión de la OTAN y orientándose hacia un mejor posicionamiento para con China.
• Equilibrio entre cooperación y confrontación. Dado que un enfrentamiento debilitaría a ambas partes (claramente con la OTAN como más perjudicada), la alianza transatlántica debe actuar acorde a sus principios de garantizar la estabilidad internacional a través de la promoción de los valores de la paz y seguridad internacionales. De este modo, alcanzar un equilibrio que conlleve a unas relaciones estables con China y una disminución de la intensidad geopolítica en el Indopacífico tendría una repercusión positiva para ambos lados, así como para la seguridad euroatlántica y la reducción del acercamiento sino-ruso.

Concluyendo, la OTAN está llamada a rediseñar su rol global como consecuencia de los desafíos estratégicos que plantea el ascenso de China como potencia hegemónica. En esta línea, las dinámicas de competición internacional en las que se ven envueltos los actores en la actualidad llevan a que se planteen su presencia en entornos geopolíticos poco habituales en sus planteamientos originales.

Por tanto, el Indopacífico representa tanto una oportunidad como un desafío para el desarrollo de la OTAN, donde China pondrá a prueba sus capacidades en una región crucial para su política exterior y sus ambiciones estratégicas que, con sus respectivas consecuencias en el escenario europeo, llevarán a un espacio de confrontación que integra varias capas geopolíticas con sus respectivos intereses y contraposiciones. La estabilidad de la región depende, pues, de la intensidad competitiva entre las partes y del control de las acciones que se ejecuten.