La Unión Europea como actor de seguridad en el conflicto de Ucrania

Introducción

La guerra de agresión no provocada e injustificada de Rusia contra Ucrania iniciada el 24 febrero de 2022 ha supuesto un desafío sin precedentes para la Unión Europea (Parlamento Europeo, 2022), no solo por las decisiones que ha tenido que tomar para enfrentarse a un conflicto en sus fronteras, sino porque esta agresión amenaza el propio proyecto europeo. La agresión rusa a Ucrania atenta directamente contra los valores de la UE, su modelo interno y su modelo de relaciones internacionales. La respuesta de la UE ha sido contundente y sin precedentes, destacando la unidad y cohesión entre los Estados miembros y las instituciones europeas (Guinea, 2022).

Ante la magnitud del desafío, la UE ha demostrado una gran capacidad para actuar estratégicamente en una situación de guerra de agresión a gran escala, a pesar de no contar con recursos militares propios. La cohesión interna y la solidaridad entre los Estados miembros han sido fundamentales para la respuesta de la UE a la invasión rusa de Ucrania. En concreto, los principales objetivos de la UE en su apoyo a Ucrania se han centrado en: 1.Mantenimiento de la cohesión política interna en torno a este desafío, 2.Apoyo a la integridad territorial, soberanía e independencia del Estado ucraniano, 3.Atención al frente social interno, 4. Impedir que Rusia consiga sus objetivos políticos, frustrando sus ambiciones de partida: control de Ucrania y debilitamiento del bloque occidental (Toribio, 2023).

La determinación de la UE se constató desde el inicio de la invasión cuando el Consejo Europeo celebró una reunión extraordinaria el mismo día 24 de febrero de 2022 donde las principales conclusiones versaron sobre la exigencia a Rusia de que pusiera fin inmediatamente a sus acciones militares, retirase incondicionalmente todas las fuerzas militares de territorio ucraniano y que respetara la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania dentro de sus fronteras reconocidas internacionalmente. Asimismo, el Consejo Europeo reiteró su apoyo inquebrantable a la independencia, soberanía e integridad territorial de Ucrania dentro de sus fronteras reconocidas internacionalmente (Consejo Europeo, 2022).

En esa misma reunión extraordinaria celebrada el 24 de febrero de 2022, el Consejo Europeo reafirmó la unidad de la UE en su apoyo a Ucrania. Asimismo, los Jefes de Estado y de Gobierno de la UE acordaron la imposición de medidas restrictivas adicionales con consecuencias graves e incalculables para Rusia por su actuación en Ucrania (Consejo Europeo, 2022).

Desde entonces y enmarcada en el enfoque integral del conflicto, la respuesta de la UE en apoyo a Ucrania ha incluido un amplio y ambicioso abanico de medidas no solo centradas en el ámbito económico o militar, sino también en los ámbitos social, judicial, político e incluso otorgando a Ucrania la perspectiva de la adhesión (Rodríguez, 2022). Mientras que, a Rusia, en el marco de este enfoque integral se le han impuesto unas medidas restrictivas acordadas por el Consejo Europeo, mediante la adopción, hasta la fecha, de trece paquetes de sanciones. Estos paquetes de sanciones han incluido sanciones personales y económicas en sectores como el financiero, energético y de transporte. La finalidad de estas sanciones no ha sido otra que presionar a las personas con decisión en el conflicto y así como a la sociedad rusa en su conjunto con la intención final de ahogar económicamente a Rusia y evitar de este modo que pueda seguir financiando la guerra de agresión contra Ucrania.

Sin duda el conflicto en Ucrania está suponiendo un reto sin precedentes para la consolidación de la UE como un Actor de Seguridad global al apoyar la respuesta internacional contra la agresión rusa, lo que sin duda está reforzando su papel en la Política Mundial. La guerra en Ucrania ha impulsado a la UE a replantearse críticamente sus partenariados y su narrativa geopolítica, enfrentando el desafío de encontrar una voz única y coherente. La respuesta de la UE ante la invasión rusa de Ucrania ha revelado su potencial para actuar de manera unificada en defensa de sus valores y principios, lo que podría ser un punto de inflexión para su consolidación como Actor de Seguridad.

Atributos de un Actor de Seguridad

La definición de la Unión Europea como un Actor de Seguridad en las relaciones internacionales se puede realizar en base a ocho criterios o atributos que debe de tener un Actor de Seguridad consolidado a nivel internacional, los cuales son: autonomía, autoridad, recursos, instrumentos, política de seguridad, estrategia de seguridad, cohesión y reconocimiento internacional (Barbé, 2014).

En relación a estos atributos, la Unión Europea presenta una serie de carencias que hacen que su actuación como Actor de Seguridad se vea limitada.

En cuanto a los atributos autonomía, autoridad y cohesión, la UE presenta un problema común que es la superación de la unanimidad en la toma de decisiones por parte del Consejo en su formación de Asuntos Exteriores, ya que limita el establecimiento de avances más ambiciosos.

En cuanto a los recursos de los que dispone la UE para desempeñar el papel de Actor de Seguridad, el no disponer de unas capacidades militares propias incluyendo los órganos de mando y control adecuados, es sin duda el principal déficit de este atributo. Es importante reseñar que esta limitación responde a las particularidades de la UE, que no es un ente estatal sino una organización sui géneris.

En relación al atributo de Política de Seguridad, el trabajo realizado por el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y el Servicio Europeo de Acción Exterior, que representa su brazo ejecutor, resultan clave para el refuerzo de este atributo. El Alto Representante impulsa la Política de Seguridad, lo que permite legitimar el papel de la UE en operaciones de mantenimiento de la paz, prevención de conflictos y fortalecimiento de la seguridad internacional. Por lo tanto y daba su relevancia, se hace necesario reforzar el papel del Alto Representante con el fin de establecer una verdadera figura al frente de la acción exterior europea que no se vea limitada por los intereses particulares de los diferentes Estados miembros (Rodríguez, 2021).

La limitación de la UE en relación a su reconocimiento internacional como Actor de Seguridad, se ve condicionado por su limitada capacidad para actuar en áreas en las que resulta complicado alcanzar un consenso entre los diferentes Estados miembros y como consecuencia de ello su agilidad de actuación y claridad de objetivos es más limitada que la de otros Actores de Seguridad consolidados en el ámbito internacional. Esto obstaculiza su capacidad para presentar una posición unificada y coherente en foros internacionales, lo que sin duda reduce su capacidad de influir, en el momento oportuno, en la agenda de seguridad global.

Enfoque Integral

La Estrategia Global de la UE sobre política exterior y de seguridad promueve el enfoque integral como el marco para una intervención más coherente y holística de la UE en los conflictos y crisis exteriores y fomenta la seguridad humana incrementando de ese modo también la seguridad de la UE y de sus ciudadanos (Armiñanzas, 2021).

Para afrontar estos retos tanto en su proximidad inmediata como en otras zonas, la UE dispone de una amplia gama de políticas e instrumentos que abarcan los ámbitos de la diplomacia, la seguridad, la defensa, el comercio, las finanzas, la cooperación al desarrollo y la ayuda humanitaria. Igualmente, la UE apoya sin fisuras a la justicia transnacional como parte relevante del enfoque integral. Destaca la importancia de la lucha contra la impunidad contra los crímenes atroces y el firme apoyo de la UE a la Corte Penal Internacional (Consejo Europeo, 2018).

El enfoque integral respeta y reafirma los diversos mandatos, papeles, objetivos y marcos jurídicos de las partes interesadas. El enfoque integral se aplica a los niveles local, nacional, regional y mundial (multiniveles) según convenga y en todas las fases del conflicto —incluidos los conflictos y crisis prolongados— (multifases) en la prevención, la respuesta a las crisis, la estabilización y la construcción de la paz a largo plazo, a fin de contribuir a una paz duradera (Consejo Europeo, 2018).

Es un enfoque que implica a los Estados miembros, a las instituciones de la UE pertinentes y a otros socios internacionales y regionales, así como a organizaciones de la sociedad civil (multilateral) (Consejo Europeo, 2018).

En relación a la prevención de los conflictos y crisis exteriores la UE aboga por elevar el perfil político en particular mediante debates ministeriales específicos, sobre la base de casos concretos, con el fin de conseguir una cultura de la acción temprana que permita abordar eficazmente los riesgos de conflictos violentos en fase de escalada (Consejo Europeo, 2018).

La UE utiliza una serie de mecanismos y herramientas tanto políticas como diplomáticas para dar una respuesta, enmarcada en un enfoque integral, a crisis y conflictos complejos.

En relación al conflicto en Ucrania, la UE ha proporcionado una respuesta firme e integral desde el inicio del conflicto. Esta respuesta ha incluido ayuda a Ucrania en un amplio abanico de áreas, así como medidas restrictivas contra Rusia por su agresión no provocada e injustificada contra Ucrania.

Ayuda a Ucrania en el ámbito de la Política Común de Seguridad y Defensa

La gestión de la crisis generada por la guerra de agresión rusa contra Ucrania, iniciada el 24 de febrero de 2022, está representando un test de estrés sin precedentes para la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea, que nunca antes había tenido que enfrentarse a un escenario que tensionara hasta tal punto su configuración jurídica e institucional (González, 2023).

Este conflicto ha obligado a la UE a enfrentarse a un escenario que ha sacudido sus cimientos hasta límites nunca antes vistos, llevándola a traspasar ciertas líneas rojas y romper con ciertos tabús en su forma de actuar, especialmente en lo que respecta al apoyo financiero y militar a Ucrania (González, 2023).

Entre las acciones más destacadas en respuesta a esta crisis, cabe destacar la modificación de la misión de asesoramiento de la UE a Ucrania para impulsar una colaboración más estrecha con la Corte Penal Internacional que evite la impunidad de Rusia en su guerra de agresión. Igualmente destacar el establecimiento de una misión militar en territorio de la UE orientada a incrementar las capacidades militares del Ejército ucraniano, la adquisición conjunta de armamento y municiones bajo el amparo del Fondo Europeo de Apoyo a la Paz y la producción por parte de la industria de defensa europea de hasta un millón de proyectiles de artillería para apoyar a Ucrania en su esfuerzo de defender su integridad territorial dentro de sus fronteras reconocidas internacionalmente, ejercer efectivamente su soberanía y proteger a la población civil.

Estas medidas reflejan sin duda un cambio de paradigma en la política exterior de la UE, que tradicionalmente había mantenido una postura más cautelosa en cuanto a su implicación directa en conflictos militares.

Como consecuencia del deterioro del sector de seguridad en Ucrania tras la anexión rusa de Crimea y los procesos independentistas de las provincias del Donbás, el 14 de abril de 2014, el Consejo Europeo manifestó su disposición a ayudar a Ucrania en el ámbito de la reforma del sector de la seguridad civil, de la ayuda policial y al Estado de Derecho, mediante la creación de la Misión Asesora de la Unión Europea (Consejo Europeo, 2014).

La misión principal asignada a la EUAM Ucrania, reflejada en el mandato de creación de dicha misión, era ayudar a Ucrania en la reforma del sector de la seguridad civil, incluyendo la policía y el Estado de Derecho (Consejo Europeo, 2014).

Tras la guerra de agresión rusa a Ucrania, iniciada el 24 de febrero de 2022, el Consejo Europeo modificó el mandato de la EUAM Ucrania para incluir nuevos cometidos que permitieran apoyar a las autoridades ucranianas en la investigación y el enjuiciamiento de cualquier delito de Derecho internacional cometido en el contexto de la agresión militar de Rusia contra Ucrania (García Cancela, 2022).

Desde el inicio de la agresión rusa a Ucrania, la EUAM Ucrania ha apoyado a la Fiscalía y cuerpos policiales ucranianos en el registro de 71.321 procedimientos penales relacionados con crímenes contra la humanidad y crímenes de guerra (EUAM Ucrania, 2023).

Tras la invasión rusa de Ucrania el 24 de febrero de 2023 y como consecuencia de la solicitud del gobierno ucraniano, el 17 de octubre de 2022 el Consejo Europeo decidió establecer una Misión de Asistencia Militar en apoyo a Ucrania (EUMAM Ucrania), cuyo objetivo es contribuir a mejorar la capacidad militar de las Fuerzas Armadas de Ucrania para llevar a cabo eficazmente operaciones militares, de modo que Ucrania pueda defender su integridad territorial dentro de sus fronteras reconocidas internacionalmente, ejercer efectivamente su soberanía y proteger a la población civil (Consejo Europeo, 2022).

En concreto, EUMAM Ucrania proporciona formación al personal de las Fuerzas Armadas de Ucrania en niveles básico, avanzado y especializado en instrucción individual de combate, asistencia médica de combate, defensa NRBQ¹, desminado, logística y comunicaciones, mantenimiento y reparación de material militar, entre otros. También proporciona entrenamiento y liderazgo en el mando de unidades militares tipo pelotón, sección y compañía, incluyendo entrenamiento operativo: preparación de compañías, batallones y brigadas en maniobras y tácticas colectivas hasta nivel batallón. Además, proporciona asesoramiento sobre la planificación, preparación y realización de ejercicios con fuego real (EUMAM Ucrania, 2022).

La operación EUMAM Ucrania constituye una novedad en la política de seguridad y defensa de la Unión Europea ya que por primera vez en la historia todas las actividades de la misión se desarrollan en suelo de la UE y no en el país receptor de la asistencia militar. Este enfoque innovador no solo refleja un compromiso más profundo y solidario de la UE con Ucrania, sino que también ofrece ventajas en términos de seguridad, calidad de la formación y cohesión política, al tiempo que promueve la interoperabilidad con los estándares de la OTAN y la UE.

Como consecuencia del éxito de la misión asesora militar, hasta finales de 2023, la EUMAM Ucrania ha formado a unos 40.000 soldados ucranianos desde el inicio de la misión en octubre de 2022 (Consejo Europeo, 2024).

Sin duda uno de los instrumentos más importantes e innovadores implementados por la UE ha sido el Fondo Europeo de Apoyo a la Paz. La puesta en marcha de este Fondo para comprar armamento y municiones para enviarlas a Ucrania era algo impensable antes de la invasión rusa del 24 de febrero de 2022. La contribución económica de los Estados miembros a través del Fondo Europeo de Apoyo a la Paz, para la compra de armamento y municiones en apoyo a Ucrania, ha ascendido a 5.600 millones de euros.

Como consecuencia de la prolongación de la guerra y la necesidad de seguir apoyando militarmente a Ucrania, el 13 de marzo de 2024 los embajadores de los Veintisiete llegaron a un principio de acuerdo para reforzar el Fondo Europeo de Apoyo a la Paz, a través del que han estado cofinanciando la entrega de equipos letales y no letales a Ucrania desde el inicio de la invasión rusa. El alto representante de la UE para Asuntos Exteriores y Seguridad, Josep Borrell, celebró el acuerdo político y aseguró que el fondo permitirá aumentar el apoyo militar europeo a Ucrania para este 2024. Los Veintisiete fueron unánimes al determinar que dicho fondo debe privilegiar las adquisiciones de material en Europa, fortaleciendo de este modo la Base Tecnológica e Industrial de Defensa Europea (Jiménez, 2024).

El 18 de marzo de 2024 el Consejo aprobó el aumento del límite financiero máximo del Fondo Europeo de Apoyo a la Paz en 5.000 millones de euros, reservando en exclusiva este complemento para Ucrania mediante la creación de un Fondo de Ayuda a Ucrania específico dentro del propio Fondo Europeo de Apoyo a la Paz (Consejo Europeo, 2024).

Desde el inicio de la invasión rusa a gran escala, el 24 de febrero de 2022, el Ejército ucraniano ha empleado masivamente proyectiles de artillería de 155 mm, fundamentales en su estrategia defensiva inicial y para su contraofensiva posteriormente.

La intensa demanda de esta munición ha reflejado la envergadura y ferocidad del conflicto, con Ucrania disparando miles de estos proyectiles a diario. Este ritmo de consumo ha provocado una gran escasez en sus arsenales, por lo que Ucrania necesita la ayuda de la UE para asegurar un suministro constante de proyectiles de artillería de 155 mm que le permita de forma sostenida hacer frente a las fuerzas rusas.

En consonancia con las apremiantes necesidades de Ucrania, el 20 de marzo de 2023, en una sesión conjunta con los ministros de Asuntos Exteriores y de Defensa de la UE, el Consejo llegó a un acuerdo sobre la propuesta de tres vías presentada por el Alto Representante Borrell y el comisario Thierry Breton para proporcionar urgentemente 1 millón de proyectiles de artillería de 155 mm a Ucrania (Consejo Europeo, 2023).

El acuerdo alcanzado por el Consejo incluía el plan de las tres vías para el suministro, adquisición conjunta y producción de municiones que permitiera apoyar a Ucrania y mantener el nivel de los arsenales de los Estados miembros. La primera vía del plan consistía en proporcionar munición de artillería a Ucrania desde los arsenales de los Estados miembros. La segunda vía consistía en la adquisición conjunta de munición de artillería por parte de los Estados miembros para reponer el nivel de munición de sus arsenales. Finalmente, la tercera vía encaminada a potenciar la producción de municiones por parte de la industria de defensa europea que permitiera a los Estados miembros obtener las reservas de municiones que necesitaran (Comisión Europea, 2023).

Mediante la Ley de Apoyo a la Producción de Municiones (ASAP), que constituye la tercera vía de este acuerdo, la UE apostó de forma decidida por reforzar sus capacidades de producción industrial de munición de artillería que permitiera tanto cumplir el compromiso contraído con Ucrania como aumentar las reservas de los arsenales de sus Estados miembros.

Para la UE, otra consecuencia directa de la invasión rusa de Ucrania, ha sido la constatación de sus carencias en el ámbito de defensa. Como consecuencia de ello la UE aprobó el Instrumento EDIRPA (Refuerzo de la Industria Europea de Defensa mediante la Adquisición Común) con la finalidad de impulsar la adquisición conjunta de equipamiento de defensa y fomentar la competitividad y la eficiencia de la base industrial y tecnológica de la defensa europea.

Medidas Restrictivas de la Unión Europea contra Rusia por sus actos en Ucrania

Las medidas restrictivas son un instrumento esencial de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) de la Unión Europea, pudiendo utilizarlas dentro de un planteamiento político integrado y global. La PESC permite a la Unión Europea adoptar sanciones o medidas restrictivas como respuesta a violaciones del derecho internacional, agresiones militares, o amenazas a la paz y la seguridad internacional. Estas medidas están diseñadas para presionar a países o entidades que amenazan los valores y objetivos de la UE, como la defensa de la democracia, el estado de derecho y los derechos humanos.

La UE ha impuesto a Rusia unas sanciones a gran escala y sin precedentes en respuesta a su guerra de agresión contra Ucrania, que comenzó el 24 de febrero de 2022, y a la anexión ilegal de las regiones ucranianas de Donetsk, Luhansk, Zaporiyia y Jersón. Estas sanciones se añaden a las medidas ya existentes impuestas a Rusia desde 2014 a raíz de la anexión de Crimea y el incumplimiento de los Acuerdos de Minsk.

Desde febrero de 2022, el Consejo ha aprobado hasta la fecha trece paquetes de sanciones contra Rusia aprobándose este último el 23 de febrero de 2024, justamente dos años después de la aprobación del primer paquete de sanciones. Estas medidas tienen por objeto debilitar la capacidad de Rusia para financiar la guerra y se dirigen específicamente contra las élites política, militar y económica responsables de la invasión (Consejo Europeo, 2024).

Las sanciones de la UE han limitado considerablemente las opciones políticas y económicas de Moscú al generar importantes tensiones financieras y menoscabar la capacidad industrial y tecnológica de Rusia.

Estas sanciones están cumpliendo sus tres objetivos clave, los cuales son: menoscabar la capacidad militar de Rusia para continuar su guerra de agresión contra Ucrania, privar al Kremlin de los ingresos con los que está financiando la guerra e imponer costes a la economía rusa (Consejo Europeo, 2024).

Cabe destacar que estas medidas restrictivas no tienen como objetivo a la sociedad rusa. Por esta razón, algunos sectores como el de la alimentación, la agricultura, la sanidad y los productos farmacéuticos quedan excluidos de las medidas restrictivas impuestas por la UE.

La principal dificultad a la hora de imponer las sanciones a Rusia, ha sido la necesaria unanimidad de los Estados miembros y, por ello, los 13 paquetes de sanciones han sido muy difíciles de conseguir. Por este motivo no se han podido ejecutar simultáneamente lo que, sin duda, hubiera tenido un mayor impacto. Por el contrario, se han tenido que ir aprobando progresivamente, buscando la cohesión entre los Estados miembros.

Las sanciones contra personas y entidades rusas han permitido bloquear unos 321.500 millones de euros en territorio de la UE. Este dinero no solo no está disponible para que Rusia siga financiando la guerra en Ucrania, sino que puede que sea utilizado para la compra de armamento y municiones que permita a Ucrania seguir defendiéndose de la agresión rusa.

Las sanciones al sector financiero ruso han provocado la prohibición de acceso al sistema SWIFT, así como el bloqueo de activos del Banco Central Ruso en territorio europeo que asciende a 579.000 millones de euros.

Las sanciones al sector de la energía han afectado a lo que es sin duda el motor económico de Rusia. Estas sanciones se han centrado en la prohibición a la importación de petróleo por vía marítima de Rusia a la UE, lo que ha supuesto una reducción del 90 % de las importaciones rusas de petróleo a Europa. La UE también estableció un tope al precio del petróleo transportado por vía marítima por navieras europeas a terceros países en 60 dólares por barril. Esta última medida ha supuesto una pérdida de unos 160 millones de euros al día para Rusia. En el conjunto de la exportación de combustible fósiles, Rusia ha dejado de ingresar unos 360 millones de euros al día.

Las sanciones dirigidas a los sectores del transporte terrestre, marítimo y aéreo están siendo clave para limitar significativamente el comercio exterior de Rusia. Estas sanciones al sector del transporte han restringido la capacidad rusa de acceder a bienes y tecnologías esenciales para su industria de defensa a la vez que han causado un fuerte impacto en su economía.

Las sanciones al sector comercial ruso, le han provocado una pérdida de unos
91.200 millones de euros en exportaciones a la UE, lo que significa que un 58% de las exportaciones rusas se encuentran afectadas por las sanciones.

Por último, como medida para limitar la capacidad de difundir propaganda y campañas de desinformación en relación a la guerra en Ucrania, la UE suspendió las licencias de radiodifusión de 14 medios de comunicación afines al Kremlin.

Conclusiones

Para concluir, se puede decir que la respuesta de la UE ante la invasión rusa de Ucrania ha revelado su potencial para actuar de manera unificada en defensa de sus valores y principios, lo que podría ser un punto de inflexión para su consolidación como Actor de Seguridad.

La respuesta de la UE al desafío ruso ha sido ambiciosa, pero aún presenta una serie de carencias como consecuencia de las debilidades que muestra la UE como Actor de Seguridad.

Los principales déficits que presenta la UE, en el ámbito de la política exterior, están relacionados con la necesidad de superar la unanimidad en la toma de decisiones por parte del Consejo Europeo, por el bloqueo que supone a la hora de acordar decisiones.

Otro déficit de la UE como Actor de Seguridad lo muestra la necesidad de reforzar el papel del Alto Representante con el fin de establecer una verdadera figura al frente de la acción exterior europea que no se vea limitada por los intereses particulares de los diferentes Estados miembros.

Por último, la UE como Actor de Seguridad presenta una significativa debilidad en el ámbito de defensa debido a la carencia de unas capacidades militares propias incluyendo los órganos de mando y control adecuados, así como la patente falta de integración en este ámbito por parte de los Estados miembros.

Por tanto, el papel de la UE como Actor de Seguridad internacional se ha ido consolidando con los años y especialmente tras la invasión rusa de Ucrania el 24 de febrero de 2022, con medidas de apoyo a Ucrania y sanciones contra Rusia, ambas medidas englobadas dentro de la Política Exterior y de Seguridad Común. Pero, a pesar de estos avances, actualmente el papel de la UE como Actor de Seguridad constituye una realidad inacabada en construcción.

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