Italia y la defensa europea: el dilema de la confianza

La opción de la «caza del ciervo»

14 oct. 2024

Italia y la defensa europea: el dilema de la confianza

Carmine de Vito

1. Introducción

1.1. Análisis y evolución del sistema de defensa y seguridad italiano

Italia invierte algo más de 30.000 millones de euros en defensa, es decir, alrededor del 1,5% del PIB. Según el Balance Militar 20241, el presupuesto de la defensa pasó de 28.300 millones en 2021 a 30.300 millones en 2024 (+7%). Roma ha aumentado sin duda su presupuesto, pero lo ha hecho en mucha menor proporción que otras potencias europeas, ya que partía de cifras inferiores a las de Francia, Alemania y Reino Unido.

El número total de las Fuerzas Armadas italianas es de 160.000 profesionales, hombres y mujeres, según el esquema previsto por el Decreto Legislativo n.º 185, de 23 de noviembre de 2023.

Este efectivo ha sido considerado por el jefe del Estado Mayor de la Defensa, Giuseppe Cavo Dragone, en una reciente audiencia en el Parlamento2, como «infradimensionado» en relación con las necesidades globales. Según el almirante Cavo Dragone, se necesitarían al menos 10.000 soldados más para mantenerse «al límite de la supervivencia»3, teniendo en cuenta que «los tiempos y las amenazas han cambiado. Basta con ver la guerra en el frente oriental de la OTAN, los conflictos en curso en Oriente Medio y la posible retirada en Europa por parte de Estados Unidos, en caso de que Donald Trump vuelva a la Casa Blanca en noviembre»4.

El problema de la escasez de personal —una condición de emergencia existencial— ligada a varios factores, entre ellos —no menos importante— a la crisis de natalidad que afecta a todo Occidente, está alimentando un debate sobre las distintas opciones de reclutamiento: Alemania, a través de su ministro de Defensa, Boris Pistorius, juzgó recientemente que sus 184.000 soldados profesionales eran demasiado pocos y se abrió a un modelo mixto con enrolamientos voluntarios y obligatorios.

A este respecto, el ministro de Defensa italiano, Guido Crosetto, reiteró la irreversibilidad del actual modelo profesional sancionado por la reforma de 2005 y que «hay que pensar en el número de profesionales formados»5, insinuando la posibilidad de un alistamiento externo para ciudadanos «no italianos» dentro de una especie de legión extranjera más o menos similar a otras experiencias de este tipo en Europa.

En Italia, la supresión del servicio militar obligatorio y la introducción de la profesionalidad militar tout court6, ha impuesto radicalmente una nueva concepción de la defensa en todo el sector, imponiendo un cambio de perspectiva que ha permitido ipso facto romper las limitaciones del despliegue de las fuerzas armadas en los teatros operativos de conflicto: desde la primera guerra del Golfo en 1991, pasando por Kosovo 1998, hasta las operaciones militares en Afganistán en 2002. En la actualidad, además de las cifras facilitadas por el jefe del Estado Mayor relativas a los tres ámbitos tradicionales de la defensa armada —Ejército de Tierra, Armada y Ejército del Aire—, la República Italiana añade aproximadamente 108.000 Carabinieri (cuarta fuerza armada)7 con funciones de policía militar en misiones en el extranjero y bajo la dirección y el control del Ministerio de Defensa, y aproximadamente 70.000 soldados de la Guardia di Finanza con funciones de policía económica y fiscal bajo la dirección y el control del Ministerio de Economía y Hacienda.

En el exterior, Roma ha garantizado a través de todo su sistema de defensa y seguridad más de 120 misiones fuera de las fronteras nacionales, dentro de la UE, participadas o delegadas por organizaciones internacionales o en alianzas entre distintos países: han abarcado desde simples operaciones de injerencia humanitaria hasta complejas misiones de peace keeping, de peace building y de peace enforcement.

Hoy en día8 (2024), Italia participa en más de cuarenta, posicionándose como el principal contribuyente a las operaciones de la UE, el segundo mayor contribuyente a la OTAN, después de EE. UU. y, por lo tanto, el primero entre los europeos y el primero entre los contribuyentes occidentales a las misiones de la ONU.

La Constitución de la República Italiana establece las normas para el empleo de militares italianos en el extranjero, algunos de los cuales están destinados en bases logísticas y tácticas, mientras que los demás participan en operaciones que protegen intereses nacionales considerados estratégicos por el Gobierno y el Parlamento. 

En definitiva, el sistema de defensa tiene segmentos de relevancia que se combinan muy bien en entornos conjuntos y contextos operativos joint, entre ellos:

  • La Armada dispone de un instrumento naval ágil y moderno. Italia es el único país del Mediterráneo con dos unidades capaces de lanzar aviones de ala fija —el portaaviones Cavour y el LHD Trieste—, lo que le permite desplegar permanentemente en el mar al menos una unidad de este tipo.
  • La Aeronautica Militare añade a la doble línea Eurofighter-F35, la gran experiencia adquirida en el campo de los UAV9. Italia es el primer país europeo, junto con el Reino Unido, en operar con aviones Predator, además de contar con el más moderno caza disponible en Occidente, el F-35.
  • Por último, varias formaciones de fuerzas especiales que operan en cualquier contexto táctico: el Regimiento de Asalto Paracaidista «Col Moschin» y la Brigada Paracaidista «Folgore», en el Ejército de Tierra; el Regimiento Subacuático y de Incursión «Teseo Tesei» (COMSUBIN), en la Armada; el Ala de Incursores 17 AM, en el Ejército del Aire; y el Regimiento de Paracaidistas Tuscania de los Carabinieri, en cuyo seno se selecciona el personal del GIS (Grupo Especial de Intervención), es decir las «cabezas de cuero-equipo de asalto» de los Carabinieri. 

En síntesis, las Fuerzas Armadas italianas en su conjunto disponen actualmente de los recursos y capacidades necesarios para participar en misiones combinadas (UE-OTAN) en el extranjero y en el mantenimiento de la seguridad en la patria. Otra cosa sería la exposición ofensiva en teatros de guerra con una confrontación dialógica y plena con otras potencias militares. En la segunda y denigrada hipótesis, el sistema de defensa integrado italiano no es en absoluto ni suficiente ni competitivo.

De ello se deduce que, en el contexto internacional, las capacidades italianas tienen cualidades específicas y dirimentes solo cuando se aplican en entornos operativos conjuntos de la UE o, especialmente, en el contexto de la OTAN, precisamente porque han sido concebidas y reorganizadas solo en esta función.

La evolución gradual de los escenarios internacionales con la aparición de nuevas y cualificadas potencias militares, de actores regionales con capacidades adecuadas (resiliencia y fuerza ofensiva) para impactar y traducir en beneficio propio los múltiples contextos de fricción (crisis regionales e internacionales) que exprimen el verdadero cociente de actualización de poder en el sistema, exige una meditada reflexión sobre la reestructuración del instrumento de defensa: Italia, como cualquier otro Estado miembro de la UE, tiene su propia responsabilidad específica conectada, obviamente, al contexto estratégico de referencia.

1.2. Nuevas guerras y crisis de sistema

Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, pasando por el periodo de la «guerra fría», se han sucedido una multiplicidad de conflictos armados en diversas regiones del mundo hasta nuestros días: muy a menudo se ha utilizado la terminología bélica de «guerras locales» para definirlas. Una expresión que tenía un doble significado: un conflicto territorialmente circunscrito y, en consecuencia, limitado (al menos en apariencia y diplomáticamente) a los protagonistas y a las poblaciones de ese territorio o de la zona en disputa.

Con la agresión de Rusia contra Ucrania del 22 de febrero de 2022 y la escalada militar en Oriente Medio tras el bárbaro atentado de Hamás del 7 de octubre de 2023, la guerra en su sentido más crudo vuelve con fuerza al centro de la vida mundial entendida en su expresión «cínico-clausewitziana» como medio para alcanzar objetivos políticos: en este caso el reequilibrio sistémico y/o global.

Desde una perspectiva de «realismo ofensivo»10, las crisis internacionales se mueven como oportunidades, piezas de una guerra global en la que las grandes potencias, las nuevas potencias regionales y los llamados Swing States11 intentan y pretenden maximizar sus intereses en el contexto geopolítico específico y con ello el avance estratégico en la gobernanza global.

El proceso en curso de ruptura o, más bien, de tensión sistémica entre Occidente y Rusia, acompañado de una pérdida progresiva y «culpable» de atracción entre el bloque liberal tradicional y el sur global, ha modulado de forma realista el sistema multilateral en un mosaico anárquico de conflictos tácticos, aumentando el riesgo global de guerra total.

Se trata de posiciones nuevas y originales; actores emergentes que se mueven sin sentirse vinculados por criterios concertados, a través de procesos de desarticulación estratégica para lograr el mejor objetivo/posicionamiento desde su opción: India in primis, luego Brasil, Indonesia, Arabia Saudí, Turquía, Sudáfrica, pero también Argelia, Egipto y México.

El interesante debate abordado por Cliff Kupchan12 y retomado por Tareq Hasan13 está generando nuevas reflexiones sobre el concepto conexo de «autonomía estratégica»14 y los posibles nuevos escenarios de equilibrio de poder.

Se trata de una inflexión anárquica de las relaciones internacionales que vuelve a proponer con absoluta claridad el tema de la defensa nacional vinculada a una defensa común europea actualizada y concreta. Los Estados miembros de la UE ya están comprometidos por un pacto de solidaridad defensiva en caso de que uno de ellos sea víctima de una amenaza, agresión o ataque. La cláusula de defensa mutua está consagrada en el apartado 7 del artículo 42 del TUE, en conformidad con el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. La obligación de la defensa recíproca es vinculante para todos los Estados miembros, no afecta a la neutralidad de ninguno de ellos y es coherente con los compromisos de los Estados miembros de la OTAN.

El principio de «solidaridad defensiva» al que se hace referencia debe entenderse en su interpretación más amplia, es decir, dentro del espacio común de las políticas de ayuda mutua y cooperación en relación con el artículo 222 del TFU, que establece la obligación de los Estados miembros de actuar conjuntamente si uno de ellos es objeto de un atentado terrorista o víctima de una catástrofe natural o antropogénica.

Hasta ahora, los Estados europeos habían sedimentado sus recuerdos y ansiedades históricas en la construcción de la integración europea —expansión económica y social— y en la adhesión al reconfortante «paraguas»15 del Tratado Atlántico —primera comunidad de seguridad—. Una combinación que permitió el periodo de paz más largo conocido en el continente y el hecho de que las únicas guerras conocidas se produjeron en espacios externos a la Unión —los Balcanes, el Cáucaso, el Oriente Medio-Mediterráneo ampliado—. Una condición factual que confirmaba aún más la reflexión sobre los conflictos localizados, al margen de una lógica sistémica.

De hecho, fue el 11 de septiembre de 2001 el que decretó en directo el comienzo de una nueva guerra con un nuevo rostro, sin límites16 y, por tanto, no convencional por definición. La difusión mundial de las imágenes de las torres en llamas reduciéndose a escombros envió un mensaje irrefutable a todo el mundo: ya nadie podía sentirse seguro, y aquel terrible acto terrorista no solo afectaba a Estados Unidos, sino que era el comienzo de una nueva guerra sin espacio ni fronteras que iba a invadir progresivamente nuestra vida cotidiana.

Los aparatos de seguridad y defensa occidentales pronto tuvieron que adaptar su capacidad de respuesta a los llamados «ataques enjambre»17 del terrorismo internacional; un modus operandi capaz de acentuar las características de movilidad, oscuridad, comunicación, unidad y coordinación de las células criminales en el nuevo entorno de las TIC (tecnologías de la información y la comunicación).

La respuesta a esta nueva forma de guerra asimétrica ha impulsado un serio debate en el seno de la UE sobre la capacidad de desarrollar nuevas y más eficaces formas de colaboración poniendo en común sus conocimientos técnicos e intercambiando informaciones privilegiadas.

Este escenario fue el embrión funcional para el lanzamiento de una perspectiva estructurada de defensa común entre los Estados miembros. En la actualidad, la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) forma parte integrante de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) de la UE, pero representa un espacio de integración inexplorado y lleno de contradicciones funcionales y políticas.

Es evidente, por tanto, que cualquier iniciativa y/o propuesta hacia una política de defensa común de la UE más sólida y estructurada debe enmarcarse necesariamente en este proceso internacional de ruptura, que marca una transición, tanto por las modalidades de acción como por las consecuencias y la pluralidad de actores implicados. Las dos guerras de Ucrania y Oriente Medio están trágicamente marcadas por el mismo hilo rojo, y se equivocan —en nuestra opinión— quienes persisten en leerlas como procesos fisiológicos autónomos ajenos a una constante y progresiva acción erosiva en curso en el sistema.

En esta perspectiva, necesariamente debe producirse una sagaz aceleración intergubernamental en el seno de la UE para delinear las formas y los temas de un nuevo y diferente protagonismo geopolítico, en palabras de Borrell18, capaz de modular la dicotomía estratégica «autonomía-alineamiento» en las alianzas de referencia y, por tanto, revitalizar en términos institucionales la presencia europea en los espacios de actuación de la gestión de crisis y de la defensa común.

2. Europa, la UE y su seguridad: una exigencia que se cuestiona a sí misma

2.1. Italia y la defensa común europea

El fracaso del proyecto de Comunidad Europea de Defensa (CED) en 1954 —debido a la resistencia de Francia a compartir su seguridad con países que habían sido enemigos hasta pocos años antes— provocó el archivo de la cuestión, concentrando el proceso de integración en las dimensiones económicas con la creación de la CECA, el MEC y el EURATOM y confiando la cuestión de la seguridad de Europa Occidental exclusivamente a la OTAN.

Además, a largo plazo Europa ha vivido gracias a proveedores externos: Estados Unidos garantizaba la seguridad, Rusia aseguraba la energía, China y los países emergentes ofrecían sus mercados. Condiciones ventajosas y propicias en las que la UE pudo concentrarse en sus propios procesos de integración en una perspectiva autárquica a resguardo de los riesgos exteriores.

Esta coyuntura ha hecho que las cuestiones de seguridad y defensa no hayan figurado en la agenda europea durante mucho tiempo19.

La autosuficiencia militar y las políticas de defensa siempre han sido un pilar fundamental de la soberanía nacional y cada Estado tiende a preservar celosamente estas cuestiones como exclusivas.

De hecho, el Tratado de Lisboa, que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009, interpreta la dificultad del momento histórico, los signos de un cambio de fase en el escenario internacional y define —el único tratado internacional— un reconocimiento jurídico formal específico (art. 42 TUE, capítulos 1 y 4 combinados) a la aprobación de operaciones internacionales de gestión de crisis (obligación jurídica que deben cumplir los Estados miembros materialmente o en forma de subvención a los gastos de la operación), mientras en el caso de las cooperaciones reforzadas (art. 20 TUE y título III TFUE), sobre los objetivos de integración de la defensa común, por su propia definición la cooperación excluye la existencia de una obligatio juris.

El marco jurídico de la Unión tiene, por tanto, su propia fisonomía, que se va configurando en función de las exhortaciones intergubernamentales; como ocurrió en 2016, cuando, a iniciativa de cuatro Estados miembros —Alemania, España, Francia e Italia—, se solicitó una declaración conjunta de la Comisión Europea y el Consejo Europeo para la activación de una estrategia común de seguridad.

Esta petición fue atendida por la AR-VP20 Federica Mogherini, que en junio (28-29) de 2016 presentó al Consejo Europeo la Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea21 y en noviembre siguiente el Plan de Aplicación de Seguridad y Defensa, con el fin de hacer operativa la visión expuesta en la estrategia global consistente en trece propuestas, incluida una revisión anual coordinada de la defensa (CARD) y un nuevo acuerdo único de la PESCO para los Estados miembros que deseen seguir participando en seguridad y defensa; en el plazo de dos años, 25 de los 27 países se adhirieron al programa de cooperación definido.

Por primera vez, los Estados miembros, a través de la aprobación de un documento político y programático como la Estrategia Global, adoptan un modelo de compromiso con la realidad internacional absolutamente más contextualizado a los nuevos escenarios, a las amenazas emergentes a la seguridad de los ciudadanos y de las instituciones democráticas.

Institucionalmente, la PCSD es una articulación funcional de la PESC; el Consejo de la Unión Europea adopta las decisiones por unanimidad (artículo 42 del TUE). No obstante, existen algunas excepciones, como cuando el Consejo adopta decisiones que son directamente ejecutivas de la UE o para determinadas decisiones relativas a la Agencia Europea de Defensa (AED - artículo 45 TUE), otras están previstas en materia de Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) en las que se requiere mayoría cualificada22 (artículo 46 TUE).

El alto representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad es responsable de la propuesta y la ejecución de las decisiones de la PCSD.

Está claro que los mecanismos comunitarios de toma de decisión de la UE adoptados son subsidiarios, la agenda PESC es de tracción intergubernamental, con el Consejo Europeo que fija las etapas, la velocidad relativa y el arco de participación. El principio rector, enraizado en el Tratado de Lisboa, es la «solidaridad política mutua»23 de los Estados miembros en la identificación de cuestiones de interés específico y su aplicación mediante el concierto de pasos seleccionados.

Este enfoque normativo ha permitido la participación europea en diferentes misiones militares con distintas fórmulas de finalidad: peacekeeping, peacebuilding e humanitarian aid, con misiones militares limitadas a contextos geopolíticos circunscritos o locales y, por tanto, libres de repercusiones sistémicas globales.

Italia participa actualmente en siete misiones de estabilización y reducción de conflictos de la UE (Bosnia, Somalia, mar Rojo, Libia, República Centroafricana, Mozambique, Mali —ahora suspendida—) y otras doce misiones, definidas como civiles (Kosovo, Moldavia, Ucrania, Georgia, Libia, Irak, Palestina, Níger, Mali, Guinea, República Centroafricana) porque están destinadas a la formación de los aparatos de defensa y seguridad, la gestión de fronteras, los sistemas de vigilancia, la lucha contra la delincuencia, el fortalecimiento del Estado de derecho y la capacitación de las mujeres.

2.2. La UE y el perímetro de seguridad

Con el telón de fondo de la guerra en Ucrania, siguen pendientes algunas decisiones políticas relativas al perímetro de adhesión a la UE. En este sentido, el flanco oriental, es decir, la compleja zona entre los Balcanes occidentales y el mar Negro, parece aún más problemática y, desde el punto de vista de la seguridad, más incierta incluso.

Los Balcanes son, históricamente, una zona de tensiones de doble dimensión: por un lado, desde el punto de vista político, conceder el estatus de candidatos a los Estados de la zona tendría un alto valor simbólico dada la actual situación internacional; por otro lado, negárselo representaría una victoria de hecho para Moscú.

Sin embargo, esto ha abierto una ventana de oportunidades para Albania, Bosnia y Herzegovina, Macedonia del Norte, Kosovo, Montenegro y Serbia en particular, a pesar de su dificultad para cumplir los llamados criterios de Copenhague para la adopción del acquis communautaire. Hasta la fecha, ninguno de estos seis Estados está en camino de lograr las reformas necesarias para completar el proceso de adhesión.

Si quisiéramos enfocar el análisis del contexto en términos estrictamente geoestratégicos, el llamado «flanco este» de la Unión convive con una situación de alto riesgo debido a la conjunción de variables autónomas con un posible detonante consecuencial: 1. la postura geopolítica de Serbia, 2. la condición irresuelta de Kosovo y 3. la zona del mar Negro que se convierte en una doble frontera con Rusia y Turquía; este último actor mantiene desde hace tiempo una relación de diálogo y de conveniencia con la UE.

Trataremos de desarrollar un breve diagnóstico sobre los tres puntos.

Serbia vive un claro declive del apoyo popular y político a la integración europea, una condición que favorece la ambigüedad y la oportunidad de la coyuntura histórica. El presidente Aleksandar Vučić, elegido en 2017, encarna (políticamente) a un país aún fuertemente dividido entre Occidente y Oriente, que oscila entre el deseo de ingresar en la Unión Europea y la búsqueda de una identidad herida mediante el acceso a nuevas opciones económicas y políticas con países no europeos.

Alrededor de la mitad de la población serbia considera a Rusia su socio internacional más importante; esta consideración generalizada que recorre el meollo de la sociedad yugoslava (del serbio yugosloven, que significa eslavo meridional) se basa esencialmente en tres razones subyacentes: 1. la dependencia nacional al petróleo y el gas natural rusos; 2. el apoyo de Moscú a las posiciones serbias sobre Kosovo y, por último —pero de forma transversal la más incisiva—, 3. el trasfondo ortodoxo común que representa un fuerte vínculo histórico, cultural y religioso que les une.

Belgrado nunca ha adoptado sanciones contra Rusia; de hecho, se ha convertido en uno de los actores más involucrados en las prácticas de triangulación comercial utilizadas por Moscú y los productores europeos para evadir las sanciones.

Kosovo todavía representa una pequeña crisis peligrosamente cercana a la general que involucra la falla oriental: la Rusia Blanca, la Turquía del mar Negro y el Medio Oriente. El estatus de Kosovo sigue siendo débil y controvertido, incluso dentro de la UE, donde España, Grecia, Eslovaquia, Chipre y Rumania no reconocen su independencia por temor a legitimar las demandas secesionistas en sus propios territorios.

Está bastante claro que el futuro y el equilibrio de Pristina dependen y dependerán del resultado del conflicto en Ucrania y —especialmente si Rusia se impusiera de algún modo en un acuerdo y/o transacción— este escenario muy probablemente devolvería la confianza y la fuerza a las reivindicaciones irredentistas serbias en el norte de Kosovo.

La tercera zona de crisis es la cuenca del mar Negro. La presión rusa en el Dombás responde al doble interés de crear un colchón de seguridad con Occidente y, al mismo tiempo, imponer una presencia estratégica a largo plazo en el Mediterráneo ampliado. La voluntad estratégica de Moscú de acceder a los mares cálidos no es un elemento nuevo en el contexto geopolítico regional, lo que merece atención es la doble naturaleza con la que Moscú está ahora en condiciones de perseguir ese objetivo. Por un lado, el uso del hard power; por otro, tanto la cooperación económica y energética con los Estados de la cuenca, como el alineamiento político con potencias emergentes antagónicas en varios aspectos, principalmente Irán, Egipto y Siria, todas ellas unidas por la ambigua y utilitaria posición de la Turquía de Erdogan.

Esta compleja zona de crisis que va desde los Balcanes al mar Negro-Egeo es un elemento muy delicado para la Unión Europea y sobre todo para Italia, que siempre ha mantenido una relación a veces peculiar, pero en general ventajosa y rentable en las dimensiones económica y diplomática.

La atención de la política exterior italiana sobre la zona comienza con la guerra de Crimea (1853-1855), pasa por las páginas dramáticas de los conflictos mundiales, las fases de la Guerra Fría hasta la crisis de Suez de 1968, y llega hasta la innovadora política de acercamiento propuesta por Enrico Mattei24, verdadero precursor de una dialéctica win win sobre la valorización de los recursos energéticos.

Roma apoyó la iniciativa conocida como «Proceso de Berlín»25, propuesta por Angela Merkel en 2014 que introducía una plataforma de diálogo entre las principales cumbres intergubernamentales destinada a estimular la cooperación regional y apoyar las perspectivas europeas de los Balcanes occidentales, actuando como un socio garante fundamental.

Giorgia Meloni ha reafirmado26 en varias ocasiones el interés italiano por la estabilidad de la zona y, donde la construcción de un entorno geopolítico favorable común ha permitido a Roma alcanzar —las cadenas de valor italianas y alemanas en la zona son sinérgicas— importantes resultados económicos, el primero de los cuales es el intercambio27 comercial. Actualmente con Serbia asciende a 4.600 millones de euros (+10,5% en comparación con 2021), que además se ha convertido en el tercer socio comercial que representa el 6,6% de las importaciones totales y el 84% de las exportaciones totales del país28.

Esto sirve para anticipar que el primer elemento de dificultad para una cooperación estructurada y eficaz de la Unión Europea son las diferentes «sensibilidades» o, como lo identificaría Morgenthau29, los intereses específicos de los Estados miembros en un preciso contexto geoestratégico. Por el contrario, el gran desafío en este espacio de acción es la capacidad política y la responsabilidad de la clase dirigente para poner en común las experiencias particulares—puntos débiles y puntos fuertes— en una jerarquía de opciones, con el fin de lograr una visión estratégica común.

Italia, por razones históricas y geoeconómicas, ha desarrollado una política de vecindad equilibrada en ambos lados de la falla —tanto al este como al sur—, una posición secundada por la sinergia de intereses con Alemania, que podría ser adecuadamente valorizada en la construcción de una presencia geopolítica sólida y visible de la UE.

En este sentido, pesa mucho lo ocurrido en 2011 en Libia con la intervención militar contra el coronel Gadafi, apoyada primero por París y luego por Londres (en el seno de la Unión en aquel momento). Una intervención sin ningún tipo de concertación política que puso en evidentes aprietos a Italia, que mantenía una intensa colaboración con Trípoli en diversos asuntos, tanto económicos como de seguridad, y a Berlín, cuya geoeconomía es (por definición) antitética a cualquier fórmula desestabilizadora. La canciller Merkel decidió abstenerse en la resolución 1973/2011 del Consejo de Seguridad de la ONU, cerrando de hecho la UE a una visión común de la política exterior.

Sabemos cómo acabó. Consecuencias extremadamente perjudiciales e irrecuperables en términos de inestabilidad política, control de los flujos migratorios y pérdida de cuota de poder en la zona con la toma de poder y la competencia por la influencia de otras potencias regionales, especialmente Rusia y Turquía, capaces de aprovechar la oportunidad estratégica y llenar el vacío geopolítico que se generó.

2.3. El dilema de la confianza

El fortalecimiento del pilar de defensa y seguridad dentro de la PESC sería, sin duda, un aspecto importante y necesario para reforzar la posición geopolítica de la UE en el nuevo escenario internacional.

La cooperación técnico-militar siempre se ha considerado el aspecto más delicado de cualquier proceso de integración: significa compartir datos sensibles, información privilegiada, cuestiones críticas, conocimientos técnicos, visiones e intereses que son el eje de la soberanía de un Estado. La soberanía es ese poder que solía definirse como la «fuerza irresistible»30 que vincula el pueblo al territorio, aportando sustancia y vitalidad democrática.

La Constitución italiana31, en su artículo 11, permite —en igualdad de condiciones con otros Estados— limitaciones de la soberanía solo si son necesarias para un ordenamiento que asegure la paz y la justicia entre las naciones y, también promueva y fomente las organizaciones internacionales con este fin.

El compendio, la fuerza jurídica y simbólica del dictado constitucional, pone en evidencia la enorme dificultad de legitimar —en condiciones de igualdad— la limitación de la soberanía en materia de defensa y seguridad si no se define un perfil, un objetivo teleológico32 de absoluto valor y garantía: la «paz» o por extensión lo que sea necesario para asegurar ese objetivo.

El progresivo avance del «sur global» —la heterogénea coalición de potencias medias y grandes con distintas demandas revisionistas sobre el orden internacional— está minando rápidamente la cuota de poder global de la principal comunidad de seguridad del sistema, identificada en el bloque occidental y el pacto atlántico formado tras la Segunda Guerra Mundial.

Esta continua erosión del poder no solo afecta a la gestión de los asuntos globales, y por tanto a la gobernanza internacional, sino sobre todo a la capacidad de los Estados individuales para incidir en su espacio natural de influencia, reduciendo su profundidad de acción: Italia en el Mediterráneo-Oriente Medio, Francia en África Occidental-Sahel y el Sudeste Asiático, Alemania en Haertland y España en América Latina —por limitar el análisis al área UE—, determinando nuevos y precarios equilibrios en una condición de atraso coyuntural.

Se trata de una dinámica modeladora del sistema de la cual empiezan a ser conscientes las grandes potencias europeas: la inercia es ya un presupuesto de debilidad de la dinámica en curso.

Razonando en términos de teoría de juegos, los Estados europeos tienen que decidir si quieren seguir persiguiendo su propio pequeño beneficio inmediato33 interpretando el esquema de la caza de la liebre, o acceder a la necesidad de la cooperación forzosa —la caza del ciervo34 —, es decir, aquella oportunidad estratégica idónea para la búsqueda de resultados difíciles de alcanzar por las capacidades individuales.

Cooperar en materia de defensa común en la perspectiva de una subida global del peso geopolítico, del avance y del crecimiento del PIB, corresponde seguramente al esquema de la caza del ciervo, partiendo —condicio sine qua non— de una sana y objetiva toma de conciencia de la debilidad (de cada Estado individual) para superar o metabolizar el «dilema de la confianza»35 en la cooperación entre Estados soberanos.

Hemos tratado de sintetizar este esquema de resiliencia y contraacción al empuje sistémico de los países del «sur global» con el siguiente gráfico:

En el eje de abscisas representamos la capacidad (C), es decir, la cuota de poder en el sistema, y en el eje de ordenadas los Estados miembros individuales de la UE (S); para simplificar el análisis nos centraremos en las cuatro primeras economías de la zona: Alemania, Francia, Italia y España. El empuje desde arriba del sur global erosiona la capacidad de los Estados miembros individuales. La cooperación forzada y la ruptura del dilema de la confianza provocarían el desplazamiento de las posiciones de los Estados individuales hacia la izquierda. La línea de color negro representa la ventaja derivada de la opción de cooperación forzada. Las nuevas proyecciones de capacidad (las nuevas líneas rectas de color rojo) representan el delta logrado por la opción de la «caza del ciervo».

Como ya se ha comentado, es la naturaleza jurídica del Tratado de Lisboa la que proporciona todos los mecanismos de modulación de los procesos de integración: cualquier paso puede ser regulado por convergencias intergubernamentales36 específicas que representan el verdadero motor de la toma de decisiones en la arquitectura institucional de la UE.

En concreto, el art. 20 del TUE, en conjunción con el título III del TFUE, prevé la articulación procedimental de la cooperación reforzada, es decir, una vía reglamentaria de emergencia que permite a un mínimo de nueve Estados miembros establecer una integración o cooperación avanzada en un ámbito específico si resulta evidente que la Unión es incapaz de alcanzar resultados concretos en un plazo razonable.

La fórmula jurídica tiene un claro matiz intergubernamental: prevé la autorización para proceder en última instancia al Consejo de Europa a propuesta de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo. En el ámbito de la PESC, el mecanismo de quo fue introducida por el Tratado de Niza, que entró en vigor el 1 de febrero de 2003, como cláusula de desbloqueo en una materia con alto riesgo de cierre u obstruccionismo por parte de los Estados miembros —ex-Estados del Pacto de Varsovia—, especialmente recelosos de una compresión de soberanía en asuntos tan sensibles.

En la actualidad, el Acuerdo Marco no permite ampliar las competencias europeas en materia de PESC-PCSD, sino que permite a los Estados miembros integrar de forma autónoma sus tareas con mecanismos de gobernanza más adecuados.

La Decisión 14866/1737 del Consejo de la UE establece los objetivos que tienen carácter de compromisos vinculantes:

  1. Cooperar para alcanzar los objetivos acordados sobre el nivel de gasto en inversión en equipos de defensa. En particular, los Estados que participan en la PESCO se comprometen a aumentar los presupuestos de defensa para alcanzar el objetivo de un incremento a medio plazo de los gastos de inversión en defensa del 20% y de dedicar el 2% de los costes totales de defensa a la investigación en este ámbito. Cabe recordar que en el seno de la OTAN, el objetivo acordado del 2% del PIB para el presupuesto de defensa solo fue alcanzado entre los Estados de la UE por Grecia, Reino Unido, Estonia, Rumanía y Polonia, frente a un promedio estadounidense del 3,50% del PIB. Italia se situó en 2017 en el 1,13% (equivalente a un desembolso de unos 21.000 millones de euros, frente a unos 49.000 millones de euros en el Reino Unido, 41.000 millones de euros en Francia y 40.000 millones de euros en Alemania –fuente de la OTAN).
  2. Acercar los instrumentos de defensa, en particular armonizando la identificación de las necesidades militares y fomentando la cooperación en los ámbitos de la formación y la logística.
  3. Reforzar la disponibilidad, interoperabilidad, flexibilidad y capacidad de despliegue de las fuerzas armadas.
  4. Cooperar para colmar las lagunas identificadas en el «mecanismo de desarrollo de capacidades», incluso mediante planteamientos multinacionales y sin perjuicio de la OTAN.
  5. Participar en el desarrollo de programas conjuntos de equipamiento a gran escala en el marco de la Agencia Europea de Defensa.

El espacio de adhesión PESCO-PCSD es de desarrollo progresivo, es decir, permite a cualquier Estado miembro no adherente participar en una segunda fase; también los Estados terceros (no UE) pueden ser invitados a proyectos específicos según las condiciones establecidas por la decisión del Consejo.

En lo nacional, la decisión de quo compromete a cada Estado miembro a preparar un plan anual de aplicación de los objetivos fijados en el que describa sus capacidades individuales y su metodología para cumplir los compromisos vinculantes de la PESCO- PCSD.

Conclusiones

El Tratado de Lisboa tiene la peculiar forma de un acuerdo intergubernamental con un marco normativo de esquema abierto: reserva al Consejo de la UE el papel de impulsor y gestor de las políticas de la UE, negociando el correspondiente nivel de adhesión.

El Consejo de la UE expresa también el rumbo con declaraciones de principio sobre el estado actual de las cosas, sobre los nuevos retos que la Unión tiene que afrontar, primero en una visión existencial, y luego en términos de confrontación y/o cooperación con los nuevos actores que empujan la estructura del sistema internacional.

Italia, al igual que las otras potencias europeas, está viendo fuertemente atacado su perímetro de acción. Gran parte del espacio erosionado por actores externos tiene como consecuencia una reducción sensible de las capacidades de defensa y exposición —diplomática y militar— de los Estados de la UE en sus áreas38 de disputa. Por el contrario, todas las potencias emergentes reunidas en el llamado sur global han metabolizado una renovada confianza en sus propios medios (Human and Technology), capitalizando todos los factores de poder: población, recursos, tecnología, diplomacia y capacidad ofensiva.

El elemento novedoso es precisamente esta combinación a lo que se añade la afirmación neorrealista de su propio proyecto, su propia agenda proactiva en función de los objetivos de ascenso y posicionamiento en el concierto internacional.

Las potencias europeas deben considerar y analizar esta dinámica factual para cambiar y redefinir su participación estratégica en la Unión Europea. Solo la aceptación honesta de esta condición de fase —debilidades individuales en la actual competición internacional— puede desmontar el complicado bloqueo del dilema de la confianza —intrínseco a la naturaleza de los Estados— en la dirección de la «caza del ciervo», es decir, la cooperación necesaria para reequilibrar las condiciones en la disputa.

El papel de Roma en este proceso puede ser muy importante. Italia es por definición una potencia mediana: por su naturaleza pragmática y equilibrada en las bisectrices norte-sur y este-oeste; es un Estado fundador del proyecto europeo con un sistema industrial y económico fuertemente interconectado en el espacio europeo.

Comenzar con una nueva PCSD entre los Estados que tienen mayor responsabilidad en el liderazgo del espacio de la UE, podría representar —en el momento histórico— aquella oportunidad estratégica que permitiera revitalizar las instituciones europeas especialmente en el concepto de influencia exterior y la capacidad de concertar intereses (europeos) para aumentar y avanzar en peso específico global.

Potenciar los mecanismos de concertación política e inteligencia económica para maximizar el área de colaboración técnico-militar, los clústeres industriales y la reversibilidad en el sector civil. Este cambio de postura tendría en sí mismo un efecto de arrastre sobre otros Estados más temerosos frente a una integración más intensa.

Desde este punto de vista, las piedras angulares sobre las que avanzar en el ámbito de la defensa y la seguridad comunes que darían a la Unión un prestigio renovado son esencialmente dos: 1. un sistema global de seguridad integrado —cada vez más— con la puesta en común de cada vulnerabilidad (dilema de la confianza) para poder proceder en compensación y ayuda mutua (sinergia industrial, económica e inducida) al progreso global de la estructura sectorial; 2. la constitución de un aparato de respuesta caracterizado por la exigencia no solo de «pronta operatividad»39, sino sobre todo de adecuación a las necesidades contemporáneas.

El coeficiente de adecuación de la Defensa Común Europea constituye el factor que demarca la dimensión de existencia del actor en el teatro de la competencia. Sin el carácter de adecuación, queda la mera representación; un elemento que no afecta a la estructura del entorno de acción.

Todo ello a través de un —necesario— proceso de institucionalización del instrumento de la brújula estratégica, especialmente en los ámbitos de la gestión de crisis, la resiliencia, la capacidad de reacción y la pronta operatividad del sector integrado.

Institucionalizar significa diseñar órganos políticos y administrativos jerarquizados con procesos de coordinación y toma de decisiones eficientes y calibrados.

La iniciativa corresponde ahora a los Estados que tienen mayores responsabilidades de liderazgo. Ante todo, París está llamada a desempeñar el papel principal, sintetizando y armonizando las sensibilidades de Berlín. Roma y Madrid, en cierto modo, pueden tener una tarea aún más decisiva a la hora de asegurar y cimentar un núcleo duro reformador, esencial para la nueva visión de la acción.

El tiempo de la geopolítica corre muy rápido; rebus sic stantibus.

Carmine de Vito, Ph. D
Universidad Rey Juan Carlos
Geopolitics and Security Analyst

1Cfr. The Military Balance 2024. The International Institute for Strategic Studies (IISS), Published February 13, 2024 by Routledge. 552 pp. ISBN 9781032780047.
2Cfr. PERRONE, M. «Militari, ecco perché 160mila rischiano di non bastare. Riservisti in arrivo?», ilSole24Ore. 2024. https://www.ilsole24ore.com/art/militari-ecco-perche-160mila-rischiano-non-bastare-riservisti-arrivo-AF8kanDD
3Ibidem nota 2.
4Ibidem nota 2.
5Cfr. ROSSI, C. «Ecco perché l’Italia non è pronta alla guerra secondo Crosetto», StartMagazine. 2024. https://www.startmag.it/mondo/ecco-perche-litalia-non-e-pronta-alla-guerra-secondo-crosetto/
6La ley del 23 de agosto de 2004 n.º 226, conocida como Ley «Martino», que lleva el nombre del entonces ministro de Defensa del gobierno de Berlusconi-bis, contó con un consenso parlamentario amplio y transversal entre los partidos de centro derecha y centro izquierda.
7L. 31 de marzo de 2000 n.º 78.
8Cfr. RAVAZZOLO, G. «Missioni italiane all’estero. Dove e quanti sono i militari italiani», Affarinternazionali. Magazine mayo de 2024. https://www.affarinternazionali.it/le-missioni-internazionali-2024-quanti-e-dove-sono-i-militari-italiani/
9Los UAV (vehículos aéreos no tripulados) son sistemas aéreos de seguimiento remoto, también llamados drones, o aeronaves que se caracterizan por la capacidad de controlar de forma autónoma los mecanismos que regulan su vuelo.
10Cfr. MEARSHEIMER, J.J. The Tragedy of Great Power Politics. W.W. Norton & Company, 2001. ISBN 0393020258. OCLC 46678382.
11Cfr. VITO, C. de. Los «Estados oscilantes». La India y la «autonomía estratégica». Documento de Opinión IEEE. 2024. https://www.defensa.gob.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2024/DIEEEO05_2024_CARVIT_India.pdf y/o enlace bie3
12Cfr. KUPCHAN, C. «Six Swing States Will Decide the Future of Geopolitics», Foreignpolicy. 2023. https://foreignpolicy.com/2023/06/06/geopolitics-global-south-middle-powers-swing-states-india-brazil-turkey-indonesia-saudiarabia-south-africa
13Cfr. HASAN, T. «The Future of Geopolitics Will Be Decided by 6 Swing States», Moderndiplomacy. 2023. https://moderndiplomacy.eu/2023/06/08/the-future-of-geopolitics-will-be-decided-by-6-swing-states/
14Cfr. VITO, C. de. Los «estados oscilantes». La India y la «autonomía estratégica». Documento de Opinión IEEE. 2024. https://www.defensa.gob.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2024/DIEEEO05_2024_CARVIT_India.pdf y/o enlace bie3
15Definición histórica de Enrico Berlinguer, secretario general del Partido Comunista Italiano —el más grande e importante partido comunista de Europa— en una entrevista con G.P. Panza en el Corriere della Será en 1976, declaró que se sentía más seguro bajo el paraguas de la OTAN que con el Pacto de Varsovia y que la OTAN era una especie de escudo para construir el socialismo en libertad. Cfr. CATALUCCIO F. «La pertenencia a la OTAN», Il Post.it. 22 feb. 2022. https://www.ilpost.it/francescocataluccio/2022/02/28/lappartenenza-alla-nato/
16Cfr. QIAO, Liang y WANG, Xiangsui. Guerra senza limiti. L’arte della guerra asimmetrica fra terrorismo e globalizzazione. A cura del Gen. Fabio Mini, Leg Edizioni (originale 1999). 2016.
17AQUILLA, J. y RONFELDT, D. «Swarming and the Future of Conflict», Rand Corporation. Santa Monica (CA), 2000.
18Cfr. SANAHUJA, J.A. «Pacto verde y "Doctrina Sinatra"». Nueva Sociedad 291. Enero – febrero, 2021.
19Prueba de ello es que la arquitectura institucional de la Unión Europea preveía estructuralmente reuniones ministeriales en todos los ámbitos —desde la agricultura a la industria, desde el interior a la justicia, desde los asuntos exteriores a las infraestructuras o las políticas financieras— pero, hasta hace unos años, no había ni rastro ni previsión de reuniones interministeriales en materia de defensa.
20El alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que también es vicepresidente de la Comisión Europea (AR/VP), desempeña el principal papel institucional en la organización de la PCSD (la política común de seguridad y defensa).
21Un documento que define la estrategia de la PCSD. La estrategia establece cinco prioridades: seguridad de la UE; resiliencia de los Estados y las sociedades del este y el sur de la UE; desarrollo de un enfoque integrado de los conflictos; órdenes regionales de cooperación; y gobernanza global para el siglo XXI. La aplicación de la estrategia debería revisarse anualmente en consulta con el Consejo, la Comisión y el Parlamento.
22Por mayoría cualificada se entiende la definida de conformidad con el artículo 238, apartado 3, letra a), del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
23Cfr. MASSAROTTI C. l principio di solidarietà nel diritto dell’Unione Europea. Astrid Rassegna N. 6. 2024. ISSN 2038-1662. https://www.astrid-online.it/static/upload/d56b/d56b553f3d21d90c090b6090f7f91b07.pdf
24En 1945, al final de la guerra, Enrico Mattei fue nombrado liquidador de AGIP, la sociedad estatal dedicada a la prospección, extracción, transformación y distribución de petróleo. Mattei buscó en el contexto internacional acuerdos en pie de igualdad, tanto política como financiera, para perseguir el objetivo de dotar a Italia de su propia autonomía energética. El ENI basó su política de influencia en la firma de acuerdos de cooperación en condiciones de paridad con los países productores del norte de África y Oriente Medio y suscitó un fuerte descontento entre muchas compañías petroleras occidentales (las llamadas «siete hermanas»), algunas de las cuales también estaban situadas en países con posesiones coloniales y estrechos aliados de Italia. A pesar de ello, Mattei aplicó políticas que socavaron las posiciones de estas empresas en los países productores, llegando incluso a apoyar movimientos de liberación nacional. En el contexto de la Guerra Fría, Mattei también empujó a Eni a negociar acuerdos energéticos y comerciales con la URSS. En términos más generales, cultivó excelentes relaciones con los líderes del Movimiento de Países No Alineados, que nació en 1955 y en el que destacaron jefes de Estado como Nehru y Nasser.
25Cfr. FERRO, F. «Il processo di integrazione della Serbia nell’Unione Europea», CeSI Centro Studi Internazionali. 2023. https://www.cesi-italia.org/it/articoli/il-processo-di-integrazione-della-serbia-nellunione-europea
26Ibidem nota 25.
27Cfr. AMBASCIATA D’ITALA A BELGRADO. Diplomazia economica. 2022. https://ambbelgrado.esteri.it/it/italia-e-serbia/diplomazia-economica/
28Ibidem nota 27; otro parámetro muy importante en las relaciones es el panorama de la inversión con Italia, que ha escalado progresivamente en la clasificación de los inversores más importantes del país, contribuyendo con alrededor del 5,5% del PIB nacional serbio. Actualmente, los principales sectores de actividad de las empresas italianas en Serbia son la energía, la financiera y el textil. Además, el sector de la automoción y las TI también están creciendo.
29Cfr. MORGENTHAU H.J. Politics Among Nations. The Struggle for Power and Peace. New York, Alfred A. Knopf. 1948. ISBN 0-07-043306-2.
30Cfr. SANCTIS, F. M. de. «Sovranità», Biblioteca liberale. 2024. https://www.bibliotecaliberale.it/glossario/s/sovranita/
31Cfr. SENATO DELLA REPUBBLICA. La Costituzione, principi fondamentali, art. 11. https://www.senato.it/istituzione/la-costituzione/principi-fondamentali/articolo-11
32Teleológico: perteneciente a la teleología; que considera el fin, el propósito. Etimología: compuesto del griego [tèlos] fin y [logos] discurso. Por ejemplo: la interpretación teleológica de una ley permite superar las estrechas trabas de su texto escrito, haciéndola funcionar de tal manera que alcance realmente el fin para el que está pensada; el juicio teleológico de una obra de arte lleva a reflexionar sobre las intenciones con las que fue creada y sobre la eficacia de su comunicación; y un curso de formación puede encontrar su raíz teleológica en una meta, o en un sueño.
33CEVOLANI, G. y FESTA, R. «L’ingranaggio della cooperazione. Teorie dei giochi, cooperazione spontanea e produzione di beni pubblici». Cfr., paragrafo 5 Cooperazione e beni pubblici nel gioco della caccia al cervo, p.1087 e ss., Etica & Politica / Ethics & Politics, XVI, 2. 2014, pp. 1063-1101, academia.edu.
34Un modelo de las interacciones estratégicas entre los participantes en una partida de caza es el juego de la caza del ciervo, que debe su nombre a una pequeña historia contada por Jean-Jacques Rousseau en su Discurso sobre el origen de la desigualdad (1755, p. 75): Si se fuera a cazar un ciervo, cada uno comprendería que debe permanecer firme y confiado en su sitio; pero si una liebre pasara cerca de uno de los cazadores, no podemos dudar de que abandonaría su sitio para capturarla, sin ningún escrúpulo para los demás, que perderían su presa (traducción adaptada).
35También puede describirse como «trampa de desconfianza mutua». Ibídem nota 33, Cfr. p. 1091.
36El Consejo de la UE es un órgano decisorio fundamental de la UE. Negocia y adopta la nueva legislación de la UE, la adapta cuando es necesario y coordina las políticas.
37Cfr. COUNCIL DECISION. Decisione 14866/17. Council Decision establishing Permanent Structured Cooper (PESCO) and determining the list of Participating Member States. Bruxelles, 8 December 2017.
38Cfr. MURATORE, A. «I punti caldi del Pianeta: dove può scoppiare la Prossima guerra», insideover.com. 2022. https://it.insideover.com/politica/i-punti-caldi-del-pianeta-dove-puo-scoppiare-la-prossima-guerra.html
39Según la Brújula Estratégica de marzo de 2022 —la Estrategia de Seguridad de la Unión—, se perfila la creación de una Fuerza de Reacción Rápida de la UE, denominada «Capacidad de Despliegue Rápido de la UE» (RDR), que contará con una dotación prevista de 5.000 soldados y se pondrá en marcha en 2025. https://www.eeas.europa.eu/eeas/strategic-compass-security-and-defence-1_en
    • Italia y la defensa europea: el dilema de la confianza ( 0,35 MB )