Impacto de la guerra de Ucrania sobre el planeamiento y gestión de recursos de material en la UE

1. Introducción

El planeamiento y estrategia de la defensa se basa en un estudio prospectivo del entorno futuro basado en experiencias de conflictos armados pasados. A su vez, tanto el planeamiento de defensa como la industria armamentística de los países son activos estratégicos nacionales, todo lo cual dificulta en gran medida la cooperación en programas de defensa entre los Estados.

En el ámbito de la Unión Europea (UE), la industria de defensa tradicionalmente ha adolecido de una falta de enfoque común, en donde la cooperación en materia de defensa sigue siendo la excepción y no la norma. A esto se le une el hecho de que los proyectos colaborativos en asuntos de defensa son normalmente planeados en el largo plazo ya que buscan atender necesidades muy complejas tecnológicamente. Esto lleva, a menudo, a los Estados miembro (EM) a optar por soluciones ya desarrolladas fuera del marco nacional o de la UE.

La invasión rusa de Ucrania el pasado 24 de febrero de 2022 sorprendió a la comunidad internacional. La mayoría de los analistas no suponían que se cumpliría el peor escenario posible en suelo ucraniano, antes bien, muchos esperaban una incursión limitada y no una invasión a gran escala como de facto, así ocurrió (Masuhr y Zogg, 2022). El estallido de este conflicto, que tuvo su antecedente inmediato en la invasión de Crimea en el año 2014, dio el impulso definitivo a la aprobación de la “Brújula Estratégica de la UE” (BE).

El documento, aprobado en marzo de 2022 por los EM, identifica la necesidad de invertir más y mejor en defensa sobre la base de las amenazas y los desafíos actuales y futuros (Secretaría General del Consejo Europeo, 2022). De acuerdo a sus postulados, la invasión de Ucrania no hace sino reafirmar la necesidad de que las FAS de los miembros de la UE sean capaces de hacer frente a un conflicto militar a gran escala en el que intervenga un oponente simétrico. Esto exige aumentar la capacidad y la voluntad de llevar a cabo toda la gama de cometidos militares, incluidas las operaciones de alta intensidad.

En efecto, el retorno de la guerra en suelo europeo ha avivado, más aún si cabe, el debate sobre la situación de seguridad en Europa, la búsqueda de la autonomía estratégica y la capacidad para generar un entorno de defensa común basado en un planeamiento convergente de capacidades entre los EM.

2. Antecedentes

2.1 La cooperación en materia de defensa en la UE

La Cooperación Estructurada Permanente¹ (PESCO) ofrece el marco legal para planificar, desarrollar e invertir conjuntamente en proyectos de capacidades compartidas, y mejorar la preparación operativa y la contribución de las Fuerzas Armadas dentro de la UE y supone un avance decidido hacia el fortalecimiento de la PCSD. Se basa en el denominado sistema “pool and sharing”² que pretende que los EM pongan en común capacidades, ya sean de propiedad nacional o mediante obtención cooperativa.

En lo que adquisición de capacidades se refiere, actualmente la UE sufraga una serie de proyectos que estructura en tres fases: una fase de investigación que puede financiar al completo sobre la base de unas condiciones contractuales; una fase de desarrollo que puede cofinanciar con los EM y una última fase de adquisición que los EM costean en solitario (EDA, 2022).

Para la financiación de las dos primeras fases utiliza el Fondo Europeo de Defensa (EDF) dotado de 8.000 millones de Euros para el periodo 2021-2027. Es un mecanismo especialmente pensado para mejorar la Base Tecnológica e Industrial de la Defensa (BTID) de los países de la UE y, por tanto, no se trata de un mecanismo pensado específicamente para la obtención de capacidades, sino que fomenta la I+D+i mediante incentivos en los estadios intermedios del proceso. No existía hasta ahora, por tanto, un mecanismo que fomentara la obtención de capacidades conjuntas de carácter finalista (Gutiérrez Albert, 2020).

2.2 Contexto internacional

La caída del muro de Berlín y la desmembración de la Unión Soviética abrieron paso a un panorama internacional que propició una reducción generalizada a nivel mundial de los gastos en defensa, inaugurando una época de nuevas expectativas de inversión en otros gastos. Son los conocidos como dividendos de la paz³ entendidos como el impulso económico que un país obtendrá de una paz que sigue a una guerra, en tanto un gobierno puede permitirse reducir el gasto en defensa y reasignar el dinero a otras prioridades de política en clave interna. Esta situación obligó a reestructurar los objetivos de capacidades de las FAS occidentales para ajustarlas a un nuevo entorno de seguridad (Colom, 2018).

En efecto, en los años posteriores, los presupuestos de defensa disminuyeron una media de un 40 por ciento y el gasto en adquisición de nuevos sistemas cayó un 60 por ciento.

Lo cierto es que, en Europa occidental, los costos de transición del final de la Guerra Fría y los recortes en defensa se realizaron de una manera poco planificada y con escasa coordinación entre los gobiernos y la industria. A su vez, los países europeos orientaron principalmente sus Fuerzas Armadas hacia la lucha en campañas más limitadas de contraterrorismo y contrainsurgencia (Chen y Scott, 2022). No fue el caso de la industria de defensa norteamericana, la cual fue capaz de transformarse y responder a los desafíos presentes.

Por otro lado, el conflicto de Ucrania supone el regreso a un tipo de guerra “clausewitziano” (Clausewitz, 2016) en el que los ejércitos de dos naciones se enfrentan en una guerra de desgaste, de carácter principalmente terrestre y en pugna por la soberanía y control de porciones de territorios en disputa, cosa que no había ocurrido en Europa desde el final de la Segunda Guerra Mundial (Mendoza Pérez, 2022).

Así las cosas, el contexto operacional de la guerra ha puesto en cuestión los postulados de los países europeos, quienes empiezan a ser conscientes de que no pueden fiar toda su arquitectura de seguridad y defensa a un país cuyas prioridades geoestratégicas comienzan a girar hacia al eje Indo-Pacífico (Dacoba Cerviño, 2022) (Steinberg y Tamames, 2022) (Nieto, 2022).

2.3 Contexto europeo

En la última década, Europa ha afrontado una serie de desafíos y amenazas profundos y prolongados de procedencia tanto endógena como exógena.

En clave externa ha sido testigo y parte de un claro aumento en la competitividad internacional en aspectos políticos, económicos, energéticos y militares que se materializa en un incremento de la asertividad de la Federación Rusa en sus posiciones internacionales, que marcan un hito con la invasión a gran escala de Ucrania el pasado 24 de febrero de 2022. Este hecho ha podido ser un catalizador para fomentar diversas transformaciones en el ámbito de seguridad y defensa en territorio continental (González del Miño y Benedicto, 2022).

Por otro lado, la UE se ha visto envuelta en una doble transformación. Por un lado una tendencia hacia movimientos centrífugos cuyo paradigma fundamental ha sido el BREXIT; por otro, una tendencia opuesta hacia movimientos centrípetos entorno a la OTAN y UE condicionados en gran parte por una percepción de amenaza frente a la asertividad en política exterior por parte de Rusia desde la anexión de Crimea de 2014 (González del Miño y Benedicto, 2022).

En este contexto, la UE busca su papel dentro de la escena internacional (Colomina. 2022). Este papel pasa indudablemente por convertirse en un actor internacional creíble en términos de Seguridad y Defensa y por una obtención de capacidades tecnológicamente avanzadas de  manera cooperativa (Fernández Díaz, 2022).

Ciertamente, la agresión militar rusa contra Ucrania puede suponer un impulso en las políticas de seguridad y defensa de la UE en tres aspectos fundamentales: el primero es el puramente militar, el segundo en el de la obtención conjunta y cooperativa de capacidades y por último en el fomento de la BTID (Hillion, 2021).

3. Consecuencias para la UE en materia de defensa

3.1. Nuevos mecanismos en obtención de capacidades

En este estado de la cuestión, los dirigentes de la UE se comprometieron, entre otros aspectos, a consolidar el aumento del gasto en defensa, intensificar la cooperación a través de proyectos conjuntos y eliminar las deficiencias y duplicidades en la adquisición de capacidades (DGAM-SDG-REINT, 2022b).

Estas intenciones quedaron recogidas en la Declaración de Versalles de marzo de 2022 por la que se solicitó a la Comisión que efectuase un análisis de carencias existentes en materia de inversión en defensa, adquisición de capacidades e iniciativas para reforzar la Base Industrial y Tecnológica de Defensa Europea.(Jefes de Estado y de Gobierno de la UE, 2022).

En respuesta a esta invitación, el 18 de mayo de 2022, la Comisión Europea y el Alto Representante Borrell presentaron una Comunicación conjunta sobre el análisis de las brechas de inversión en materia de defensa denominado “Defence Investment Gaps Analysis and Way Forward” (DIGA). Sus resultados proporcionaron información sobre tres tipos principales de brechas: una brecha financiera, una brecha industrial y una brecha en capacidades (COMISION EUROPEA, 2022).

Con este análisis de carencias a corto plazo, la Comisión europea propuso una serie de medidas orientadas a potenciar la Innovación y el refuerzo de la industria de defensa y señalaba varias acciones clave encaminadas a la adquisición conjunta de capacidades por parte de los EM centrado en tres ejes:

• Restablecer reservas de armamento y material.
• Reemplazar. Eliminar gradualmente los sistemas heredados de la era soviética que aún se usan en las fuerzas armadas de la UE y reemplazarlos con soluciones europeas (tales como carros de combate, vehículos de combate de infantería, vehículos de transporte de personal, artillería pesada, etc.).
• Consolidar. Fortalecer los sistemas multicapa de Defensa Aérea y Antimisiles de los EM. (COMISIÓN EUROPEA, 2022).

De esta manera, los EM acordaron la creación de un grupo de trabajo Conjunto de Adquisiciones de Defensa, el Defence Joint Procurement Task Force (DJPTF) cuya misión es coordinar las acciones de respuesta de la UE a necesidades urgentes de los EM derivadas de la guerra de Ucrania. Se trata de un elemento que articulará las medidas que se vayan poniendo en marcha en materia de contratación conjunta entre las que cabe destacar:

3.1.1. European Defence Industry Reinforcement through common Procurement Act (EDIRPA)

La primera iniciativa propuesta por la UE es el instrumento EDIRPA (European Defence Industry Reinforcement Through Common Procurement Act) aprobado el pasado 19 de julio de 2022 , que tiene una duración de 2 años. Su empleo obedece a las necesidades urgentes de los EM de reponer sus stocks de armamento y, especialmente, munición (CONSEJO EUROPEO, 2022c).

El instrumento EDIRPA sufragará en el muy corto plazo (2022-2024) la adquisición de munición, en un intento por reponer rápidamente los stocks de los EM abordando la financiación de gastos comunes en armamento, material o equipos consumibles y que ya se encuentran en el mercado y los cofinanciará mediante incentivos como ayudas o reducciones de gastos administrativos (CONSEJO EUROPEO, 2022c).

De todo ello se deduce que, aunque busque un fortalecimiento de la BTID, lo hace desde una perspectiva operativa en tanto busca un aumento rápido de su capacidad de respuesta a las demandas de productos.

Tiene una financiación inicial prevista de 500 millones de Euros para el ciclo 2022-2024 aunque está previsto que el techo se triplique hasta los 1.500 millones y que se priorice en su adjudicación, a los EM que tienen frontera directa con Rusia. También contempla incluir a estados, aunque no miembros, sí candidatos a ingresar en la UE como Moldavia y Ucrania (Clapp, 2023).

Por lo tanto, su objetivo final no es la adquisición de nuevas capacidades ni el fomento de la BTID, sino estimular la cooperación en los procesos de adquisición con el fin último de reponer capacidades ya existentes en el mercado consideradas críticas por el Consejo de la UE, basándose en un estudio y análisis del contexto ucraniano (Clapp, 2023).

Su gobernanza se basa en la formación de consorcios de al menos tres EM, los cuales designarán un agente contractual para gestionar y representarles en la compra ante la Comisión, responsable última de la asignación de los fondos (DGAM-SDG-REINT, 2022c).

3.1.2. European Defence Investment Programme (EDIP)

Como complemento al EDIRPA, se ha instituido otra iniciativa denominada EDIP. Este instrumento, que aún no tiene asignación presupuestaria, procurará financiar proyectos que ningún EM podría desarrollar o adquirir por sí mismo. Es una iniciativa que pretende mantenerse en el tiempo y su fin principal será financiar proyectos coherentes con las capacidades previamente seleccionadas en los proyectos PESCO, que estén alineados con el Plan de Desarrollo de Capacidades de la UE (CDP).

Complementará al EDF ya que su fin es sufragar la última fase en la obtención de nuevas capacidades completando los proyectos que previamente hayan sido costeados en sus fases iniciales de I+D. Se trata, por lo tanto, de un mecanismo finalista. y, como tal, costeará una parte de la adquisición última de una capacidad que previamente haya sido financiada en sus fases de I+D.

En lo que se refiere a su gobernanza, a diferencia del EDF, la aprobación del EDIP será responsabilidad directa de los EM, mientras que en el EDF y EDIRPA es la Comisión la que gestiona con la industria de defensa su aprobación.

3.1.3. Programación estratégica y adquisición conjunta de la UE

Este nuevo mecanismo pretende garantizar una programación plurianual global conjunta basándose en los resultados del Fondo Europeo de Defensa (EDF), actuando como central de compras para las adquisiciones conjuntas de la UE potenciando la colaboración a nivel europeo en tres niveles: el gasto, la cooperación y la planificación. Se trata de una medida a medio plazo y no implica crear nuevos procesos ni estructuras.

Su fin último es la alineación de los procesos de planificación nacionales con el de la UE, una de las principales ambiciones del Revisión Coordinada Anual de la Defensa⁴ (CARD)

3.2. La UE en acción. Proyección de seguridad

La invasión rusa de Ucrania ha desencadenado una movilización histórica en términos de proyección de seguridad en la UE. Esto se ha traducido en un apoyo integral tanto en el espectro civil y financiero como en el militar. El 27 de febrero de 2022, tan solo 3 días después del comienzo de la invasión, el Alto Representante de Asuntos Exteriores, anunció que la UE financiaría directamente las ayudas directas a Ucrania, incluidas, por primera vez, las armas letales dentro del marco del Fondo Europea de Apoyo a la Paz (EPF)⁵.

3.2.1. El Fondo Europeo de Apoyo a la Paz (EPF)

El Fondo Europeo de Apoyo a la Paz (EPF) es un mecanismo financiero creado el 22 de marzo de 2021, mediante decisión del Consejo (PESC) 2021/509 (CONSEJO DE LA UE, 2021a). Se trata de un instrumento extrapresupuestario⁶ con un techo inicial de 5.000 millones de Euros para el período 2021-2027, de los cuales están aprobados actualmente 3.500 millones a través de siete paquetes de apoyo sucesivos.

El fondo “está destinado a mejorar la capacidad de la Unión para prevenir conflictos, consolidar la paz y reforzar la seguridad internacional, permitiendo la financiación de acciones operativas que tengan repercusiones militares o de defensa”⁷. (EUROPEAN EXTERNAL ACTION SERVICE, 2023). El EPF se basa en dos pilares fundamentales: uno operativo y otro de medidas de asistencia.

En el plano operativo actualmente los EM llevan a cabo operaciones en el ámbito de la UE bajo la doctrina “Costs lie where they fall”, que quiere decir que cada EM financia directamente las operaciones en las que participa. En este sentido, el EPF, en su rama operativa, pasa a financiar parte de los gastos comunes⁸ de las operaciones llevadas a cabo por las FAS de los países miembros que participen en misiones adscritas a este mecanismo. Sustituye al anterior mecanismo “Athena” y su finalidad es similar⁹ (CONSEJO DE LA UE, 2021b), no obstante viene a reforzar claramente el apoyo a las operaciones por cuanto pasa de financiar de un máximo del 10% a un 45% de los gastos comunes de las operaciones (CONSEJO DE LA UE y COMISION EUROPEA, 2022).

El otro pilar del EPF es el de las medidas de asistencia. Se trata de una iniciativa, cuyo antecedente en este contexto es el African Peace Facility (APF), que pretende reforzar las capacidades de terceros estados, organizaciones regionales e internacionales mediante apoyo financiero, técnico o material ya sea a través de compra directa, reposición o incluso, en casos extraordinarios, subvenciones directas  (Deneckere, 2019).

Lo realmente novedoso en este pilar es que está permitiendo la financiación, por primera vez en la historia de la UE, de apoyo letal a terceros países en forma de armas, munición o adiestramiento de combate (Eiros Bachiller, 2021).

3.2.2. Análisis del EPF

De acuerdo al artículo 41.2 del TFUE “Los gastos operativos derivados de la aplicación del presente capítulo también correrán a cargo del presupuesto de la Unión, excepto los relativos a las operaciones que tengan repercusiones en el ámbito militar o de la defensa y los casos en que el Consejo decida, por unanimidad, otra cosa”.

Esto quiere decir que la UE no puede financiar la adquisición de capacidades de terceros países con su propio presupuesto. Sin embargo, se ha visto que el EPF es un mecanismo extrapresupuestario que manejan directamente los EM a través del Consejo Europeo y que, por tanto, no está sujeto al artículo 41.2. Por otro lado, el EPF, al contrario que su predecesor APF, no se limita ni geográfica ni subjetivamente. Consecuentemente, puede apoyar materialmente en cualquier lugar del mundo y a cualquier organización regional, internacional o incluso a un tercer estado. Todo esto le dota de una flexibilidad de la que adolecían sus antecesores y rompe un tabú dentro de la UE al permitir la financiación directa del material que se está cediendo a Ucrania (Serrano del Río, 2022).

En lo que a gobernanza se refiere, el mecanismo es igualmente flexible. Como se ha expuesto, el fondo lo gestionan directamente los EM por lo que las decisiones en lo que atañe al EPF las deben tomar los EM por unanimidad. No obstante, para su implementación en el contexto ucraniano, se está haciendo un uso profuso de la cláusula de abstención constructiva, cláusula en la que inciden muy especialmente la Declaración de Versalles y la BE, y que permite a cualquier EM no financiar con su aportación ningún tipo de material letal, como ha sido el caso de Austria, Irlanda, Malta o Hungría. Esto les obliga, en contraprestación, a cumplir con la parte proporcional de su aportación para otros fines dentro del EPF (CONSEJO DE LA UE, 2021b).

Otro punto importante de discusión es el de los criterios de asignación de los fondos EPF en el marco de la guerra ucraniana. Actualmente los EM están aportando una serie de materiales que exceden el crédito hasta ahora liberado de 3.500 millones. Por lo tanto, el EPF no es capaz de transferir a los EM todo el capital financiero que correspondería al valor de los materiales que están cediendo. En este caso, la UE, a través del Estado Mayor Militar de la UE (EUMS), está realizando una priorización que se basa en un estudio entre las necesidades solicitadas formalmente por Ucrania y el ofrecimiento de los EM (Puig Soler, 2021).

4. Conclusiones

La invasión de Ucrania ha sido una enorme llamada de atención a la Política Europea de Seguridad de Defensa y ha puesto de manifiesto las evidentes brechas en las capacidades europeas para afrontar los desafíos presentes y futuros.

Uno de los principales retos a los que se enfrenta la UE es la falta de adecuación de su BTID, la cual no ha sido lo suficientemente flexible para responder a las apremiantes necesidades que la nueva situación le demandaba.

Esta situación tiene su origen en la ausencia de un plan que garantice que la inversión de la UE en defensa esté coordinada entre los EM, la Comisión, el Consejo y la Industria de Defensa, siendo, por tanto, un sector ineficiente no en términos económicos sino en términos de obtención final del producto o sistema en tiempo y forma.

Así las cosas, la UE adopta la BE en marzo de 2022, pocos días después de la Declaración de Versalles, la cual traza un conjunto convincente y preciso de prioridades para convertir la percepción de amenaza que resulta de la guerra de Ucrania en resultados concretos dentro de un plazo claro y realista.

La BE, evidentemente, no proporciona soluciones definitivas ni inmediatas a los problemas y ambigüedades profundamente arraigados que han afectado durante mucho tiempo a las Políticas de Seguridad y Defensa de la UE, y que la guerra en Ucrania ha magnificado. Sin embargo, es un hito importante, cuya implementación oportuna contribuirá en gran medida a demostrar cuán serios son los pasos adoptados por la UE para dar el famoso “salto cuántico” hacia adelante para desarrollar una Unión Europea más fuerte y capaz de actuar como un proveedor de seguridad.

En general, los datos estudiados pueden sugerir que, de hecho, no nos encontremos ante un cambio drástico de la PCSD de la UE. Más allá de lo discutible o no de este análisis, de lo que no cabe duda, es de que la UE está buscando un cambio de sus políticas mediante la aplicación de nuevas medidas que tratan de dotar de una coherencia, financiación y coordinación de la que antes adolecían. Podemos afirmar, por lo tanto, que las medidas implementadas progresivamente en el marco de la BE son el requisito necesario para demostrar que la UE no solo ha cambiado su retórica, sino que también está entrando en un nuevo paradigma para potenciar e impulsar la defensa europea.

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