IEEE. Reflexiones sobre el Catálogo de recursos para la Seguridad Nacional.

¿Por qué un catálogo de recursos para la Seguridad Nacional?

La crisis provocada por la DANA en octubre de 2024 puso de manifiesto la importancia de una movilización ágil de recursos para responder a una crisis. Este fenómeno meteorológico extremo, que causó 232 muertos² y enormes daños a las infraestructuras, es un ejemplo, entre tantos otros, que nos recuerda que la gestión eficiente de recursos no se improvisa.

Desde la publicación de la Ley 36/2015, de Seguridad Nacional (LSN), España se ha enfrentado a numerosas crisis de diversa naturaleza: la pandemia, crisis migratorias, crisis políticas y sociales o crisis de seguridad energética, entre otras. Durante su gestión, algunas lecciones aparecen de forma reiterada. De entre ellas, hay una que destaca porque aplicarla exige un esfuerzo significativo de anticipación. Cuando estalla la crisis, las autoridades competentes toman decisiones con la información disponible, utilizando para ello automatismos desarrollados a lo largo de su vida profesional; sin embargo, los recursos necesarios para afrontar las crisis no se pueden improvisar. Su movilización requiere preparación y planificación, la adaptación rápida a la situación exige tiempo y voluntad para soslayar las dificultades políticas, jurídicas o sociales que se presentan, además de las inherentes a la propia crisis.

Esta necesidad funcional contemplada en la Estrategia de Seguridad Nacional 2021 (ESN), es también una obligación legal conforme a la LSN. Esta norma establece en su artículo 28 que «El Gobierno (…) procederá a aprobar un catálogo de recursos humanos y de medios materiales de los sectores estratégicos de la Nación que puedan ser puestos a disposición de las autoridades competentes en la situación de interés para la Seguridad Nacional». Diez años después de la publicación de la LSN, seguimos sin disponer de un catálogo.

En este contexto, el Consejo de Seguridad Nacional aprobó, el 19 de marzo de 2024, el procedimiento para el desarrollo del Catálogo de Recursos de la Seguridad Nacional. Unas semanas más tarde, el 9 de abril, la directora del Departamento de Seguridad Nacional (DSN), durante su comparecencia anual ante la Comisión Mixta Congreso-Senado de Seguridad Nacional, explicó que el desarrollo del Catálogo se enfrenta con dificultades significativas como la necesidad de integrar información de múltiples fuentes o de asegurar su accesibilidad y actualización constante. Para abordar estos retos, la directora propuso una metodología basada en la colaboración interinstitucional y el uso de tecnologías avanzadas para la gestión de datos.

Teniendo en cuenta la dificultad del proceso, evidenciada por la experiencia y manifestada en su momento por la directora del DSN, este artículo propone una aproximación para su desarrollo. Para ello, parte de la definición de crisis y de sus características implícitas y de cómo los Estados deben prepararse para afrontarlas. A continuación, considera el papel de los recursos a lo largo del ciclo de gestión de crisis, explora qué información es necesaria para su movilización ágil y oportuna y analiza por qué el catálogo es la herramienta adecuada para ello. Finalmente, reflexiona sobre el proceso de desarrollo del catálogo, primero analizando las dificultades que se prevén y posteriormente, proponiendo un modelo.

¿Qué es una crisis para la Seguridad Nacional?

Para delimitar el problema que nos ocupa, es necesario definir en primer lugar las crisis y determinar cuáles son las características del entorno que se genera y en el que los Estados tienen que operar. Este concepto se ha abordado desde perspectivas académicas, normativas o técnicas. Veamos algunas de ellas.

La norma ISO 22361, Security and resilience – Crisis management – Guidelines, (en adelante, «norma ISO») define crisis como «Un evento o situación anormal o extraordinaria que amenaza a una organización o comunidad y requiere una respuesta estratégica, adaptativa y oportuna para preservar su viabilidad e integridad»³. Como vemos este estándar internacional proporciona un concepto de crisis que se configura en torno a tres elementos: situación, organización y respuesta. Los elementos anteriores se encuentran presentes en todas las definiciones de crisis, diferenciándose unas de otras en los matices que caracterizan cada uno de los referidos.

Por ejemplo, Steven Fink, pionero en el estudio del tema, define una crisis como un punto de inflexión en la vida de una organización caracterizado por la incertidumbre y que requiere una respuesta urgente y la toma de decisiones bajo presión⁴. El Handbook of Crisis and Emergency Management considera una crisis como una situación inesperada que afecta la capacidad de una organización o nación para funcionar y que requiere una respuesta flexible y adaptable⁵.

En el ámbito internacional, las organizaciones definen las crisis desde sus perspectivas particulares, lo que afecta especialmente a los elementos organización y respuesta. Así, la OTAN considera una crisis como cualquier situación que pone en peligro la seguridad y estabilidad de uno o más estados miembros, demandando una respuesta colectiva y coordinada para proteger intereses comunes. En el marco de la UE, el recientemente publicado informe Niinistö considera una crisis como cualquier situación que amenace la estabilidad, seguridad y funcionamiento de la UE, y abarca desde agresiones armadas hasta desastres naturales y emergencias sanitarias, al tiempo que subraya la necesidad de una preparación y respuesta coordinadas a nivel europeo⁶.

En el marco español de gestión de crisis, las características mencionadas todavía necesitan una última matización. La LSN define una crisis de Seguridad Nacional como una situación que afecta gravemente los intereses esenciales y la estabilidad de la nación, superando las capacidades de respuesta ordinarias y requiriendo una coordinación reforzada de las autoridades competentes⁷. Es decir, la LSN diferencia entre crisis sectoriales, gestionadas por los ministerios competentes⁸, y crisis de Seguridad Nacional, que requieren una coordinación interinstitucional reforzada entre la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas, entes locales y la sociedad civil⁹. Es importante recalcar que, de acuerdo con la LSN, el Sistema de Seguridad Nacional únicamente se ocupa de estas últimas.

Como se puede observar, a pesar de que cada institución establece su propia definición de crisis todas ellas comparten las características que afectan a los tres elementos mencionados. Una situación grave e inesperada, una organización cuyas capacidades normales se ven desbordadas y que requiere coordinación interinstitucional y una respuesta que debe ser urgente y que precisa preparación previa.

¿Cómo responder a una crisis de seguridad nacional?

La dinámica temporal entre los tres elementos mencionados determina las consecuencias de la crisis. Por ello, los marcos conceptuales de gestión de crisis suelen estructurar la respuesta en tres fases: «antes» (anticipación y detección), «durante» (respuesta) y «después» (recuperación y aprendizaje)¹⁰. No obstante, en la práctica, la capacidad de una organización para afrontar una crisis inesperada radica fundamentalmente en el «antes»¹¹. Esto se debe a que la urgencia inherente a la respuesta y la insuficiencia de los medios ordinarios hacen que los automatismos y mecanismos preparados en la fase de anticipación determinen en gran medida la eficacia de las acciones desarrolladas en las fases «durante» y «después».

En este contexto, la norma ISO ofrece directrices para desarrollar la capacidad de gestión de crisis en la fase «antes», recalcando que dicha capacidad reside en cuatro pilares: el liderazgo, las estructuras, la cultura organizacional y la competencia del personal. Esta norma enfatiza la necesidad de contar con procedimientos documentados y regularmente ensayados para garantizar una respuesta coherente y efectiva¹². Por su parte, las doctrinas de la OTAN y de la Unión Europea también resaltan la relevancia de la preparación para la respuesta ante la crisis.

El problema de una aproximación centrada en la preparación es que el «antes» está caracterizado por la incertidumbre: desconocemos cuál será la situación y por tanto cuál debería ser la respuesta. Gestionar esta incertidumbre debe ser, consecuentemente, un elemento central de nuestra acción. Puesto que ni la situación ni la respuesta están definidas de antemano, debemos considerar las características que queremos desarrollar en el sistema para que las acciones que se realicen durante las fases «durante» y «después» resulten efectivas.

«Durante» la crisis, hay dos requisitos sin los cuales no es posible garantizar el «funcionamiento óptimo, integrado y flexible de todos los recursos disponibles»¹³: la coordinación interinstitucional y la disponibilidad de recursos. En este sentido y como ya se ha mencionado, la LSN subraya la importancia de la coordinación reforzada entre las autoridades competentes y el sector privado, asegurando que los recursos necesarios estén disponibles y se desplieguen en el tiempo y el lugar oportunos¹⁴. Es importante destacar que, dada la urgencia de la respuesta, es necesaria la preexistencia de mecanismos de respuesta rápida, sin los cuales, no será posible ni la coordinación interinstitucional, ni la movilización de recursos. Así, la ESN enfatiza la necesidad de contar con estos mecanismos que permitan la movilización inmediata de recursos y la activación de planes de emergencia preestablecidos.

«Después» de la crisis, se priorizará restablecer la normalidad y analizar el sistema para mejorar su rendimiento. El impacto dependerá tanto de la duración como del origen de la crisis y también, de los mecanismos desarrollados con anterioridad. Dado que no es posible prever lo relacionado con la crisis, resulta esencial que los mecanismos se adapten a distintas situaciones y mantengan su eficacia durante toda la recuperación. Por tanto, la incertidumbre requiere el diseño de herramientas flexibles y sostenibles.

En conclusión, la clave para una gestión eficaz de crisis radica en la preparación de la organización durante la fase «antes», asegurando que las acciones desarrolladas en las fases «durante» y «después» sean lo más automáticas y efectivas que sea posible. Por ello, el Sistema de Seguridad Nacional debe centrarse en esta etapa inicial, desarrollando mecanismos flexibles y sostenibles que garanticen tanto la coordinación interinstitucional¹⁵ como la disponibilidad de recursos en los momentos críticos. Este artículo aborda específicamente la disponibilidad de recursos necesarios para enfrentar una crisis cuya naturaleza es, por definición, imprevisible.

La Movilización de Recursos mediante un catálogo, pero ¿qué catálogo?

Para una adecuada preparación, la organización debe comparar los recursos existentes con las necesidades potenciales y actuar para cerrar la brecha. En esencia, se trata de un ejercicio de planeamiento. En el contexto de la LSN, la información de los recursos disponibles se recoge en el catálogo y la correspondiente a las necesidades se desprende de los planes de preparación y disposición de recursos. Así, la mejora continua del sistema se establece a partir del diálogo conceptual entre ambos documentos. Tras un análisis superficial esto sería suficiente, sin embargo, es importante resaltar que el dialogo entre existencias y necesidades se conforma a partir del tipo de información que contienen los documentos. No es lo mismo un enfoque basado en recursos específicos que otro que lo haga en los procedimientos de activación. En último término, al cambiar lo que se busca, también cambiarán las acciones posteriores.

Según el modelo de gestión de crisis establecido en la LSN, el catálogo de recursos es una herramienta que facilita la movilización ágil y oportuna de recursos, la coordinación interinstitucional y la toma de decisiones informadas, reduciendo la incertidumbre del gestor al proporcionar visión sobre los recursos disponibles y cómo pueden ser desplegados. La pregunta lógica que surge es ¿qué tipo de información debe contener el catálogo para desarrollar las mencionadas funciones?

La utilización de recursos para hacer frente a una crisis en la fase «durante» requiere de las siguientes acciones: identificar los recursos necesarios, movilizarlos y coordinar su acción¹⁶. La urgencia de la respuesta exige que estas actividades sean automáticas y lo inesperado de la situación que dichos automatismos se integren en un sistema flexible que pueda adaptarse a la evolución de las circunstancias. El primer corolario es que los procedimientos de identificación, movilización y coordinación de los recursos deben incluirse en el catálogo.

Además, para asegurar la movilización oportuna y ágil de los recursos es necesario recabar y gestionar la información que permita su activación. Es preciso identificar las capacidades operativas y las limitaciones de uso. También se debe disponer de información de contacto y protocolos de activación claros y actualizados. En este sentido, un aspecto crítico es el marco legal. En caso de crisis, la voluntad política llevará a la activación de los recursos cueste lo que cueste, pero una vez regresada la normalidad, las administraciones revisarán si las actuaciones se hicieron conforme a derecho. El marco legal tampoco se improvisa, es por ello necesario que para cada conjunto de recursos se identifique en la fase «antes» las modificaciones normativas pertinentes que permitan una movilización lo más rápida y efectiva posible. La movilización de recursos en caso de crisis exige un enorme volumen de información detallada y precisa sobre los recursos disponibles: sus limitaciones, ubicación, estado, protocolos de activación o marco jurídico. El segundo corolario es que la idea de un catálogo con especificación de cada uno de los recursos disponibles, al modo de un inventario detallado¹⁷, no es posible ni tan siquiera deseable.

Dificultades para el desarrollo de un catálogo de recursos para la Seguridad Nacional

Desarrollar un catálogo de recursos para la Seguridad Nacional es una tarea compleja que presenta numerosas dificultades. Las dificultades previsibles se pueden clasificar en organizativas, técnicas y procedimentales.

Las más importantes y difíciles de afrontar son las organizativas, por afectar a los pilares establecidos por la norma ISO para el desarrollo de la capacidad de gestión de crisis. En primer lugar, la coordinación entre los actores. La colaboración entre las diferentes administraciones y con el sector privado es fundamental, pero muy complicada. La falta de comunicación y la desconfianza pueden generar conflictos y llevar a duplicidades u omisiones en la asignación de recursos. Para superar esta dificultad, es esencial establecer un marco claro de gobernanza y protocolos de trabajo entre las partes implicadas. En este sentido, el principal criterio para el desarrollo del catálogo debe ser la generación de confianza entre las partes.

Un segundo aspecto que requiere el desarrollo de un catálogo eficaz es una estructura que le dé soporte. Esto implica organización, financiación y personal. La LSN proporciona cobertura legal al Sistema de Seguridad Nacional, pero es necesario el desarrollo reglamentario del mismo. La estructura orgánica de soporte del catálogo para ser efectiva debe tener representación en los departamentos ministeriales y en el conjunto de las Administraciones Públicas. Además, debe contar con financiación propia, un catálogo sin la partida correspondiente en los Presupuestos Generales del Estado quedará al albur de las urgencias y vaivenes políticos del momento. Finalmente, necesita de personal dedicado con carácter permanente, que conozca los procedimientos y que pueda informar oportunamente a los decisores políticos en caso de crisis. Este personal que, como los recursos, no se improvisa, debe ser competente y estar capacitado para desarrollar su función.

Mantener la información actualizada constituye otro desafío. Los datos sobre recursos y capacidades pueden cambiar rápidamente, y el catálogo debe reflejar estos cambios en tiempo real. Para abordar esta dificultad, se deben implementar sistemas automatizados de gestión de datos y establecer protocolos claros para la actualización periódica de la información. La norma ISO recomienda la utilización de tecnologías de la información para el monitoreo continuo y la actualización de datos.

Entre los aspectos técnicos, la homogeneización de datos provenientes de diferentes fuentes también es un reto. Los datos pueden variar en formato, calidad y precisión, lo que dificulta la integración y el análisis. Una adecuada gobernanza del dato basada en estándares de calidad y formatos uniformes puede ayudar a superar esta dificultad.

Proteger la seguridad y privacidad de la información es fundamental para evitar la extracción por terceros hostiles, el uso indebido o la divulgación no autorizada, brechas de seguridad que además menoscabarían la confianza entre los actores del sistema. Implementar medidas de ciberseguridad y políticas de gestión de la información puede mitigar este riesgo.

Finalmente, los desafíos procedimentales deben afrontarse buscando la adaptabilidad del sistema como principio de actuación. En este ámbito, la evaluación y mejora continua del catálogo facilitará su adaptación a la realidad. El catálogo nace necesariamente como un concepto y debe ser el contacto con la realidad el que facilite su evolución a una herramienta útil basada en la práctica. Las lecciones aprendidas de ejercicios, simulaciones y principalmente de respuestas a crisis reales deben integrarse en la mejora continua del sistema.

En conclusión, el desarrollo de un catálogo de recursos para la Seguridad Nacional enfrenta múltiples desafíos: algunos de tipo organizativo, como son la coordinación interinstitucional, la financiación, las estructuras de apoyo o la capacitación del personal; otros técnicos, como la gobernanza del dato o la seguridad de la información; y otros procedimentales, como la mejora continua o la actualización de la información. Superar estas dificultades requiere una decidida voluntad política que faculte la acción basada en los principios de confianza, estabilidad y adaptación.

El desarrollo del catálogo, una aproximación

Indudablemente, la decidida voluntad política surgirá en la medida que la herramienta desarrollada se demuestre útil en caso de necesidad real, o se intuya como útil durante la realización de ejercicios al más alto nivel.

Volvemos aquí a un aspecto ya comentado, pero que de nuevo es relevante porque debe determinar el tipo de catálogo que requiere un sistema de seguridad nacional para dar una respuesta adecuada a las situaciones que puedan surgir: el uso práctico del catálogo en caso de crisis.

Las crisis son situaciones que exigen una toma de decisiones centralizada, pero dependen de una comprensión descentralizada. Esto es así debido a la complejidad de su naturaleza. Un análisis centralizado limita la capacidad para entender lo que ocurre. Por ello, el conocimiento debe generarse de forma orgánica, es decir, implicando a toda la Administración, a toda la sociedad, para identificar las necesidades de respuesta. La preparación debe enfocarse en crear mecanismos que faciliten que esa información, ese conocimiento, llegue en tiempo y forma oportunos a los decisores, a fin de que estos puedan coordinar la respuesta, eso sí, de manera centralizada.

En este sentido, un catálogo consistente en un listado detallado de recursos ni es eficiente, ni eficaz. Pensar en un grupo de funcionarios situados en un centro de conducción lejos de la zona afectada buscando en un listado de recursos qué puede ser necesario para una respuesta coordinada resulta poco realista. Como ha demostrado la experiencia en numerosas ocasiones, la gestión de crisis se realiza por los comités a los que asisten los decisores, de rango ministerial u otros altos cargos, que actúan en nombre de su departamento o entidad territorial. En última instancia, son ellos quienes plantean las necesidades y proponen las soluciones.

Y esta es la principal conclusión: la información debe ser captada por cada una de las organizaciones a través de toda su estructura orgánica y su implantación en el territorio sobre el que se materializa su competencia. Además, esa información debe llegar con oportunidad a su representante en el gabinete o estructura de crisis. Por tanto, la primera misión del catálogo es facilitar que el conocimiento sectorial o territorial de los recursos, de sus posibilidades, limitaciones y carencias, que existe desde tiempo ordinario y se actualiza de acuerdo con el devenir de la situación, llegue al representante sectorial o territorial en el gabinete de crisis. En estas circunstancias, un listado de recursos detallado difícilmente cumplirá esa función. El catálogo debe identificar conjuntos de recursos, sus capacidades y contexto de utilización y describir los procedimientos que faciliten la generación y transmisión del conocimiento.

Además, y teniendo en cuenta la complejidad que implica recoger en un documento los recursos que el Estado puede requerir para hacer frente a una crisis cuya naturaleza, efectos y duración son desconocidos, pero en cualquier caso de una intensidad extraordinaria, el desarrollo del catálogo debe evitar la parálisis que entraña la búsqueda de una solución perfecta y finalista a través un proceso permanente de mejora continua. Un modelo que incorpore los principios y características que se han ido deduciendo a lo largo del artículo y sea lo suficientemente flexible como para adaptarse a los requerimientos que surjan en el futuro. El catálogo será necesariamente un documento vivo que evolucionará con cada crisis.

Como se ha dicho, la ambición del catálogo debe ser su implementación mediante sistemas de información en los que se puedan utilizar herramientas de aprendizaje automático. Sin embargo, mientras estos sistemas automatizados no se hayan desarrollado, la solución debe estar basada en procedimientos, de manera que la información llegue a los decisores en tiempo y forma oportunos.

El catálogo para poder incorporar los procedimientos de activación debe tener un enfoque en grupos de recursos y no en los recursos propiamente dichos, por tanto, será un catálogo de catálogos¹⁸ (sectoriales, autonómicos o privados). Para cada uno de estos catálogos, debe recoger la información que permita identificar, activar y poner a disposición de la autoridad que en su caso se designe los grupos de recursos adecuados. Además, se debe tener en cuenta que el usuario del Catálogo se encontrará en una célula de respuesta a la crisis que se establecerá fuera del organismo gestor del recurso.

Para el desarrollo de los catálogos sectoriales, cada ministerio debe identificar, en primer lugar, los grupos de recursos y procedimientos necesarios para gestionar crisis en sus ámbitos de competencia. Estos catálogos sectoriales dispondrán del grado de detalle que el ministerio competente considere oportuno. Es de prever que este proceso de elaboración de catálogos mejore la comprensión por parte de los propios ministerios sobre su papel en la respuesta ante una crisis para la Seguridad Nacional. En este sentido, el primer procedimiento sectorial a integrar por cada ministerio en el Catálogo será el de la gestión de crisis ministerial, que establezca cómo reacciona su estructura para entender la situación, dar una respuesta adecuada y permitir que la información llegue en tiempo y forma a sus representantes en las células de crisis. Esto mismo es válido para comunidades autónomas, entes locales y sector privado. Como consecuencia, el proceso de desarrollo del catálogo se convierte, más allá de herramienta para el planeamiento de los recursos, en una oportunidad para mejorar la capacidad de gestión de crisis del Estado en su conjunto.

Conclusiones

Este artículo reflexiona sobre el desarrollo de un catálogo de recursos para la Seguridad Nacional, obligación legal establecida en la LSN y necesidad que las crisis nos recuerdan con insistencia. Para ello, adopta un enfoque deductivo que parte de la definición de crisis y de los estándares internacionales acordados para su gestión y propone una serie de principios y consideraciones que pudieran tenerse en cuenta en el proceso de desarrollo que está en marcha desde marzo de 2024.

A pesar de las diferencias entre las definiciones institucionales de crisis, todas ellas giran en torno a tres elementos: una situación grave e inesperada, una organización cuyas capacidades se ven desbordadas y una respuesta que debe ser urgente. La dinámica temporal de estos elementos determina las consecuencias de la crisis y, por ello, los marcos conceptuales de gestión de crisis estructuran la respuesta en tres fases: «antes», «durante» y «después». No obstante, en la práctica, la capacidad de una organización para afrontar una crisis inesperada radica fundamentalmente en el «antes», en la preparación. Del análisis se concluye que el Sistema de Seguridad Nacional debe desarrollar mecanismos flexibles y sostenibles que garanticen tanto la coordinación interinstitucional como la disponibilidad de recursos en los momentos críticos.

La preparación de recursos es esencialmente un ejercicio de planeamiento que se enriquece del diálogo conceptual entre el catálogo y los planes, entre existencias y necesidades. Del análisis de este intercambio, se deducen algunas conclusiones sobre el propio catálogo:

• El catálogo debe ser un sistema flexible, un documento vivo que se adapte a la situación.
• La finalidad del catálogo debe ser que el conocimiento sectorial y territorial de los recursos llegue al representante correspondiente en el gabinete de crisis.
• Debe ser un catálogo de catálogos y su contenido principal, los procedimientos de activación de los recursos.

El proceso de desarrollo presenta dificultades organizativas (las más importantes), técnicas y procedimentales. Superar estas dificultades requiere una decidida voluntad política que faculte la acción basada en los principios de confianza, estabilidad y adaptación. La voluntad surgirá de la utilidad práctica y esta de la mejora continua.

El proceso en su conjunto debe evitar la parálisis perfeccionista. Por el camino, es una magnífica oportunidad para mejorar la capacidad de gestión de crisis del Estado en su conjunto.