IEEE. Reflexiones sobre «Defensa» en la UE. Del «Libro Blanco» a una verdadera «Estrategia de Defensa»

Introducción

En el ámbito de la seguridad y de las relaciones internacionales, el panorama estratégico ha cambiado de forma drástica en los últimos 20 años. Hemos pasado de la llamada pax americana, del momento unipolar donde EE.UU. era la potencia hegemónica de nivel global¹, a un regreso a la competición entre grandes potencias. El multilateralismo ha perdido influencia, y las relaciones de poder, entendidas cada vez más desde una perspectiva realista, son cada vez más protagonistas. Organizaciones como Naciones Unidas, la OSCE² o la propia UE, tienen cada vez menos influencia.

Son las grandes potencias, tanto las que defienden las normas y el orden establecido tras la II Guerra Mundial (Estados Unidos), como las que quieren modificar dicho orden y adecuarlo a sus intereses, las denominadas «revisionistas» (con China y Rusia como estandartes), las que marcan el nuevo campo de juego. Los demás países, el resto de los BRICS³, y los del denominado Sur Global⁴, están expectantes viendo cómo se conforma el nuevo escenario, con vistas a tomar postura. Así, la fuerza y el instrumento militar vuelven a cobrar protagonismo, y ejemplo claro es que a nivel global el gasto militar se ha duplicado en lo que va de siglo, con Asia y en particular China que lo han multiplicado por tres⁵.

La Unión Europea, gigante económico y con cierta relevancia política y diplomática, carece de un instrumento militar sólido y creíble, lo que le hace perder influencia en el nuevo escenario internacional.

La preocupación de Europa por la seguridad y la defensa ha sido bastante limitada desde la caída de la Unión Soviética (1991), y en general, la actitud ha sido la de protegernos bajo el paraguas de EE.UU. Ya en 1997 Bzresinski⁶ enfatizaba la dependencia europea de la protección estadounidense⁷ en materia de seguridad, lo cómodo de la situación para Europa y su escasa preocupación por modificarla y convertirse en gran potencia⁸. Un análisis bastante severo de la actitud de Europa, pero que describe una realidad que ha durado varias décadas.

En la misma línea, Ana Palacio nos recuerda que Europa, y en particular la UE, ha vivido de espaldas a esta realidad, en una dinámica donde se percibía a sí misma como la «luz en la colina⁹». Los dividendos por la paz, derivados del fin de la Guerra Fría permitían construir un Estado de bienestar que daba lugar a un modelo supuestamente irresistible, y que se extendería por todo el mundo, sobre el que se cimentó el éxito comunitario; prosperidad mediante regulación, influencia en base a normas, y estabilidad mediante interdependencia. El problema es que entramos en una era en la que esta propuesta ya no funciona, y avanzamos hacia una realidad donde la seguridad precede a la prosperidad y el poder impone el orden. El multilateralismo, elemento intrínseco de la seguridad y de la acción exterior de la Unión (como se recoge en las Estrategias Europeas de Seguridad, tanto la de 2003 como la de 2016), ha dado paso a las relaciones de poder donde la fuerza, el realismo y las políticas pragmáticas cobran protagonismo¹⁰.

En este nuevo escenario, dos circunstancias han terminado por despertar del todo a la Unión de su sueño postmodernista: la invasión rusa de Ucrania, y la llegada de la nueva Administración americana, que ha añadido a un entorno ya tensionado por la guerra, un elemento adicional de falta de confianza; por primera vez los líderes europeos no están totalmente seguros de si Estados Unidos sigue comprometido con la OTAN y con el liderazgo estadounidense en ella¹¹.

El propio Josep Borrell¹², Alto Representante hasta el pasado diciembre, destacaba en una reciente entrevista que ya no vivimos en el mundo multilateral de la postguerra fría, y que la nueva geopolítica se articula sobre potencias continentales con tentaciones hegemónicas, cuando no imperialistas. Esto nos obliga a actuar en consecuencia, construyendo una verdadera Unión de la Defensa.

Este documento pretende reflexionar sobre la situación actual de la Unión Europea en relación con la defensa, analizando las consecuencias del nuevo escenario, que algunos podrían considerar como «imprevisto¹³», con vistas a considerar opciones para encontrar el rumbo de la defensa europea. El barco de la defensa europea navega en aguas agitadas, y ya no está claro si puede continuar desentendiéndose de la brújula, siguiendo aguas al buque guía, como había hecho hasta ahora.

El marco actual de la defensa en la Unión Europea

Durante su proceso de construcción, la Unión Europa no ha sido capaz de crear una dimensión propia en el ámbito de la defensa. A la falta de consenso en sus primeras etapas, se sumó cierta dejadez en las últimas décadas, en un periodo de relativa paz a nivel global, y cómodos bajo la protección del paraguas americano en el marco OTAN.

Así, al fracaso de la iniciativa de la Comunidad Europea de la Defensa (CED), que naufragó en la Asamblea francesa en 1954, se sumó la escasa relevancia de la Unión Europea Occidental (UEO), una iniciativa atractiva, pero que se mantuvo prácticamente inoperante durante décadas, lo que le valió el sobrenombre de la «bella durmiente». Sin embargo, a partir de los años 80 resurge, aunque con ímpetu limitado, y empieza a dar forma al núcleo de lo que sería parte de la acción exterior en seguridad de la Unión en gestión de crisis, en las llamadas misiones Petersberg. Durante los años 90 se discutió incluso la posibilidad de que sobre la UEO se desarrollara una dimensión europea de la OTAN, en lo que se llamó la Iniciativa Europea de Seguridad y Defensa (ESDI¹⁴), que fracasó por voluntad de algunos de los aliados. Bajo el lema «separables pero no separados» pretendía crear esa dimensión europea de defensa con capacidad de actuación autónoma, siempre dentro del marco OTAN.

La iniciativa no progresó, y finalmente con un nivel de ambición menor, limitado a gestión de crisis en el exterior de la Unión, y no a defensa, se desarrolló la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) a partir de 1999, que con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (TdL) en 2009 pasó a denominarse Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD).

Como sucede en numerosas ocasiones en el lenguaje institucional de Bruselas, los nombres reflejan más deseos o aspiraciones que realidades. Así, se puede afirmar de forma categórica que hoy por hoy la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) ni es «Común» ni es de «Defensa». Es una política intergubernamental, y por tanto no «comunitaria» (por tanto, competencia exclusiva del Consejo, de los Estados miembros, y no de la Comisión Europea), y tampoco aborda la defensa, siendo únicamente competente en tareas de gestión de crisis.

Las acciones de gestión de crisis solo se podrán llevar a cabo en el exterior del territorio de la Unión, mientras que la defensa territorial de los países de la Unión se enmarca en la OTAN, para aquellos que son miembros de ambos clubes (23 de los 27). Para los cuatro países UE (Austria, Chipre, Irlanda y Malta) que no pertenecen a la Alianza Atlántica, su defensa territorial es responsabilidad nacional¹⁵. No teniendo un plan para la defensa europea fuera de la OTAN, hemos confiado en esta organización y en las capacidades de EE.UU. desde hace décadas.

Este es el marco normativo vigente que se recoge claramente en el citado artículo 42 del Tratado. La Unión no hace defensa, no tiene medios ni estructuras para la defensa, aunque sí para la gestión de crisis, pero siempre en el exterior de la Unión. Digno de mención es el apartado 7¹⁶ del citado artículo 42, que algunos asimilan al artículo 5 del Tratado Atlántico, que aboga por el apoyo del resto de Estados si uno de ellos es atacado, pero sin medios ni estructuras a nivel defensa, ese apoyo sería esencialmente bilateral.

Así se conforma el campo de juego que hemos establecido para la seguridad y la defensa en la UE durante los últimos 25 años, influido por un escenario estratégico donde habíamos asumido que la guerra tradicional estaba desterrada del territorio europeo, y donde la Unión apostaba claramente por el multilateralismo, por la diplomacia, y por las misiones y operaciones de gestión de crisis como instrumentos para evitar los conflictos, dejando la defensa territorial (circunstancia que se estimaba como muy poco probable) en manos de los propios Estados miembros, 23 de los cuales satisfacían esta necesidad en el marco de la Alianza Atlántica.

Nuevo panorama estratégico. ¿Cómo está reaccionando la Unión Europea?

La invasión rusa de Ucrania, en febrero de 2022, produjo un enorme impacto y generó gran preocupación en Europa, en la UE y en la propia OTAN. No podemos decir que este evento fuera un «cisne negro»¹⁷, pues no era del todo inesperado; realmente se acercaría más al concepto de «rinoceronte gris»¹⁸. La guerra tradicional, con toda su crudeza, magnificada en las imágenes y relatos de los medios de comunicación, y que se creía erradicada del territorio europeo, estaba de vuelta.

Europa se moviliza; por una parte, los distintos países apoyan de manera significativa a Ucrania, tanto militar, económica como diplomáticamente, tomando claro partido (aunque no de forma unánime), mientras que la UE línea moviliza sus instrumentos para apoyar a Ucrania. Por otra parte, la OTAN, además de dar apoyo diplomático, y sin involucrarse como organización en el conflicto, se concentra en la disuasión en su «frente Este» ante la posible amenaza rusa.

El escenario es por tanto el de una guerra convencional en territorio europeo, donde se apoya claramente a la parte que ha sufrido la agresión, y simultáneamente la OTAN, instrumento de defensa territorial de la mayoría de los países europeos se prepara ante la posibilidad de una agresión territorial a alguno de los aliados, intensificando sus acciones de disuasión.

El segundo acontecimiento que genera incertidumbre y preocupación añadida en la defensa del territorio europeo, es la llegada de la nueva Administración americana el pasado enero, donde el presidente Trump y su equipo más cercano hacen una serie de declaraciones, explosivas en cuanto a las formas, sobre la OTAN y la defensa europea, sobre la falta de compromiso e implicación de los europeos en su propia defensa, y sobre la posible menor implicación y compromiso de EE.UU. en OTAN, y por tanto con la defensa territorial, lo que genera inseguridad e incertidumbre en los aliados europeos.

Donald Tusk enfatizaba el pasado 2 de noviembre, que el futuro de Europa no dependía de las elecciones americanas, sino de los europeos, que deberían crecer y crear su propia fuerza, señalando que la era de la externalización geopolítica había terminado. Si bien esa dependencia puede haber terminado, la realidad sigue siendo que Europa necesita a EE.UU. y que EE.UU. necesita a Europa para enfrentar las amenazas de China y de Rusia, y para tratar de romper el Eje de la Agitación¹⁹ (Axis of Upheaval). Como decía Churchill: «Solo hay una cosa peor que luchar con los aliados, y es luchar sin ellos», por lo que abandonarlos sería algo muy difícil de revertir y posiblemente muy costoso²⁰.

El incremento de gasto en defensa de los aliados europeos

Desde hace décadas, la OTAN, y en particular EE. UU., han reclamado de los aliados europeos un mayor compromiso con la Alianza, con la intención de hacer un reparto más equilibrado de las contribuciones de los distintos países. El gasto en defensa de EE.UU. era prácticamente el triple que la suma del resto de aliados, y además de una muy importante contribución en capacidades y tropas aportaba aquellas capacidades estratégicas que ninguno del resto de aliados podía desarrollar por sí mismo. En la Cumbre de Gales de 2014, se acordó que todos los aliados incrementarían su gasto en defensa hasta el 2% del PIB antes del 2024 (en una década).

Durante los primeros años el incremento de gasto en defensa de los europeos se produjo de forma relativamente lenta, pero la invasión de Ucrania por parte de Rusia, y el temor real ante una situación de guerra convencional en la frontera este de la Unión provocó que el proceso se acelerara.

Así, como se observa en la figura, el gasto en defensa de los países de la Unión pasó de cerca de 150.000 M€ en 2014, a casi 200.000 M€ en 2020. A finales de 2024 había subido hasta los 326.000 M€, lo que supone un 1,99% de la media combinada de los PIB de los 27, y se estima que para 2027 se podría situar cerca de los 430.000 M€.

Sin embargo, el gasto que los aliados de la Unión²¹ aportan a OTAN, se ejecuta a través de 23 presupuestos distintos, y aunque tienen en cuenta las necesidades de las capacidades de OTAN y de la UE, están condicionados y priorizados por las nacionales.

Esta situación implica que tenemos 23 grupos de capacidades diferentes, que cuando los sumamos para aportarlos a OTAN dan como resultado unas capacidades reales mucho menores que la suma de las partes consecuencia de las duplicidades y de la fragmentación; a modo de ejemplo podemos decir que tenemos posiblemente más fragatas de las que necesitaríamos a nivel europeo, de muchos tipos distintos que no siempre son interoperables entre ellas, y además integradas orgánicamente como parte de las Fuerzas Armadas de cada uno de los 23. Posiblemente satisfaga los intereses nacionales de cada país, pero cuando las sumamos, son profundamente ineficientes como conjunto²². A esto añadimos que determinadas capacidades están fuera del alcance de los países europeos (capacitadores estratégicos como inteligencia, transporte estratégico, reabastecimiento en vuelo, etc.) por lo que en OTAN el único aliado que las puede aportar es EE.UU.

¿Qué está haciendo la Unión Europea y en particular la Comisión Europea? El Libro Blanco de (Industria de) Defensa

Posiblemente la fragmentación y las duplicidades son los primeros aspectos a los que se enfrentó la Unión Europea en el ámbito de la defensa y de las capacidades militares. Se lanzaron diversas iniciativas para reducir estas deficiencias, tanto por parte del Consejo (como la Cooperación Estructurada Permanente, donde proyectos como la corbeta europea son un claro ejemplo), como por la propia Comisión Europea.

Teniendo en cuenta que en el marco institucional actual las competencias en seguridad y defensa son exclusivas del Consejo, la Comisión centró sus esfuerzos en áreas donde sí es competente como en política industrial, económica o en el marco del control presupuestario y de déficit de los Estados miembros, orientadas a la defensa, actuando como «facilitador» para el desarrollo de capacidades militares.

En los últimos años se han creado herramientas como los Fondos Europeos de Defensa, y en especial desde la invasión rusa de Ucrania, se ha desarrollado nueva normativa y se han creado nuevas herramientas como ASPA…

En marzo de 2024 se presenta la Estrategia Industrial de Defensa Europea (EDIS) cuyo objetivo es reforzar la competitividad y la preparación de la Base Industrial y Tecnológica de la Defensa a nivel europeo (DTIB). La idea que subyace es promover una industria de defensa a nivel UE capaz de producir más, y más rápido, lo que requiere más cooperación y acción colectiva entre europeos.

En esta misma línea, en septiembre de 2024 se presenta el Informe Draghi²³, centrado en la competitividad, y que dedica su séptimo capítulo «a la defensa». Analiza la citada situación de fragmentación de la estructura europea de industria de defensa, con compañías que operan esencialmente orientadas a sus mercados nacionales, a lo que se suma la falta de coordinación y estandarización dentro de la Unión, la limitada inversión en investigación, desarrollo e innovación en defensa, una fuerte dependencia de soluciones de terceros países (principalmente de EE.UU.²⁴), y una casi inexistente gobernanza a nivel europeo de la política industrial de defensa, donde los EEMM ni tienen voluntad política, ni han creado los mecanismos necesarios para aunar recursos y financiar y adquirir capacidades de forma conjunta, haciendo por el contrario un uso casi abusivo del artículo 346.

Para su segunda Comisión, la presidenta Von der Leyen crea la figura del «Comisario de Defensa y el Espacio», que tiene como misión principal actuar como «facilitador» para incentivar la cooperación entre Estados miembros, para promover la integración de compañías europeas de defensa, así como iniciativas de financiación que favorezcan el desarrollo de capacidades militares. Como única objeción a esta figura podemos señalar el nombre asignado, que sigue esa «tradición» tan de Bruselas de llamar a las cosas por lo que nos gustaría que fueran y no por lo que realmente son, generando únicamente confusión. El nuevo Comisario, sin competencias en defensa, sí las tiene en política industrial, en este caso orientada a la defensa, por lo que sería más acorde a sus responsabilidades el nombre de «Comisario de Industria de Defensa y el Espacio».

En el marco de la financiación, también responsabilidad de la Comisión, se presentó el pasado 4 de marzo el Plan de Rearme (ReArm Europe Plan /Readiness 2030) con la idea de potenciar la financiación del gasto militar dando a los países de la UE una mayor flexibilidad financiera. El Plan incluye elementos como la flexibilización del techo de déficit de los países²⁵ (que permitiría al conjunto de Estados miembros gastar en defensa unos 650.000 M€ más en cuatro años), o un instrumento de financiación con créditos a bajo interés de hasta 150.000 M€. Estas medidas, además de otras, estarían supeditas a determinadas condiciones, y no debemos olvidar que se trata únicamente de favorecer la necesidad de desarrollo de capacidades de defensa, donde el gasto es asumido exclusivamente por los países a través de sus presupuestos nacionales de defensa. En esencia, Bruselas permite y facilita el gasto, pero este es exclusivo de los países, lo cual no deja de ser razonable, pues las capacidades militares que se desarrollen, aunque sea en cooperación, pertenecerán exclusivamente a los EEMM, a sus Fuerzas Armadas nacionales.

Como último hito relevante se debe mencionar la presentación el pasado 19 de marzo, por parte de la Comisión y de la Alta Representante, del denominado Libro Blanco de la Defensa²⁶. Es un documento pertinente y orientado esencialmente a subsanar las carencias de capacidades y a apoyar la industria europea de defensa, a profundizar en un mercado único de defensa y a aumentar la «preparación» a nivel europeo ante los peores escenarios, mejorando, por ejemplo, la movilidad militar, las reservas de munición, etc.)

Siendo una iniciativa constructiva, tiene importantes limitaciones, siendo la primera de ellas su propio nombre una vez más. No se trata realmente de un Libro Blanco²⁷ sobre «Defensa», sino esencialmente sobre «Industria (de defensa)» que son dos ámbitos vinculados pero diferentes, siendo el primero mucho más amplio que el segundo. Se vuelve a utilizar una nomenclatura imprecisa, pues realmente el documento se circunscribe esencialmente a industria de defensa y a señalar carencias en capacidades militares (que agrupa en siete áreas principales), y no a «Defensa» en mayúsculas como se podría esperar del título.

En una aproximación estratégica (ends, ways and means) a la «la defensa europea», la Comisión sería únicamente competente en el apartado de los medios (means) para lograr los objetivos (ends), y no totalmente, pues la identificación y definición de esas capacidades (means) es competencia de los Estados miembros (como realmente se puntualiza en el propio Libro Blanco) y por tanto del Consejo, siendo responsable la Comisión de facilitar y optimizar su obtención a través de políticas industriales y financieras.

En esta misma línea, el almirante García Sánchez²⁸ comparte unas reflexiones donde considera que el documento cumple las previsiones, pareciendo más el embrión de una política industrial de defensa que una directiva de seguridad y defensa antes las amenazas existenciales a las que se enfrenta la Unión actualmente. Continúa destacando que el documento tiene vocación de establecer la senda para el necesario rearme de la Unión, misión que define como imposible sin una estrategia adecuada. Desarrollar una de las partes sin haber definido el todo no tiene sentido, pero este asunto lo abordamos en los siguientes apartados, en el de las responsabilidades del Consejo.

En todo caso, y a pesar de las apetencias de protagonismo de la Comisión en la definición y desarrollo de una dimensión de defensa (con mayúsculas) de la UE, sus competencias en este campo se limitan a las dimensiones industriales y financieras que «faciliten» el desarrollo de los medios y capacidades militares por parte de los Estados miembros. Posiblemente condición necesaria para avanzar en la defensa a nivel UE, pero claramente no suficiente.

¿Qué está haciendo el Consejo?

Ante la «incertidumbre» sobre el compromiso de EE.UU. con la defensa europea en el marco OTAN, el Consejo está en proceso de discusiones y de búsqueda de soluciones a la nueva situación, donde actúa de un modo ciertamente reactivo. Se actúa para satisfacer la demanda de EE.UU. para que los europeos asuman responsabilidades en su propia defensa, para lo que inicialmente deberían alcanzar un gasto en defensa del 2% como se acordó en la Cumbre de Gales de 2014, aunque como declaraba el Secretario General Rutte en rueda de prensa el pasado 2 de abril²⁹, es previsible que haya que subir este gasto claramente por encima del 3% (posiblemente se aborde este debate en la Cumbre de La Haya a celebrar en junio). A esto se suma la situación de la guerra de Ucrania, el decidido apoyo de Europa y la UE a una de las partes, que contrasta con la postura de la nueva Administración ante el conflicto, tanto con relación a Moscú como a Kiev, que busca un rápido acuerdo de paz.

Aunque la implicación del Consejo en temas de defensa ha sido bastante limitada en los últimos años, y no ha pasado mucho de lo declarativo, desde la toma de posesión del presidente Trump el pasado enero, ha incrementado de forma notable su actividad. De hecho, se han celebrado varias reuniones extraordinarias del Consejo Europeo (en distintos formatos), así como también de diversos líderes europeos a nivel multilateral (con presencia y protagonismo del Reino Unido en casi todas ellas) para abordar los retos planteados, tanto sobre la defensa europea (reaccionando a la apuesta americana de reducir su vinculación con Europa), como sobre el apoyo europeo a Ucrania.

Así, el Consejo Europeo informal de 3 de febrero³⁰, los líderes de la Unión discutieron sobre aspectos clave relativos a la defensa europea, destacándose temas como el desarrollo de capacidades de forma colectiva, el mejor uso del presupuesto de la UE y de la financiación privada, además de cómo fortalecer los partenariados estratégicos. A la finalización de la reunión, el presidente del Consejo, Antonio Costa, declaró que se habían hecho progresos en las discusiones sobre la construcción de la Europa de la Defensa, conducidas por un sentido de urgencia compartido, enfatizando que ya no se está discutiendo si se va a hacer, sino el «cómo» se va a hacer³¹.

Posteriormente, el 6 de marzo se celebró un Consejo Europeo especial³² donde además de abordar el tema del apoyo a Ucrania, se volvió a tratar sobre la defensa europea, y se reiteró la idea de una UE que se compromete a responsabilizarse más de su propia defensa, a estar mejor equipada para actuar y a hacer frente a los retos y amenazas inmediatos y futuros (incluida la guerra de Rusia) de forma autónoma. Antonio Costa declaraba que se estaba avanzando de forma decidida hacia una Europa de la Defensa más fuerte y más soberana, y las Conclusiones del Consejo consideran que la agresión rusa a Ucrania y sus repercusiones en la seguridad europea y global constituye un reto existencial para la UE³³.

El 20 de marzo, al día siguiente de la presentación del citado Libro Blanco, se celebraba una nueva reunión del Consejo Europeo³⁴, donde entre otros asuntos se volvió a abordar la seguridad y defensa europea, y donde se llamaba a acelerar la implementación de forma urgente de las acciones identificadas en el Libro Blanco con relación a las capacidades, así como a continuar trabajando sobre las opciones para financiarlas.

A pesar de toda esta actividad institucional, con un componente más declarativo que realmente ejecutivo, se puede valorar que el debate se está centrando en los factores que afectan al problema, pero no en el problema en sí, que es la falta de capacidad de los europeos de defender Europa por sí mismos. Parece necesario y urgente que la Unión Europea abra un debate amplio sobre la defensa territorial del continente, y defina sus objetivos, los medios y las formas para alcanzarlos, en esencia, que desarrolle un ejercicio de nivel estratégico sobre el asunto. Sin embargo, el Consejo está más centrado en el cómo (en base a las propuestas que le presenta la Comisión) que en el qué.

Como apunte adicional a estas reflexiones, es significativo destacar que resulta paradójico que no estén implicados de forma activa los ministros de defensa de la Unión en todas estas reflexiones (aunque sean a nivel de discusiones). Avanzar hacia una dimensión de defensa «con mayúsculas» de la UE obligaría a involucrar de forma activa y en posiciones de liderazgo a los citados ministros de defensa, que actualmente no tienen formación del Consejo propia, y cuya actuación en la UE se circunscribe al formato en Asuntos Exteriores, donde son los ministros de Exteriores los que toman las decisiones finales. En este nuevo escenario ya no estamos hablando únicamente de acción exterior y de política exterior, sino de política de defensa «en mayúsculas», lo que reforzaría el protagonismo de los ministros de Defensa, e incluso abriría el debate sobre la necesidad de dejar de supeditar la PCSD a la PESC, pues ya no se trataría únicamente de una capacidad operativa para misiones y operaciones de gestión de crisis en el exterior, sino de defender el propio territorio europeo de una agresión exterior.

¿Necesita la Unión Europea una «estrategia de defensa»?

En el escenario actual, con un conflicto bélico tradicional en la frontera este de Europa, y con un aliado estadounidense más orientado al Indopacífico y del que en algunos ámbitos han surgido dudas sobre su nivel de compromiso con relación a la defensa de Europa, parece pertinente considerar que la Unión Europea debería tomar acción y pasar de una forma más firme de lo declarativo a lo ejecutivo.

El escenario que se nos presenta en Europa con relación a la defensa territorial es el de una OTAN con una mayor implicación de los aliados europeos y un rol de EE.UU. más incierto y en todo caso menos protagonista. Las opciones de cambio en la Alianza están determinadas por la postura americana, que obliga a Europa a actuar de forma reactiva.

Las alternativas para el futuro de OTAN podrían ser cuatro:

• que todo siga igual, con EE.UU. en un rol parecido al actual con una Europa más activa y más comprometida (desarrollo de la dimensión europea en OTAN);
• una Alianza más europea, con protagonismo de Europa en la defensa territorial del continente y un apoyo americano a demanda (dimensión europea en OTAN con cierta autonomía estratégica);
• una deriva americana hacia una posición «durmiente» donde el protagonismo europeo sería casi absoluto y EE.UU. apoyaría solo en caso extremo;
• y una última menos probable con EE.UU. saliendo de la Alianza.

Teniendo en cuenta los intereses geopolíticos y económicos de EE.UU. y de los europeos, sumados a factores culturales e, históricos las dos primeras opciones, particularmente la segunda, resultan las más plausibles. En todo caso queda fuera de toda duda de que Europa, y de alguna forma la propia Unión Europea, se tiene que hacer cargo de forma más activa de su defensa territorial, y abordar los temas de defensa en mayúsculas.

Este escenario, esencialmente reactivo, obliga a abordar el asunto desde una perspectiva estratégica, en el sentido de que es necesario definir unos objetivos de la UE en defensa, identificar y desarrollar los medios para alcanzar esos objetivos, y determinar cómo se van a utilizar esos medios. En esencia, lo que es una aproximación estratégica tradicional (ends, ways and means).

El debate actual se está centrando en los medios (means), en la iniciativa de «Rearmar Europa»; en las capacidades militares y en cómo financiarlas, lo cual es importante, pero no deja de ser un componente de la ecuación. Esta aproximación solo serviría en caso de que siguiéramos en «business as usual», que correspondería al primer escenario planteado. Los objetivos, las estructuras de mando, los procesos de decisión, el marco institucional de defensa, etc. serían los de OTAN, y no sería necesario crear nuevas estructuras, ni organismos que se hicieran cargo de la «defensa» con mayúsculas, a nivel europeo.

La opción más razonable ante un escenario incierto, tanto en cuanto amenazas (esencialmente del Este y del Sur) como en cuanto a compromisos de aliados del Oeste, sería abordar un debate a nivel europeo sobre defensa, con objetivos propios (compatibles con OTAN) y con medios y estructuras propias (también compatibles con la Alianza). Aparte de las capacidades, sería necesario identificar estructuras de mando y control y una arquitectura de gobernanza (para la toma de decisiones), autónoma de la OTAN, aunque preferentemente no separada. En esencia sería recuperar la idea de una arquitectura europea de seguridad similar a la ESDI, anteriormente mencionada; con capacidad autónoma de actuación, inicialmente supeditada a OTAN, pero con opción de ir más lejos si fuera necesario.

Las otras opciones, realmente poco probables por los intereses de las partes, obligarían a abordar este debate de una forma más completa.

En todo caso, parece necesario un nuevo tipo de liderazgo europeo, necesariamente audaz, y que Ana Palacio³⁵ considera que necesitaría de un “Churchill”, tanto para defender sus intereses estratégicos de seguridad como para reconstruir una OTAN desgastada, donde las potencias europeas deben demostrar que son capaces de asumir una responsabilidad más sustancial que incremente el poder colectivo de la Alianza³⁶. Como nos recuerda Sven Biscop, la OTAN es una alianza, no un protectorado³⁷. Para mantener la eficacia de la disuasión Europa debe reforzar urgentemente el pilar europeo de la OTAN, adquiriendo las capacidades convencionales que hasta ahora aportaba EE.UU., coordinando nuestros esfuerzos en defensa, de forma que las fuerzas combinadas constituyan un paquete de fuerzas completo y autónomo³⁸. El nuevo modelo de Fuerzas de OTAN³⁹, donde las de más alta disponibilidad (entre 0 y 10 días) se presume serían europeas (entre otras razones por los plazos para el despliegue), son la oportunidad de los aliados europeos de asumir ese liderazgo.

En todo caso, ese necesario debate estratégico sobre el futuro de la defensa (con mayúsculas) europea, a nivel UE, debería abordar al menos los siguientes temas: 

• Definición de fines y objetivos a alcanzar teniendo en cuenta las diferentes culturas estratégicas de los Estados miembros. Una buena estrategia comienza con un objetivo claro; simplemente aumentar el gasto no resuelve el problema europeo; los aliados deben ser estratégicos sobre cómo y dónde gastan el dinero.
• Diseño de modelos de arquitectura de seguridad europea en función de los diversos escenarios; desde un refuerzo de la dimensión europea de OTAN (realmente de la contribución de UE como un todo, con la colaboración de terceros Estados europeos como Reino Unido; por ejemplo, algo similar a la ESDI), hasta un modelo europeo construido sobre la base de la UE y abierto (o no) a terceros.
• Identificación de los medios y capacidades necesarias para la defensa europea (a modo de NDPP⁴⁰ europeo), incluyendo los capacitadores estratégicos de los que actualmente no dispone Europa, que se identifican en el Libro Blanco. El propio Comisario (de Industria) de Defensa Kubilius ha mencionado en diversas ocasiones⁴¹ que los esfuerzos europeos deben estar orientados a adquirir y desarrollar las capacidades militares identificadas para los planes OTAN.
• Articular los instrumentos y mecanismos para el desarrollo de capacidades a nivel europeo, fomentando la cooperación entre países y el desarrollo de lo europeo. El papel de la Comisión, mencionado en párrafos anteriores, como «facilitador» tanto a nivel de industria de defensa como de financiación es clave.
  Considerando que las capacidades a desarrollar, aunque sea de forma colaborativa, pertenecerán a las Fuerzas Armadas de los Estados miembros, y que los costes de su desarrollo serán asumidos por esos mismos Estados, pretender una aproximación a lo común en lugar de a lo colectivo no parece viable en los primeros pasos, sobre todo teniendo en cuenta las diferencias de cultura estratégica de los distintos países.
  Con relación al desarrollo de capacitadores estratégicos en particular, y teniendo en cuenta que ningún país tiene la capacidad de desarrollarlos por sí mismo, se deberá buscar la forma de hacerlo de forma conjunta, pero sobre todo definir su estructura institucional y de gobernanza, que deberá ser europea y de alguna forma común (similar a lo que sucede con los AWACS en OTAN).
  El recientemente presentado plan Rearmar Europa⁴² está llamado a ser herramienta principal que favorezca todos estos desarrollos (necesaria pero no suficiente. No es el elemento central de la defensa europea, sino un capacitador).
• Definir las estructuras de mando y control militar, sean de nivel europeo, de OTAN (en el marco de Berlín +), o cualquier otra opción, para poder desarrollar los planes de defensa europeos.
• Con relación a la gobernanza, definir las estructuras y órganos necesarios, así como los procedimientos de decisión, para el control político y dirección estratégica de las distintas operaciones y actividades de defensa. En este sentido parece más que pertinente considerar la opción de un Consejo de la UE en formato ministros de defensa con competencias y responsabilidades a definir.
• Abordar el asunto de la disuasión nuclear, sea bajo amparo de EE. UU. y/o de Reino Unido, o bien de Francia en el marco UE (que podría incluir a Reino Unido si se expande a terceros Estados europeos).

De modo general, se considera que no sería viable avanzar hacia lo común en defensa europea, al menos inicialmente, pero sí que se podrían hacer avances significativos a nivel colectivo en el marco UE, respetando la soberanía de los Estados miembros, bien dentro de la estructura OTAN o de la que se determinase.

Revisando lo hecho hasta ahora, y con una mayor amplitud de miras, este debate se podría sustanciar en una suerte de Libro Blanco de la Defensa Europea, con más ambición que el presentado por la presidenta de la Comisión el pasado 19 de marzo, y que posiblemente debería haberse llamado Libro Blanco de la Industria de Defensa Europea. A raíz de este nuevo Libro Blanco (centrado en la defensa en mayúsculas y no en la industria de defensa y financiación), se debería desarrollar una estrategia UE de defensa que complemente y actualice la vigente Estrategia Global, desarrollando claramente la dimensión «defensa», y que, a diferencia de las previas, esencialmente declarativas, debería ser notoriamente ejecutiva, con un plan de acción realizable y responsable.

Si bien este nuevo Libro Blanco puede ser una opción deseable para centrar el debate, no sería requisito indispensable para la elaboración de la citada estrategia de defensa, que sería el elemento central y fundamental para establecer la dimensión de defensa a nivel UE. Este ejercicio tendría que ser el primer gran paso hacia una Europa de la Defensa en su sentido más amplio, debería ser lo suficientemente flexible para adaptarse al marco OTAN o para actuar de forma autónoma si fuese necesario.

A modo de conclusión

Parece que está fuera de toda duda que definir una capacidad de defensa de la UE, desarrollar capacidades y rearmarse, cooperar en defensa a nivel europeo, todo ello dentro del marco OTAN, de la UE, o de ambos, es una necesidad no una opción. El histrionismo y el ruido del debate actual no debe sacarnos del problema principal que es la defensa europea, la voluntad y la maquinaria para ejecutarla. Ahora se trata de articular cómo ponerlo en marcha.

Los problemas de carencias de capacidades militares, y la aproximación industrial y financiera a la defensa son elementos identificados y ya se están articulando iniciativas, particularmente por parte de la Comisión para enfrentarlos (ahora solo falta que los EEMM las ejecuten). Pero no debemos olvidar que el plan para rearmar Europa es una herramienta, importante y necesaria, donde la Comisión como facilitador tiene un papel clave, pero no es la solución al problema de la defensa en Europa, hasta ahora prácticamente ignorado.

Por lo tanto, es necesario abordar sin demora la dimensión estratégica del problema de la defensa europea; el desarrollo institucional, de estructuras y de gobernanza (sea dentro del marco OTAN, autónomo, o alguna suerte de combinación de ambos). No se trata únicamente de gastar más en defensa, que también (condición necesaria, pero no suficiente), sino de determinar previamente en qué necesitamos gastar, en qué medios y capacidades, para alcanzar que objetivos, y cómo vamos a utilizar esos medios para alcanzar los fines establecidos.

Que los europeos asumamos nuestras responsabilidades de defensa, sea dentro del marco OTAN como reclama EE.UU. o de otra forma, es un ejercicio de responsabilidad que la Unión no puede demorar durante más tiempo. El almirante Cavo Dragone, presidente del Comité Militar OTAN, nos recordaba⁴³ que la guerra en Ucrania ha sido el catalizador para una Europa más activa en OTAN, de una Europa que tiene que ser responsable de su defensa convencional y tiene que buscar la complementariedad con EE.UU., no la dependencia, para lo que sería necesario reforzar el pilar europeo de la OTAN.

Los Estados miembros de la UE tenemos que dejar de ser reactivos, y abordar con determinación el dilema de definir el futuro de la defensa en Europa, trabajando en el marco de la UE, y si se considera pertinente, ampliado a terceros como Reino Unido, Noruega, Turquía y otros países europeos. Para ello es necesario abrir un debate estratégico, donde el Consejo deberá liderar el proceso, con la Comisión actuando como facilitador. Un Libro Blanco de la Defensa, en su sentido más amplio, y no limitado a la industria y mercado de defensa, podría ser un primer paso (optativo pero recomendable) que condujera a una posterior y necesaria “Estrategia UE de Defensa (con mayúsculas)”.

Este ejercicio, aunque con vínculos indiscutibles, no debería estar supeditado a lo que suceda en la guerra de Ucrania. Se debe abordar desde una aproximación estructural y no coyuntural, independiente de cómo derive el conflicto, y en ningún caso sería admisible que una futura situación de paz e incluso estabilidad en la zona en los próximos meses o años, nos induzca a retroceder sobre nuestros pasos, a olvidarnos de la defensa y a volver a situarla en los últimos puestos de la agenda UE.

Europa, y en particular la Unión Europea, en un mundo donde las relaciones de poder tienden cada vez más a basarse en la ley de la fuerza, que es como es y no como nos gustaría que fuera, tiene que buscar su propio rumbo, dotándose de las herramientas necesarias para tratar de ser un actor relevante a nivel global.

En este nuevo escenario no sería admisible la fragmentación en acciones de defensa, y la búsqueda inmediata de mejores condiciones promoviendo lo bilateral. La UE deberá proteger su unidad, valor y fortaleza fundamental de la Unión, y que tantos buenos resultados le ha dado en otros sectores distintos a la defensa.

Para construir una Europa de la Defensa en su más amplio sentido necesitamos empezar por levantar unos cimientos sólidos. No se trata únicamente de «gastar, gastar y gastar» en defensa⁴⁴, sino de determinar lo que queremos hacer, a dónde queremos llegar (ends), dotarse de los medios adecuados (means) para esa singladura, y utilizar estos medios de la forma adecuada (ways) para navegar a buen rumbo hacia el objetivo establecido. En esencia, se trata de hacer un ejercicio completo, de acordar una Estrategia de Defensa de la UE, en el sentido más amplio del término defensa, que debería ser la piedra angular sobre la que Europa y la UE se doten de una capacidad de disuasión, y de defensa para cuando sea necesario. Un ejercicio donde el Consejo deberá liderar de forma más activa, los Estados miembro deberán asumir compromisos más vinculantes, la Comisión deberá seguir actuando como “facilitador” en temas industriales y financieros, y donde el Consejo de la UE, en formato ministros de Defensa, está llamado a ejercer un notable protagonismo.