IEEE. Negociaciones ruso-estadounidenses en la guerra en Ucrania

Introducción

Durante las dos últimas décadas, Occidente se centró en promover valores como la globalización, el posmodernismo y el globalismo que eran acordes con los postulados enunciados por Francis Fukuyama en su obra El fin de la historia (1992)¹. De acuerdo con ese enfoque, el proceso de expansión una vez desencadenado no iba a tener límites y difundiría la democracia, los derechos humanos y el libre mercado a todos los rincones del mundo. En los años noventa del siglo pasado, pocos parecían poner en duda que la humanidad había iniciado un camino de progreso indefinido que llevaría a mayores cotas de desarrollo, nivel de vida y democracia sumando progresivamente y sin resistencia cada vez más países, no por la imposición, sino por la supremacía inherente de los valores que traía. Los líderes occidentales de entonces nunca pensaron que pudiese surgir oposición a esos valores porque se basaban en el principio fundamental de la libertad, el más importante de la esencia humana, adjetivado como individual, de propiedad, de empresa o de mercado, entre otros.

Sin embargo, además de los Estados que se agrupan en el Bloque occidental, existen otros establecidos sobre antiguas civilizaciones e imperios que se fundan en valores y principios diferentes e incluso divergentes respecto de los que sostiene la que podemos denominar, por simplificación, ideología occidental². Estos van desde China a Irán, pasando por Rusia, la India o Turquía. Todo ese conjunto heterogéneo de poderes regionales fue analizado y muy bien explicado por Samuel Huntington en El choque de las civilizaciones (1996)³, una de las mejores y más premonitorias obras de la literaria científico-política de la primera década de la posguerra fría.

El mejor análisis, pero que no llegó a tener en su momento la difusión y preeminencia de los autores anteriores entre los distintos grupos de influencia de la política exterior americana, fue el de Zbigniew Brzezinski en El gran tablero mundial (1997)⁴, obra que se basa en los postulados del realismo político que muchos politólogos del momento consideraron que había perdido su primacía intelectual, desconociendo las apelaciones a la «potencia unipolar» de Charles Krauthammer (1991)⁵ o a la «nación indispensable» de Madeleine Albright (1998)⁶ para referirse a la nueva hegemonía estadounidense en el sistema internacional.

Sin embargo, los acontecimientos subsiguientes se desarrollaron de varias formas que no habían sido previstas: la expansión de una nueva ideología violenta basada en un islamismo radical (yihadismo), que llevó en volandas al mundo a dos décadas de guerra global contra el terrorismo (2001-2021); la emergencia de la China popular, primero como una gran potencia económica y después pasando a disputar áreas de influencia al hegemón; así como la inesperada recuperación de una nueva Rusia retadora, que fundamenta su legitimidad en el imperio de los zares.

A pesar de esos embates, los Estados Unidos continúan dominando el sistema internacional globalizado porque el dólar todavía manda en las finanzas y el comercio internacional, sus grandes empresas basadas en las tecnologías de la sociedad de la información (TIC) son las más ricas e influyentes del mundo, su cultura se impone sin límites y su poder militar continúa siendo abrumador: no solo es la segunda potencia nuclear (junto con Rusia reúnen más del 90 % de las armas nucleares del mundo) sino que cuenta con un presupuesto de defensa de 895.000 millones de dólares para el ejercicio fiscal de 2025, lo que es, simplemente avasallador. También está su diplomacia y sus alianzas, nada en el mundo se mueve sin que los Estados Unidos tengan conocimiento y cuando se oponen, la aplicación de su poder resulta insuperable. Esta es una lección que las élites estadounidenses aprendieron durante la Segunda Guerra Mundial y continúa siendo uno de los postulados básicos de su política de seguridad, que en el caso de las potencias hegemónicas es la seguridad mundial, o global si empleamos la terminología propia de esta nueva etapa de las relaciones internacionales.

Esta parece ser una realidad poco rebatible en estos momentos. Pero, frente a los que aluden a la imparable emergencia de otras potencias como China, Rusia o India, hay autores, como George Friedman en su excepcional obra Los próximos cien años (2010)⁷, que afirman que el siglo XXI será el siglo del poder americano (como el siglo XIX fue el de la Pax Britannica). Según este enfoque surgirán oponentes, pero los Estados Unidos continuarán liderando al mundo bien «con las luces de la virtud», como declaró el presidente Woodrow Wilson en 1918, o con la fuerza de su inmenso poder militar, como enfatizaron los presidentes John Kennedy y Ronald Reagan con dos décadas de diferencia entre uno y otro⁸. Sin embargo, los Estados Unidos no tienen la capacidad para estar en todas partes al mismo tiempo, su poder, aunque inmenso, no es omnímodo y sus alianzas solo funcionan si ellos lideran. No hay nada más que recordar la desbandada que se produjo en agosto de 2021 cuando decidieron terminar su misión en Afganistán: ninguno de sus aliados menores fue capaz de mantener un régimen afgano corrupto y caótico, pero al que todos avalaban política y financieramente.

En Europa el poder estadounidense fue capaz de mantener la paz durante setenta y seis años, de modo que, cuando se produjo algún estallido de violencia —como en la antigua Yugoslavia (insignificante en términos de política de poder)—, solo los Estados Unidos fueron capaces de imponer a las partes una solución, ya fuera negociada o por la fuerza cuando fue necesario. La Alianza Atlántica (OTAN) ha sido su instrumento de poder para cumplir este objetivo en Europa. Sin embargo, tras la desaparición de la Unión Soviética en 1991, adoptó un papel de organización regional de seguridad al amparo del articulado de la Carta de las Naciones Unidas (ONU) para el que no había sido creada y probablemente tampoco estaba preparada. De este modo, ha llegado a actuar incluso al margen del directorio mundial (el Consejo de Seguridad de la ONU) en Yugoslavia en 1995, en Kosovo en 1999 y en Irak en 2003.

De este modo, en la cúspide de su poder los Estados Unidos pusieron en duda o parecieron quebrantar las reglas que fundamentan su propio poder, que son las que ellos crearon en 1945. Pero, además, la teoría de las Relaciones Internacionales demuestra que cuando una gran potencia acumula un poder excesivo, el resto trata de cambiar la situación, buscando una redistribución del poder más favorable a sus intereses nacionales⁹. Y esta regla se aplica tanto a China a nivel global como en el caso de Rusia en el sistema regional europeo.

Las negociaciones previas a la invasión rusa

Después de varias décadas de postración, aceptación y recuperación el presidente ruso, Vladimir Putin, decidió lanzar un reto en toda regla (también puede ser visto como un órdago o, incluso, como un ultimátum) a aquellos principios que sustentan el modelo universalista occidental y lo hizo desde la política del poder. Las élites dirigentes rusas consideraron que el apoyo de la OTAN a determinadas repúblicas exsoviéticas como Georgia o Ucrania suponía una injerencia en su zona de influencia (denominado convencionalmente near abroad), representaba una amenaza a su propia seguridad y, en consecuencia, comenzaron a tomar decisiones para reforzar sus posiciones militares en ambas áreas.

La primera fue la desactivación del intento georgiano de recuperar los territorios independientes de facto de Abjasia y Osetia del Sur en agosto de 2008. La rápida reacción militar rusa puso de manifiesto tanto su decisión de actuar en su área preferente con el uso de la fuerza si era necesario como la falta de preparación de sus Fuerzas Armadas, después de casi dos décadas de abandono como consecuencia de la penuria económica. Las lecciones identificadas en la guerra de Georgia no cayeron en saco roto, iniciando una reforma militar (denominada Reforma Serdiukov o «Nueva Apariencia»), que contó con los recursos financieros necesarios en dos planes estatales de armamento sucesivos que abarcan de 2011 a 2027.

El siguiente golpe se produjo en marzo de 2014 cuando decidieron ocupar y anexionarse la península de Crimea ante el caos interno provocado por la caída del gobierno del presidente ucraniano Víctor Yanukovich. Las fuerzas rusas actuaron con extrema celeridad y alcanzaron sus objetivos militares sin disparar un solo tiro pues la intimidación y el uso de una fuerza militar abrumadora cumplieron una vez más su objetivo. La reforma militar iniciada en 2010 parecía que había dado sus frutos. Estas acciones y el apoyo directo a las milicias rebeldes del Dombás produjeron una ruptura entre Rusia y Occidente, porque unos y otros actuaban con las mismas reglas (el síndrome de Kosovo) y sus relaciones no pararon de deteriorarse a partir de ese momento¹⁰.

En consecuencia, parecía claro que los dirigentes rusos no iban a cejar en la recuperación de su influencia en su zona de seguridad mientras que Occidente, empeñada en otras partes del mundo, aparentemente no comprendió que estaban decididos a aplicar su poder militar en la propia Europa. En consecuencia, las relaciones ruso-occidentales continuaron empeorando, se exacerbaron las posiciones de unos y otros mientras se confiaba en que las sanciones económicas, financieras y al sector de defensa ruso aprobadas tras la anexión de Crimea provocarían, a largo plazo, daños significativos en la económica rusa que harían que el Kremlin replegara posiciones y, a la postre, se sometiera a la política de retorsión de Occidente.

Sin embargo, en algún momento de 2020, o quizás de 2021, los dirigentes rusos se consideraron lo suficientemente fuertes como para tratar de cambiar la situación conforme a sus propias reglas, con el objetivo de restablecer el equilibrio en las relaciones con Occidente y recuperar el crecimiento económico que el país necesitaba para mantener su estabilidad en el período de transición del poder de Putin a su sucesor, cuando esta tuviera lugar.

La secuencia de los eventos fue rápida y pública. El 2 de diciembre de 2021 el ministro de Asuntos Exteriores ruso, Serguéi Lavrov, mantuvo una reunión en Estocolmo con el entonces secretario de Estado estadounidense, Anthony Blinken, en la que discutieron sobre la tensión en la frontera ucraniana provocada por el tercer despliegue masivo de tropas rusas en menos de un año. La parte rusa planteó la demanda de acuerdos jurídicos vinculantes que limitasen la expansión de la OTAN cerca de las fronteras rusas con la finalidad de restaurar la estabilidad en el continente europeo. El 7 de diciembre de 2021 el presidente Putin mantuvo una conversación por videoconferencia de más de dos horas con su homólogo estadounidense, Joseph Biden, donde hablaron sobre el régimen de estabilidad estratégica y el conflicto de Ucrania. Aunque esta reunión concluyó sin una declaración oficial, estaba claro que el Kremlin había dado los primeros pasos en su objetivo de lograr un nuevo acuerdo de Yalta en Europa¹¹.

El 10 de diciembre de 2021 el Ministerio de Asuntos Exteriores ruso anunció que estaba preparando una propuesta integral sobre garantías de seguridad para la próxima reunión sobre estabilidad estratégica con representantes estadounidenses. El 15 de diciembre en una rápida visita a Moscú la entonces vicesecretaria de Estado Karen Donfried recibió el contenido de estas propuestas, que se hizo llegar a Bruselas al día siguiente. Básicamente se trataba de dos proyectos de tratados internacionales, uno de naturaleza bilateral con los Estados Unidos (8 artículos) y otro multilateral con los países miembros de la OTAN (9 artículos), que contenían las principales demandas rusas¹²:

• Limitación de la ampliación de las infraestructuras, efectivos y ejercicios militares de la OTAN cerca de las fronteras rusas.
• Bloqueo de la adhesión a la OTAN de países de la antigua Unión Soviética (Georgia o Ucrania).
• Prohibición de prestar asistencia militar bilateral a países de la antigua Unión Soviética, excluidos los países bálticos que ya eran miembros de la OTAN.
• Suspensión de los vuelos de bombarderos estratégicos, con o sin armas nucleares, cerca de las fronteras de ambas partes.
• Prohibición de despliegue de misiles de corto y medio alcance y armas nucleares fuera del territorio ruso y americano.
• Necesidad de garantizar el papel del Consejo de Seguridad de la ONU como supremo garante de la paz y la seguridad internacionales o, dicho de otro modo, alcanzar un acuerdo para que la OTAN dejase de actuar como una organización de seguridad global sin mandato.

El viceministro de Asuntos Exteriores ruso, Serguéi Riabkov, hizo hincapié en que los dos documentos formaban un todo y eran indivisibles, no admitían negociaciones separadas ni podían ser aprobados o aplicados de forma parcial. Ante la sorpresa del órdago lanzado por la parte rusa, rápidamente se sucedieron consultas en el lado occidental. La propuesta de un nuevo reparto de áreas de influencia era inaceptable para los dirigentes europeos, mientras que el gobierno estadounidense sopesaba la oportunidad que se le presentaba de cerrar el «capítulo europeo» en pleno proceso de transición estratégica hacia el Indopacífico. Fueran o no aceptables las demandas rusas, estaban sobre la mesa y fueron debatidas frenéticamente con la presión del estallido de un eventual conflicto bélico en territorio ucraniano sin conocer todavía el alcance de los planes rusos¹³.

El 3 de enero de 2022 hubo una ronda de conversaciones en Viena, el 10 de enero delegaciones rusa y estadounidense se reunieron en Ginebra para tratar de forma monográfica sobre las propuestas rusas, el 12 de enero se celebró en Bruselas una reunión del Consejo OTAN-Rusia y el 13 de enero se sucedieron nuevas reuniones en Viena entre representantes de los Estados Unidos, Rusia y los Estados europeos en el ámbito de la OSCE. El Kremlin enfocó estas conversaciones con la amenaza de un despliegue militar creciente alrededor de Ucrania que, sin embargo, no intimidó ni a los gobiernos de los Estados Unidos ni a sus aliados.

Ante el fracaso de esas negociaciones, el 21 de febrero de 2022 el presidente Putin presidió una inédita sesión pública del Consejo de Seguridad ruso¹⁴ destinada a crear la fachada de una decisión colectiva para los eventos que se iban a suceder a continuación sin solución de continuidad: reconocimiento de las repúblicas del Dombás, firma de sendos tratados de asistencia militar por parte de Rusia, petición de ayuda de las autoridades prorrusas de esos territorios e inicio de la invasión de Ucrania el 24 de febrero de 2022. Lo menos deseable (incluso impensable para muchos) había sucedido: Rusia se arriesgaba a alcanzar por la fuerza sus objetivos de seguridad en Europa.

Contactos diplomáticos durante la guerra en Ucrania

Desde el mismo 21 de febrero de 2022 los Estados Unidos, la UE y otros países occidentales comenzaron a aprobar sanciones individuales, económicas, financieras y diplomáticas contra Rusia, tratando de impedir primero la agresión rusa y después creando costes significativos para la economía rusa con el objetivo de que los dirigentes rusos desistieran de continuar la guerra contra Ucrania. Pero, mientras las fuerzas rusas no consiguieron cumplir los objetivos marcados en el plan de invasión y se vieron atrapadas en una guerra convencional a gran escala para la que no se habían preparado¹⁵, la economía rusa se ha mostrado resistente a todos los intentos de aislamiento y ha sido capaz de producir los recursos necesarios no solo para sostener la guerra sino, quizás lo que es más importante, para mantener la estabilidad interna del régimen putiniano¹⁶.

Sin embargo, a pesar de los intentos de aislamiento de Occidente, durante los tres años de guerra el gobierno estadounidense ha continuado manteniendo negociaciones con su contraparte rusa en temas bilaterales, pero también de seguridad mundial, han alcanzado acuerdos sobre el Programa de Vuelos Cruzados entre la NASA y la corporación rusa del espacio Roscosmos, sobre intercambio de personal que cumplía condena por delitos comunes en los respectivos países (asunto recurrente en las relaciones bilaterales desde los tiempos de la Guerra Fría)¹⁷ y han participado en reuniones informales de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad (P5) para tratar temas nucleares.

El 14 de julio de 2022 la NASA y Roscosmos firmaron un acuerdo sobre el Programa de Vuelos Cruzados por el que astronautas estadounidenses viajan a la Estación Espacial Internacional en naves rusas de la serie Soyuz y recíprocamente cosmonautas rusos lo hacen en naves Crew Dragon de SpaceX (una de las empresas del tecnólogo Elon Musk)¹⁸, con tres misiones en el período 2022-2024. El 1 de marzo de 2023 pactaron una misión adicional en 2024, en diciembre de 2023 ampliaron el programa hasta 2025 y el 11 de enero de 2025 anunciaron tres vuelos durante el bienio 2025-2026. El Ministerio de Asuntos Exteriores llevó las negociaciones por la parte rusa, el personal de vuelo ha recibido el adiestramiento necesario en cada país y las misiones espaciales se han completado con normalidad y sin incidentes. Es preciso señalar en este punto que, como en tiempos de la Guerra Fría, el Kremlin ha explotado los logros espaciales como parte de la campaña de exaltación patriótica en el contexto de la guerra en Ucrania.

En materia de intercambio de detenidos, el 3 de junio de 2023 el asesor presidencial en política exterior ruso, Yuri Ushakov, anunció contactos entre los gobiernos ruso y estadounidense. El 14 de diciembre de 2023, durante la comparecencia pública anual de cuatro horas de duración en la que el presidente ruso responde a preguntas de los ciudadanos confirmó que se estaban desarrollando negociaciones directas para lograr un canje de detenidos. El 31 de julio de 2024 los gobiernos ruso y estadounidense anunciaron que habían alcanzado un acuerdo sobre intercambio de ciudadanos de ambos países que están cumpliendo condena en el país contrario por delitos relacionados con espionaje y guerra híbrida. Al día siguiente (1 de agosto de 2024), intercambiaron personal en un área restringida del aeropuerto de Ankara, en Turquía.

El canje incluyó la entrega de diez ciudadanos rusos (incluidos dos menores) a cambio de cinco estadounidenses, un alemán¹⁹ y diez rusos disidentes, que aceptaron salir de su país por su condición de opositores al régimen putiniano. Aunque se especuló sobre la liberación del ruso Alexander Vinnik, en prisión en los Estados Unidos, finalmente no entró en el acuerdo (este nombre es importante para eventos más recientes). En ambos países los liberados fueron recibidos por los respectivos presidentes y con la máxima publicidad. En las negociaciones participaron los jefes de las principales agencias de seguridad de Rusia: Alexander Bortnikov por el Servicio Federal de Seguridad (FSB) y Serguéi Naryshkin por el Servicio de Inteligencia Exterior (SVR)²⁰. Aunque se especuló sobre la posibilidad de llevar a cabo un segundo intercambio²¹, no hubo avances hasta fechas recientes y bajo el impulso de la nueva administración presidencial estadounidense.

Los miembros del directorio mundial reunidos en el grupo P5 tratan de reducir el riesgo de amenaza nuclear mediante la negociación y el diálogo, porque ostentan derecho de veto en el Consejo de Seguridad (y por ende son los principales creadores de las normas internacionales), son los Estados nucleares de iure por aplicación del Tratado de No Proliferación Nuclear de julio de 1968 y reúnen más del 95% de las armas nucleares que existen en el mundo²². Significativamente, en medio de aquellas negociaciones frenéticas previas al inicio de la guerra que examinamos antes, el 3 de enero de 2022 los miembros del P5 aprobaron una declaración conjunta sobre prevención de la guerra nuclear, rechazo de las carreras de armamentos y compromiso con el régimen de no proliferación²³. Esta declaración enfatiza la necesidad de mantener la racionalidad entre los dirigentes de las grandes potencias.

Pues bien, estas reuniones han continuado en medio de la tensión provocada por la guerra en Ucrania y las declaraciones regulares de naturaleza amenazante desde el inicio de la invasión rusa²⁴. Precisamente por ello los miembros del P5 han mantenido varias reuniones, siempre de carácter discreto, con la finalidad de mantener vivo ese diálogo y evitar los riesgos de escalada nuclear en un conflicto en el que están implicados, directa o indirectamente. De este modo, ha habido encuentros en Emiratos Árabes Unidos y Egipto, evidentemente con la participación de representantes de Rusia.

También se han sucedido otro tipo de conversaciones diplomáticas más recientes en terceros países de las que no ha trascendido su contenido. Estos acuerdos ponen de manifiesto que, a pesar de la situación de la guerra en Ucrania y del decisivo apoyo estadounidense para sostener el esfuerzo de guerra ucraniano, las grandes potencias continuaban negociando y acordando en asuntos de interés mutuo. Es conveniente contraponer esta posición con la de los gobiernos europeos cuando la llegada del presidente Donald Trump a la Casa Blanca activó las negociaciones actuales, con independencia del resultado que finalmente tengan.

La situación en el frente ruso-ucraniano y las elecciones presidenciales estadounidenses

Después de pasar por períodos difíciles, en el otoño de 2024 las fuerzas rusas recuperaron la iniciativa estratégica que habían perdido después de la sorpresa inicial en febrero de 2022. De este modo, a finales de aquel año controlaban el 95% del territorio de la república popular de Lugansk, el 60% de Donetsk, el 75% de los oblasty (provincias) de Jersón y Zaporiyia y varias partes al este del oblast (provincia) de Járkov²⁵. Las acciones ofensivas rusas se concentraron en los frentes de Donetsk y en la zona fronteriza de Kursk, donde las fuerzas ucranianas estaban tratando de mantenerse a toda costa. El objetivo principal de las Fuerzas Armadas rusas es destruir el mayor número de medios y efectivos ucranianos, desgastar progresivamente su capacidad de combate —a pesar de los suministros occidentales— y llevar al colapso a las Fuerzas Armadas ucranianas. Un escenario dramático de cara a unas negociaciones de paz, donde el vencedor siempre tratará de imponer duras condiciones al vencido²⁶.

En el lado occidental, el 5 de noviembre de 2024 se confirmó la victoria del presidente Trump en las elecciones presidenciales estadounidenses. Durante toda la campaña había declarado que su principal objetivo en política exterior era poner fin inmediato a la guerra, aplicando todo el poder de persuasión que tienen para alcanzar ese objetivo. Sus fundamentos eran sencillos y entendibles para el votante medio estadounidense: la guerra es cara y su oponente (la Administración Biden) estaba entregando miles de millones de dólares a un país en guerra sin lograr ningún objetivo, las autoridades ucranianas estaban malgastando esa ayuda con resultados negativos y, tras tres años de guerra, estaba claro que no iban a derrotar a Rusia. En consecuencia, en cuanto asumió el cargo el 20 de enero de 2025 comenzó a tomar decisiones con celeridad para sacar adelante esa política.

Hay que tener en cuenta que el objetivo principal del presidente Trump es fortalecer la economía estadounidense, que considera en franco peligro debido al desequilibrio gigantesco de las cuentas públicas (incluido el gigantesco presupuesto de defensa que se ha señalado más arriba), para lo que necesita contar con un escenario de paz que le permita tomar decisiones, negociar acuerdos con terceros países y desarrollar relaciones bilaterales que sirvan a los intereses de los Estados Unidos a largo plazo²⁷.

Esa, según su visión, es la mejor manera de prepararse para los retos estratégicos que se avecinan en la lucha por la hegemonía mundial. Es decir, en términos realistas, trata de aplicar una política de mantenimiento del statu quo²⁸. Para ello, tanto Trump como los principales funcionarios de su gobierno consideran que es absolutamente necesario poner fin a la guerra en Ucrania, bien mediante la negociación o bien aplicando todo el poder con el que cuentan, pero descartando escenarios de escalada con Rusia.

El inicio de las negociaciones para resolver el conflicto de Ucrania

Los contactos ruso-estadounidenses se iniciaron de inmediato y tuvieron su primera manifestación en un acuerdo de intercambio de detenidos. El 11 de febrero de 2025 el enviado especial presidencial estadounidense, Steve Witkoff, voló a Moscú para recoger al exempleado de la embajada estadounidense en Rusia Mark Fogel, que cumplía una condena de prisión por narcotráfico²⁹. El gobierno estadounidense manifestó que se trataba de un gesto de buena voluntad del gobierno ruso y que formaba parte de un intercambio bilateral³⁰. El mismo día, el viceministro ruso Riabkov mantuvo una reunión en Moscú con la embajadora estadounidense, Lynne Tracy, para hablar de las actividades de las respectivas misiones diplomáticas (esa fue la versión oficial).

Al día siguiente, el portavoz del Kremlin, Dimitri Peskov, anunció la liberación de ciudadanos rusos después de alcanzar un acuerdo como parte de las negociaciones iniciales con la nueva Administración estadounidense. De este modo, el gobierno estadounidense entregó a Alexander Vinnik (vetado en el canje anterior de julio de 2024) y que cumplía condena por delitos relacionados con el blanqueo de dinero³¹. Dos días después (14 de febrero de 2025) llegó a Moscú vía Turquía, que se ha convertido en lugar habitual para los intercambios ruso-estadounidenses.

Ese acuerdo estableció las bases para comenzar negociaciones sustantivas directas como se pactó durante una conversación telefónica entre el presidente Putin y Trump el 12 de febrero de 2025. El objetivo fundamental declarado era poner fin al conflicto de Ucrania. Al día siguiente anunciaron la creación de sendas delegaciones negociadoras.

A continuación, el 15 de febrero el nuevo secretario de Estado estadounidense, Marco Rubio, y Lavrov mantuvieron la primera conversación telefónica destinada a restablecer los canales de comunicación normales³², pusieron sobre la mesa sus puntos de vista para poner fin rápidamente a la política de confrontación iniciada por la Administración Obama y anunciaron un acuerdo para establecer conversaciones directas sobre los principales asuntos bilaterales y de seguridad mundial³³. También convinieron organizar reuniones de expertos para eliminar obstáculos y preparar un marco estable que permita iniciar negociaciones sobre el conflicto de Ucrania. El 16 de febrero se divulgó que la primera reunión de alto nivel se celebraría en Riad, Arabia Saudí.

Al día siguiente, como es práctica habitual en la propaganda rusa, los más altos funcionarios implicados (Ushakov, Lavrov, Peskov) salieron en tropel a hacer declaraciones con el objetivo de establecer posiciones iniciales sin necesidad de que el presidente Putin se expresara públicamente en esos momentos, regla de cautela que emplea el Kremlin para no desgastar la figura del presidente en caso de que el asunto en curso no salga adelante.

De este modo, Ushakov declaró que las conversaciones serían de carácter bilateral (entre Rusia y los Estados Unidos) y que tendrían como objetivo establecer las bases para las negociaciones sobre Ucrania. Lavrov afirmó que Europa no tenía sitio en unas negociaciones de paz sobre Ucrania, reiteró el rechazo a un alto el fuego temporal (por el peligro de que sea aprovechado para fortalecer a Ucrania) y rechazó cualquier tipo de concesión territorial. A su vez, Peskov confirmó que ambos (Lavrov y Ushakov) encabezarían la delegación rusa en Riad, que el lugar se había elegido por conveniencia de ambas partes, que la reunión estaría dedicada al restablecimiento de relaciones mutuas; además, valoró positivamente el diálogo entre los europeos sobre la necesidad de poner fin al conflicto, pero rechazó la idea de un despliegue de fuerzas de interposición en territorio ucraniano. También adelantó que las empresas occidentales serán bienvenidas a Rusia en cuanto decidan retomar las actividades de negocio, cuestión fundamental planteada por la parte rusa en estas negociaciones.

Por su parte, el estridente embajador ruso en Naciones Unidas, Vasily Nebenzia, afirmó que Ucrania había perdido definitivamente los territorios anexionados (Donetsk, Lugansk, Jersón y Zaporiyia), los acuerdos de paz tendrían que ser aplicados por un gobierno ucraniano legítimo salido de unas elecciones democráticas y la futura Ucrania sería un Estado neutral y desmilitarizado. Por tanto, con estas declaraciones quedaron fijados los puntos principales de Rusia en la negociación.

El 18 de febrero de 2025 las delegaciones rusa y estadounidense mantuvieron en Riad la primera reunión bilateral oficial desde el inicio de la guerra en Ucrania. La delegación estadounidense estaba encabezada por el secretario de Estado Rubio, el asesor presidencial de Seguridad Nacional, Michael Waltz, y el enviado presidencial Witkoff, mientras que la rusa estaba presidida por Lavrov y Ushakov, acompañados por el director del Fondo Ruso de Inversión Directa, Kiril Dimitriev, que ha adquirido cada vez más relevancia tras su nombramiento como enviado presidencial para la inversión y la cooperación económica con los países extranjeros³⁴.

La agenda de trabajo tuvo tres puntos: restablecimiento de relaciones bilaterales, preparación de negociaciones sobre el conflicto ucraniano y organización de la primera cumbre entre los presidentes de Rusia y los Estados Unidos. La reunión duró cuatro horas y media y se alcanzaron los siguientes acuerdos:

• Restitución del personal diplomáticos en las respectivas embajadas (se creó un grupo de trabajo específico para ello)³⁵.
• Creación de un mecanismo directo de consultas entre el Ministerio de Asuntos Exteriores ruso y la Secretaría de Estado estadounidense.
• Establecimiento de negociaciones sobre cooperación económica y energía.
• Recuperación del diálogo estratégico bilateral.
• Formación de un grupo de expertos para negociaciones sobre el conflicto de Ucrania.

En la rueda de prensa posterior, Lavrov reiteró que no aceptarían la presencia de fuerzas de países de la OTAN en Ucrania³⁶. Por su parte, Peskov declaró que el presidente ruso estaba dispuesto a reunirse con su homólogo ucraniano, Volodímir Zelenski, pero enfatizó su falta de legitimidad en el cargo (su mandato presidencial expiró el 21 de mayo de 2024), aspecto fundamental que está siendo explotado cuidadosamente por la propaganda oficial rusa con el objetivo de dilatar las negociaciones hasta que convenga a sus intereses.

Precisamente, el día anterior a esta reunión el presidente Zelenski realizó una visita oficial a Dubái y el 18 de febrero estuvo en Ankara donde se reunió con el presidente turco, Recep Tayyip Erdogan, para discutir las negociaciones encaminadas a poner fin al conflicto y las garantías de seguridad para Ucrania. No obstante, cuando se conoció el resultado de las conversaciones ruso-estadounidenses anuló una visita programada a Arabia Saudí. En realidad, esas visitas eran un intento de dar visibilidad a la causa ucraniana en medio de la activación de las negociaciones ruso-estadounidenses sobre Ucrania, pero sin contar con ella y tampoco con Europa.

Por su parte, el presidente francés, Enmanuel Macron, convocó dos reuniones informales de dirigentes europeos (17 y 19 de febrero de 2025, la primera presencial y la segunda mixta presencial y por videoconferencia)³⁷ para tratar de acordar una respuesta común ante el escenario de negociaciones ruso-estadounidenses³⁸, sin resultados más allá de las habituales declaraciones políticas de los asistentes. En ese foro de París participaron todos los jefes de gobierno de los Estados miembros de la Unión Europea³⁹, pero contó con la asistencia del Reino Unido, que no es miembro, dándole un protagonismo que no le corresponde, lo que parece demostrar que cuenta con tanta influencia (o más incluso) que cuando estaba dentro y cumplía las obligaciones de su pertenencia a la Unión.

En este punto hay que entender que si no se cumplen los propios procedimientos es imposible tener credibilidad frente a otros actores internacionales. La debilidad de la comunidad política europea se pone de manifiesto no solo por su ausencia en cualquier negociación importante entre grandes potencias, sino por su incapacidad para adoptar posiciones comunes respecto a temas fundamentales y la voluntad para aplicarlas⁴⁰. En cualquier caso, en cuanto a las negociaciones sobre Ucrania, el Kremlin considera que los Estados Unidos son su único interlocutor válido, lo que fundamenta en su condición de contraparte del régimen de estabilidad estratégica. De este modo, el 27 de febrero de 2025 se celebró la primera reunión de seis horas de duración de los grupos de expertos para la normalización del funcionamiento de las misiones diplomáticas.

Mientras las redes sociales (preferentemente Truth Social y X) se llenan de mensajes esperanzadores del presidente Trump, tanto él como los más altos funcionarios de su gobierno (el vicepresidente James Vance, Waltz, Rubio, Hegseth) emplean una dura retórica contra los gobernantes europeos y contra el propio presidente ucraniano como parte de una estrategia negociadora que tiene como finalidad debilitar las posibles resistencias dentro de su propio bando y así poder negociar con mayor libertad con Rusia. Los postulados más importantes de cara a las negociaciones son que no habrá ingreso en la OTAN, ni recuperación de los territorios ocupados por las fuerzas rusas, ni despliegue de tropas occidentales en Ucrania⁴¹ y que las negociaciones serán de carácter bilateral, es decir, solo los Estados Unidos con Rusia. Una vez alcanzado un acuerdo general podrán sumarse tanto Ucrania como la UE⁴², así como otros países. Además, se descartó de plano la participación de cualquier organización internacional tanto en el cumplimiento de un cese del fuego como en la aplicación de los acuerdos que se alcancen.

Después de ocho rondas de reuniones celebradas en Riad, Estambul, Moscú, Washington y San Petersburgo las negociaciones permanecen fundamentalmente sin cambios. Mientras los representantes estadounidenses tratan de lograr un acuerdo rápido que incluya un cese del fuego, el Kremlin aplica una estrategia dilatoria, buscando el restablecimiento de las relaciones bilaterales mientras sus fuerzas armadas continúan cada día ganando más terreno a costa de Ucrania. Su objetivo principal es mantenerse en las negociaciones pero continuar generando las condiciones necesarias para separar a los Estados Unidos de sus aliados europeos con la finalidad de alcanzar a largo plazo un acuerdo mucho más favorable a sus intereses. Mientras tanto, sigue sin producirse la esperada (y también temida) reunión entre Putin y Trump.

Consideraciones finales

La incapacidad de las fuerzas armadas ucranianas para obtener una victoria en el campo de batalla a pesar de toda la ayuda de Occidente ha mostrado la imposibilidad de derrotar a Rusia en este conflicto. Y aunque todavía existe la posibilidad de llamar a filas a varios cientos de miles de reclutas, Ucrania no tiene capacidad para continuar una guerra larga, que supone la destrucción del país debido al enorme desequilibrio de fuerzas, tanto en el campo de batalla como en la economía de guerra.

El cambio político en los Estados Unidos ha provocado un vuelco en el enfoque político-militar de la guerra. El nuevo presidente estadounidense, Donald Trump, adoptó decisiones rápidas para entablar negociaciones directas con el Kremlin y poner fin al conflicto, que en sus propios términos es dejar de dilapidar recursos en Ucrania porque asumió ese enfoque de que no se puede derrotar a Rusia en una guerra convencional. Además, parece evidente que rechazó los escenarios de escalada nuclear para tratar de amedrentar a Rusia. Por tanto, la guerra parará cuando los Estados Unidos corten definitivamente su ayuda militar a Ucrania.

Este enfoque supone un cambio fundamental en los objetivos del conflicto. No solo Ucrania no va a poder restablecer sus fronteras de diciembre de 1991 (momento de su independencia) o de marzo de 2014 (pérdida de Crimea) sino que se ve abocada a aceptar un acuerdo de paz impuesto y con fuertes pérdidas territoriales, por la imposibilidad de continuar en guerra sin el apoyo estadounidense. Es un caso de aplicación drástica y terrible de la política de poder, en tanto en cuanto las grandes potencias toman las decisiones para el mantenimiento de la seguridad mundial y el resto de los actores las asumen de grado o se ven compelidos a su cumplimiento, incluso a veces por la fuerza.

Estas consideraciones permiten afirmar que las negociaciones serán largas y complejas y su resultado es difícil de anticipar. A medio plazo, los objetivos que se han establecido son normalizar las relaciones ruso-estadounidenses, poner fin a la cruenta guerra en Ucrania y parar la sangría económica que supone para sus participantes y contribuyentes (los Estados Unidos, la UE y sus aliados).

En este escenario, la UE carece de influencia para tener un papel en esos acuerdos. Si se logran, se pueden mantener los principios del régimen de estabilidad estratégica y, en consecuencia, es probable que se negocien nuevos acuerdos de control de armas.

A largo plazo, se pueden crear las bases para un nuevo régimen internacional multipolar de tres o cuatro grandes potencias, con sus respectivas áreas de influencia más o menos definidas, que garantice la paz y la seguridad mundial. La alternativa es una guerra entre ellas, escenario que se ha estado bordeando durante los tres últimos años y que parece que ha sido rechazado por los que toman las decisiones a escala global.