El «modelo Munir» en Pakistán: implicaciones en la arquitectura de seguridad regional

Introducción: cambio constitucional en Pakistán

La enmienda en la Constitución aprobada por el Parlamento paquistaní y firmada por el presidente Asif Ali Zardari —27.ª desde su promulgación en 1973^[1]— conlleva enormes cambios que reconfiguran la estructura del poder político, al consolidar el dominio militar sobre el sistema y reducir de forma significativa la autonomía del poder judicial, debilitando así un equilibrio institucional que ya era frágil. En principio, el aspecto más llamativo de dicha enmienda era la fragmentación de la estructura jurídica mediante la creación de un nuevo Tribunal Constitucional Federal, al que se transfirieron competencias que antes residían en la Corte Suprema de Pakistán y que se arroga la facultad de interpretar la Constitución, así como los casos relativos a los derechos fundamentales. Con la enmienda, los miembros del Tribunal Constitucional serán nombrados directamente por el Gobierno y este órgano asumirá la competencia de controlar el poder ejecutivo, eliminando así un contrapeso institucional, ya que hasta ahora era la Corte Suprema la que dirimía casos como la destitución de primeros ministros o el control de las políticas gubernamentales. De hecho, dos jueces de la Corte Suprema renunciaron de inmediato a su cargo tras la aprobación de la enmienda^[2].

Pero, más allá del aspecto judicial, la enmienda también implica una reforma profunda en la protección constitucional al estamento militar y de la estructura de las Fuerzas Armadas paquistaníes. Los miembros relevantes del Ejército quedan por completo al margen del aparato judicial civil, pues se concede inmunidad legal de por vida a los generales de cinco estrellas, situándolos de jure por encima de cualquier responsabilidad por sus acciones. En la actualidad, solo el mariscal de campo Asim Munir posee tal condición. Además, para su destitución se requerirá una mayoría absoluta de dos tercios del Parlamento, no valiendo la acción del ejecutivo al respecto, mientras que el propio Gobierno puede caer con una mayoría simple.

La enmienda también crea un nuevo cargo supremo: el de jefe de las Fuerzas de Defensa de Pakistán, ejercido por el jefe del Ejército, el mariscal Munir, lo que en la práctica consagra su supremacía sobre la Armada y la Fuerza Aérea, centralizándolas bajo su único mando. Munir obtiene un mandato de cinco años como jefe de las Fuerzas de Defensa, pero que podría prolongarse hasta diez. Otra novedad reseñable es que el primer ministro deberá nombrar, a recomendación suya, al comandante del Comando Estratégico Nacional, nuevo responsable del arsenal nuclear y que tradicionalmente era un mando no encuadrado en la estructura del ejército convencional^[3].

Para aprobar la enmienda, el actual primer ministro Shehbaz Sharif consiguió el apoyo de los partidos aliados en el gobierno, el suyo de la Liga Musulmana y el Partido Popular de Pakistán de Bilawal Bhutto, pero el Pakistán Thereek-e-Insaf (PTI), el partido con más escaños en el Parlamento liderado por el ex primer ministro Imran Khan, hoy encarcelado y pendiente de varios juicios, se opuso. La enmienda puede hacer que Pakistán pase de ser un sistema político con una tradicional y fuerte influencia castrense desde la independencia de 1947 a un nuevo sistema híbrido en el que el Ejército gobierne de facto sin alterar la estructura política. Es el llamado modelo Munir —acertada definición de la periodista y editora Mehreen Zahra-Malik—, un sistema donde el control militar del país se ejerce desde una carcasa de democracia formal^[4].

La omnipresencia de los militares

Tras la independencia en 1947, la vida política de Pakistán ha oscilado entre gobiernos civiles y dictaduras militares. La última de estas data de 1999, cuando el entonces jefe del Ejército, Pervez Musharraf —que acabaría gobernando hasta 2008—, encabezó un golpe de Estado contra Nawaz Sharif, hermano del actual primer ministro, aprovechándose del clima de incertidumbre que atravesaba el país tras el conflicto de Kargil con India en la primavera de ese mismo año, que además supuso el fin de las negociaciones indo-paquistaníes para limitar las posibles consecuencias de contar ambos países con armamento nuclear^[5]. La historia se repite, en parte, y en la actualidad Munir, como ayer Musharraf, consolida su poder en un momento de alta conflictividad con India y otros actores, como Afganistán. La diferencia estriba en que Musharraf asumió directamente la presidencia del país en 2001, mientras Munir ejerce su influencia en un teórico segundo plano.

En 2008, Musharraf fue obligado a dimitir tras una resolución de la Corte Suprema de Pakistán —hoy recortada en sus competencias— que invalidaba su candidatura para un nuevo mandato, no sin antes ordenar bombardear el sur de Afganistán como represalia por el apoyo talibán al recién creado grupo terrorista Therik-e-Taliban Pakistan (TTP), constituido un año antes como organización insurgente en la región fronteriza de Khyber Pakhtunkhwa. Se trataba de hechos parecidos a los actuales, con el conflicto reciente entre paquistaníes y afganos en torno al apoyo talibán al TTP^[6].

Tras la caída de Musharraf, Pakistán fue recuperando gradualmente el marco democrático en manos civiles, expresado en sucesivas elecciones. Esto llevó a la victoria y al efímero gobierno del PTI de Imran Khan en 2018, una figura disruptiva en la tradicional élite política paquistaní, quien fue destituido cuatro años después al perder una moción de censura que, de facto, estaba orquestada por el estamento militar, enemistado con él y apoyada por la entonces oposición política —hoy gobernante— que encumbró al actual primer ministro, Shehbaz Sharif, en sustitución de Khan. La figura principal contraria a este era la del general Amin Munir, antaño estrecho colaborador y jefe del poderoso servicio de inteligencia paquistaní, el ISI, transmutado en enemigo cuando Khan interpretó que era una amenaza política e intentó minarle la autoridad destituyéndole. Pocos meses después, Munir instigó la apertura de casos de corrupción contra Khan y su entorno, y consiguió que el general Qamar Bajwa, jefe del Ejército, le retirase públicamente el apoyo de las Fuerzas Armadas^[7].

Siendo primer ministro interino, Shebaz Sharif asumió el cargo en medio de una situación económica y política difícil, con un gobierno de transición extremadamente débil y con los seguidores de Khan protestando masivamente en las calles de las ciudades paquistaníes. En noviembre de aquel mismo 2022 ascendió Munir como jefe del Ejército, ya que el general Bajwa cumplía su mandato y debía ser relevado. Munir accedió así al cargo más importante en las Fuerzas Armadas de Pakistán, con autoridad sobre las fuerzas terrestres, pero no así sobre la Armada, la Fuerza Aérea ni las capacidades nucleares.

Las posteriores elecciones de febrero de 2024, donde el PTI fue ilegalizado aunque sus candidatos se presentaron como oficialmente independientes, y con Khan encarcelado, polarizaron aún más la actualidad política paquistaní. El PTI obtuvo una victoria reconocida por la autoridad electoral, pero Sharif volvió a encabezar el gobierno gracias a una coalición frágil, tutelada por Munir y los militares, a los que debe la seguridad de su posición y la represión de los disturbios de los seguidores de Khan. Estas protestas, a menudo confundidas con manifestaciones por la mala situación económica, incluyeron ataques a instalaciones militares que, durante 2023, fueron reprimidos con mucha dureza y con miles de detenidos encarcelados tras pasar por tribunales militares^[8].

Durante los últimos dos años, Pakistán ha visto cómo la insurgencia interna y sus manifestaciones han ido variando, pasando de los ataques contra las fuerzas de seguridad paquistaníes a atentados terroristas donde los objetivos han sido la población civil e, incluso, en ocasiones, ciudadanos chinos, reflejo de la influencia de China en los proyectos económicos y de infraestructura del país. Todo ello ha hecho que el Ejército adquiriera más relevancia como garante del orden y que su influencia en la arquitectura política del país se presentase como indispensable, en especial para controlar a la insurgencia baluche del Ejército de Liberación (BLA), que opera en Baluchistán, y el movimiento islamista del TTP en Khyber, cuya operatividad se expande a otras partes del territorio paquistaní y cuyos efectos se multiplican^[9].

La enmienda constitucional que otorga un inmenso poder a Munir y al estamento militar se ve también refrendada por el discurso de las múltiples amenazas externas para Pakistán, como las crisis con India, el terrorismo apoyado desde Afganistán o Irán, y la reciente implicación en la seguridad del Golfo con el acuerdo con Arabia Saudí en materia de defensa. Este aumento de la influencia paquistaní en la región, incluida la escalada hacia conflictos abiertos con sus Estados vecinos, refuerza la narrativa interna de la necesidad de una hegemonía del Ejército, puesto que así el país estaría mejor preparado en caso de una escalada a conflictos de alta intensidad y también para dar respuesta a problemas domésticos^[10].

Implicaciones regionales y guerras disfraces

Históricamente, la guerra como solución de conflictos en esta área, que iría de Afganistán a Cachemira, no ha solucionado los problemas fronterizos o de soberanía aún pendientes. En palabras de Aziz Amin y Atif Masahl: «Las guerras en esta región no se ganan a través del poder aéreo o la postura coercitiva. Están moldeadas por la resistencia, la geografía y la narrativa», por lo tanto, es difícil creer que, por ejemplo, y aun con la disparidad de capacidades entre Pakistán y Afganistán, desde Islamabad se creyese que podía resolverse por la fuerza de las armas el respaldo del régimen talibán afgano a los terroristas del TTP. Hay razones internas para creer que la campaña paquistaní contra el gobierno talibán de Kabul fue una iniciativa tomada en el seno del estamento militar para reducir la presión sobre las Fuerzas Armadas ante los ataques cada vez más virulentos del TTP y no una decisión del gabinete de gobierno del primer ministro Sharif^[11].

Hay que retrotraerse a enero de 2024, cuando, en plena conflictividad interna en Pakistán durante la campaña de las elecciones parlamentarias con Khan encarcelado, Irán bombardeó, sorpresivamente, territorio paquistaní contra unos presuntos campamentos baluches insurgentes. Pakistán respondió con sus propios bombardeos e incluso ambos países realizaron ataques aéreos cruzados contra «elementos terroristas». Tras varios días de tensión, ambos gobiernos restablecieron relaciones diplomáticas y la crisis se enfrió, aunque desde entonces la relación entre Teherán e Islamabad está marcada por una cautela extrema. Munir y el Ejército se presentaron entonces como los únicos garantes de la seguridad del país, pues en abril el propio Munir se reunió con el entonces presidente iraní, Ebrahim Raisi, para recalibrar las relaciones e incluso proponer una mayor colaboración en materia de seguridad y económica^[12].

Tras la vorágine de inestabilidad y la represión de las protestas de los seguidores de Khan por el resultado de las elecciones, Pakistán volvió de nuevo su atención a la amenaza exterior. Acusando a Islamabad de apoyar al grupo terrorista Lashkar-e-Taiba, autor de la masacre en Pahalgam, Cachemira, de 26 personas, el 22 de abril de este 2025 India puso en marcha la Operación Sindoor, que incluía incursiones aéreas y bombardeos de campamentos terroristas en territorio paquistaní. Como en el caso del anterior conflicto con Irán, pero esta vez alimentado por una mayor retórica belicista, el Ejército paquistaní presentó una decidida resistencia e incluso, en la narrativa doméstica, se alzó como claramente victorioso en su respuesta al ataque desde India, donde incluso el opositor PTI y Khan suspendieron sus movilizaciones en apoyo a la reacción militar paquistaní.

Munir aprovechó este conflicto para alcanzar una mayor preeminencia y el estamento militar comenzó a articularse como un verdadero «Estado profundo», con el control paulatino de los resortes políticos de Pakistán, apoyándose en su amplia aceptación interna e imponiéndose al sentir del gobierno de Sharif, conocido por sus intentos anteriores de acercamiento diplomático hacia India. Al respecto, el todavía general Munir defendió que Cachemira estaba en las «venas yugulares» del país y abogaba por un Pakistán exclusivamente musulmán frente a una India exclusivamente hindú^[13]. En breve, se convirtió en una figura omnipresente en Pakistán y objeto de una ola de popularidad creciente, hasta el punto de que fue ascendido por el gobierno de Sharif a mariscal de campo, general de cinco estrellas. Por su parte, el ministro de Defensa paquistaní, Khawaja Asif, ha reconocido que la enmienda constitucional que otorga poderes e inmunidad a Munir es merecida porque «ganó la guerra contra India»^[14].

El cargo de mariscal de campo para Munir representa no solo un poder real, sino también simbólico. Es el máximo rango del Ejército de Pakistán y solo se ha otorgado en dos ocasiones en toda la historia: a Ayub Khan en 1959, en su condición entonces de dictador, y ahora a Asim Munir. Representa el escalón más alto del Ejército, con poder en todas las armas y, con la enmienda constitucional, Munir controla incluso la antaño autónoma fuerza nuclear, hoy bajo su autoridad en el nuevo Comando Estratégico Nacional^[15]. También será, de facto, el responsable de la diplomacia económica de Pakistán a través del control del Consejo Especial de Facilitación de Inversiones, un órgano que centraliza la inversión extranjera, en especial en las industrias estratégicas paquistaníes, como defensa, energía, agricultura o minería. Dicho Consejo, aunque formalmente está presidido por el primer ministro, tiene como referente en su máximo órgano decisor al jefe del Ejército. Este Consejo ha cerrado acuerdos, como un contrato por valor de 500 millones de dólares con una empresa estadounidense para exportar tierras raras, atribuido al impulso directo de Munir^[16].

Por su parte, el 18 de septiembre tuvo lugar el pacto de defensa de Pakistán con Arabia Saudí, escenificado en un abrazo entre el príncipe heredero Mohammed bin Salman y el primer ministro Sharif, y con la aquiescencia de Munir y del estamento militar paquistaní. Un acercamiento a Arabia Saudí que puede intensificar la rivalidad con Irán y arrastrar a Pakistán a conflictos en una zona tan volátil como Oriente Medio, pero donde se presenta como una potencia nuclear musulmana y refuerza la centralidad del Ejército paquistaní como proveedor de seguridad más allá de sus fronteras. Una relación que además actúa como contrapeso a la indo-saudí, otra auténtica asociación estratégica integral, aunque alejada de cuestiones de seguridad y apoyada en acuerdos energéticos y en las cadenas de suministro^[17].

Más adelante, en octubre estalló el conflicto entre Pakistán y Afganistán, tras meses de deterioro acelerado entre ambos gobiernos, con la acusación desde Islamabad al régimen talibán afgano de apoyar al terrorismo del TTP, con atentados en aumento que afectan precisamente en mayor medida a las Fuerzas Armadas paquistaníes, pues son su principal objetivo. De hecho, esta organización terrorista ha intensificado su campaña en la frontera entre Pakistán y Afganistán, expandiéndose cada vez más al interior. Datos de la plataforma especializada Armed Conflict Location & Event Data (ACLED) cifran los ataques del TTP en Pakistán, de casi 100 anuales en 2024, a más de 500 solo entre enero y octubre de este año^[18].

Así, desde el 9 de octubre, tras los ataques aéreos paquistaníes sobre Kabul, siguieron combates y bombardeos que provocaron decenas de muertos en ambos lados de la frontera. La mediación de Catar y Turquía ha supuesto un débil alto el fuego, pues se siguen produciendo incidentes fronterizos y ambas partes continúan aferradas a sus posiciones: Afganistán niega su ayuda al TTP y busca acuerdos comerciales alternativos, como con la India, y Pakistán cierra dichos pasos fronterizos y amenaza con nuevas ofensivas si se reproducen más ataques terroristas^[19]. Las incursiones aéreas de Pakistán, que evidencian cierta imposibilidad de atajar el problema, también se interpretan en clave interna, pues de nuevo el Ejército recurre a la fuerza para justificar su primacía en el país, evidenciando de paso una erosión institucional del poder civil que lo hace imprescindible y refuerza su posición^[20].

El apoyo estadounidense a la élite castrense paquistaní

En junio de este año, casi un mes después de cerrado el conflicto indo-paquistaní tras el atentado de Pahalgam, el mariscal Munir visitó Washington en solitario y el presidente estadounidense Trump lo motejó de «mi mariscal» y lo felicitó por ser el supuesto artífice de la paz con la India, confiriéndole además la imagen de ser un arquitecto privilegiado de una nueva relación estratégica entre Pakistán y Estados Unidos tras años de distanciamiento, y hablando de acuerdos que correspondería decidir a un gobierno civil, por ejemplo en áreas de comercio, energía o minerales estratégicos^[21].

El 30 de septiembre, en otra visita de Munir a Washington, esta vez acompañando al primer ministro Sharif, Trump presentó su plan de paz para Gaza citando como apoyos preferentes a ambos, en un mismo plano. Además, Sharif reconoció allí, de facto, que el verdadero liderazgo del país reside ahora en el mariscal: «Hemos ganado la guerra por la gracia de Dios a través de nuestras valientes fuerzas armadas bajo Asim Munir, quien lideró desde el frente con una resolución inquebrantable». Todo ello en presencia de un Trump que mostró visiblemente su acuerdo con estas palabras. Por su parte, los movimientos internos en Pakistán y, sobre todo, la escalada en las confrontaciones con India o Afganistán —aunque también su desescalada, así como el acuerdo con Arabia Saudí— no se entienden sin la aquiescencia o intervención diplomática estadounidense^[22].

La llegada de Trump a la Casa Blanca ha supuesto un cierto cambio en la política estadounidense en el sur de Asia, acercándose a Pakistán. Si desde hace décadas, Estados Unidos había apostado estratégicamente por la India —algo que se reflejaba en la Estrategia para el Indo-Pacífico de la anterior Administración Biden—, esto aparece también reflejado en la nueva Estrategia de Seguridad Nacional de la Administración Trump, donde, aunque Estados Unidos enfrió las relaciones con India mediante la imposición de aranceles totales del 50 % como castigo a la compra india de crudo ruso, la India sigue siendo un socio relevante en el aspecto de la seguridad, esperándose que desempeñe un papel activo en la preservación de la estabilidad regional, especialmente en la protección de las rutas marítimas del Indo-Pacífico^[23].

Por su parte, respecto a Pakistán, que hasta hace poco aparecía como un socio poco fiable, demasiado cercano a China y ambiguo en la lucha contra el terrorismo islamista, las tornas parecen haber cambiado y se ha producido un deshielo inesperado en las relaciones, pero más concretamente no tanto con la clase política, sino con el general Munir y el Ejército paquistaní que, por ejemplo, rápidamente atribuyó a la mediación estadounidense el alto el fuego durante el conflicto indo-paquistaní de mayo, presentándola además como una crisis nuclear desactivada. Por su parte, tras otra visita personal de Munir a la Casa Blanca a finales de julio, se pactó mantener los aranceles estadounidenses relativamente bajos a Pakistán, en torno al 19 %, a cambio del acceso estadounidense a algunos yacimientos de petróleo —algunos en la conflictiva Baluchistán— y minerales estratégicos, ofrecidos por Munir como moneda de cambio^[24].

El enfoque de Washington parece seguir apostando por su asociación estratégica con la India, pero al mismo tiempo reincorpora a Pakistán en su arquitectura regional de intereses, posiblemente con la intención de que actúe como actor bisagra frente a China, partiendo de la premisa de que seguirá siendo un socio indispensable para Islamabad, pero no tan dependiente. De hecho, el 9 de diciembre se anunciaba el préstamo de 1.200 millones de dólares del Fondo Monetario Internacional para Pakistán, hasta ahora congelado y sujeto a ciertas condiciones, que contó con el beneplácito estadounidense^[25].

Como ha ocurrido en otros contextos históricos, Estados Unidos prioriza la existencia de un poder estable en el país, una estabilidad que hoy parece encarnar el general Munir y el estamento militar —reforzada tras la reciente enmienda constitucional— más que el frágil ejecutivo de Sharif, condicionado por equilibrios parlamentarios precarios y amenazado por una persistente conflictividad política, social y étnica, a lo que se suma una coyuntura económica especialmente delicada y de horizonte incierto^[26].

Perspectiva para Pakistán y la región

El ascenso al poder fáctico en Pakistán del mariscal Munir y del estamento militar supone, en la práctica, asistir a un nuevo modelo de ejercicio del poder en un sistema político que ahora se puede calificar de híbrido. Tras la enmienda constitucional, no podemos hablar de una democracia con separación de poderes e independencia judicial, pero tampoco de un autoritarismo directo o de una dictadura como las que han jalonado la historia de Pakistán: está a medio camino y tendrá incuestionables repercusiones en la geopolítica regional. Desde India, se ha calificado la enmienda constitucional paquistaní directamente como un «golpe constitucional inspirado por los militares»^[27].

A diferencia de las dictaduras del pasado, revestidas de presidencias —como las de Ayub, Zia o Musharraf—, en la actualidad no se ha suspendido la Constitución ni se han cerrado las instituciones democráticas. La novedad del sistema híbrido reside en la forma soterrada y firme en que el Ejército y su máximo jefe, Munir, se integran en la arquitectura política paquistaní con una influencia decisiva, mientras que los partidos políticos y el Gobierno serán públicamente responsables del devenir del país, amenazado por inestabilidad económica, las insurgencias, el terrorismo y, ahora, la creciente conflictividad con los países vecinos: Irán y, en mayor medida, India y Afganistán.

Pero ¿qué ocurrirá si, en este ámbito de la seguridad, aumentan los atentados, crece la insurgencia y una posible guerra contra sus vecinos no marcha según lo esperado? La sociedad paquistaní quizá culpe a un gabinete incompetente, y es posible que los militares continúen conservando su prestigio.

Así, el modelo Munir analizado es la versión actualizada de una realidad ya conocida en Pakistán, donde los militares mandan y los civiles desempeñan un papel secundario, mientras asistimos a la concentración del poder en una sola persona: el mariscal Munir, cuyas decisiones son cada vez más relevantes para el Estado. Estas abarcan desde la situación interior en cuanto a la seguridad o el futuro político de Khan y el PTI, clave en el devenir paquistaní^[28], hasta las posibles acciones respecto a Irán, India o Afganistán, donde, no olvidemos, Munir controla, gracias a la enmienda, las capacidades nucleares del país.

A nivel interno, la retórica de Munir suele ser contundente, en clave religiosa y bastante agresiva, siendo partidario de la teoría de las dos naciones bajo la fórmula «un Pakistán para los musulmanes y una India para los hindúes», con evidentes implicaciones respecto a su poderoso vecino indio^[29]. Durante un duro discurso en su toma de posesión como jefe del Ejército el 8 de diciembre, Munir advertía a la India de que Pakistán es «invencible y protegido por guerreros llenos de fe», al tiempo que, en un futuro conflicto, «la respuesta de Pakistán será aún más rápida y severa. India no debería ser víctima del autoengaño», palabras que alertaron al Gobierno de Modi^[30].

Eliminado todo contrapeso institucional pero apoyado en una mayoría parlamentaria y un poder judicial controlados, Munir puede verse tentado a escenificar cada vez más su hegemonía y la del estamento militar como garantes de la supervivencia de Pakistán, en un escenario actual de inestabilidad o incluso de conflictividad regional, como ocurre en los casos cercanos de Bangladés, Nepal o Sri Lanka, cuyos ejércitos se encuentran tensionados entre profundos cambios institucionales y descrédito del sistema político, por citar algunos ejemplos recientes, donde dichas fuerzas armadas pueden encontrar en el Modelo Munir paquistaní un espejo en el que mirarse, manteniendo en todo momento la legalidad^[31].

En resumen, la 27.ª enmienda constitucional de Pakistán y el Modelo Munir suponen un auténtico cambio de régimen constitucional que formaliza el dominio militar sobre la política interna y, en segundo lugar, concentra todas sus capacidades bélicas, incluidas ahora las nucleares, bajo el mando de un único hombre, justamente cuando, o debido a que, Pakistán se encuentra en un estado de abierta hostilidad con Afganistán, mantiene una histórica rivalidad con India y vive una relación de tensión contenida con Irán. Así, el país atraviesa un punto de inflexión que podría agravar su inestabilidad política, fortalecer tendencias autoritarias y convertirse en un foco de incertidumbre en la geopolítica regional, con implicaciones para sus relaciones con las dos potencias globales: Estados Unidos y China.