ESFAS. Mejora de la administración pública: la implementación de la herramienta de gestión estratégica Balanced Scorecard en las unidades diseminadas de la Guardia Civil

Introducción

En el dinámico y complejo escenario mundial actual, el sector público de la seguridad y defensa juega un papel crucial en el mantenimiento de la estabilidad y el bienestar social. Con la evolución de las amenazas tradicionales, como el terrorismo y la delincuencia grave, ahora enfrentamos riesgos adicionales como el ciberterrorismo y la criminalidad transfronteriza. Estas nuevas realidades requieren que dichas entidades desarrollen estrategias ágiles y adaptativas. La habilidad para navegar con eficacia en un ambiente caracterizado por su volatilidad, incertidumbre, complejidad y ambigüedad (conocido por el acrónimo VUCA), es fundamental para garantizar la paz y la seguridad tanto a nivel local como global.

Ante esta situación, se vuelve imperativo que las organizaciones públicas de seguridad y defensa adopten una gestión estratégica sólida para abordar de manera eficiente las amenazas y riesgos actuales. La importancia de liderar estas organizaciones de forma adecuada, se centra en conseguir una administración efectiva que fomente la adaptabilidad, la proactividad y la previsión ante las nuevas amenazas.

En este contexto, las herramientas de gestión estratégica se erigen como componentes esenciales para alcanzar estos objetivos. Ofrecen un marco que facilita la fusión de la planificación estratégica de alto nivel con las operaciones diarias, optimizando el uso de los recursos disponibles y promoviendo una mejora constante en la prestación de los servicios (Kaplan y Norton, 2004).

Dentro del ámbito de las herramientas de gestión estratégica, el Balanced Scorecard (BSC) o Cuadro de Mando Integral (CMI) se presenta como notablemente relevante. Esta metodología, desarrollada en los años noventa por el académico Robert S. Kaplan y el consultor David P. Norton, facilita que las organizaciones articulen su estrategia y visión mediante un conjunto coherente de indicadores de desempeño (Kaplan y Norton, 1996). Aunque inicialmente se diseñó para el sector empresarial, su utilidad se ha ampliado a entidades no lucrativas y gubernamentales, donde ha demostrado ser una herramienta eficaz para la gestión estratégica y la mejora continua (Niven, 2005).

Conscientes de la situación, la alta dirección de la Guardia Civil comenzó en 2005 a implementar un Sistema de Gestión Estratégica (SIGEST), adoptando el modelo del BSC. Desde entonces, este sistema ha evolucionado hasta convertirse en lo que actualmente se denomina «arquitectura estratégica». Esta configuración abarca toda la estructura central de la organización, incluyendo las áreas operativas, de capital humano, de soporte material, tecnológico y financiero, así como el ámbito institucional (Hormigos, 2023).

Por otro lado, la estructura organizativa de la Guardia Civil es inherentemente compleja, incluyendo una configuración central y otra periférica que resulta crucial conocer para entender cómo se puede adaptar e implementar efectivamente el BSC en la institución. La dimensión periférica alcanza hasta las unidades de menor entidad distribuidas extensamente a lo largo del territorio español, las cuales son denominadas Puestos.

Este artículo examina la implementación del BSC en la Guardia Civil, enfocándose en su utilidad como herramienta de gestión estratégica para optimizar la administración y dirección de los Puestos.

Para ello se organiza en la presente introducción y tres apartados. En el primer apartado se detalla y contextualiza el Balanced Scorecard (BSC) o Cuadro de Mando Integral (CMI), que constituye el marco conceptual principal de este estudio. La segunda parte describe la estructura organizativa de la Guardia Civil para entender mejor cómo se distribuyen sus unidades a lo largo del territorio nacional. En la tercera sección, se examina cómo la Guardia Civil utiliza esta herramienta estratégica en su órgano central y se evalúa su eficacia en la mejora de la gestión de los Puestos, considerando su naturaleza descentralizada y distribuida a lo largo de España. El documento concluye con unas conclusiones.

El análisis propuesto es especialmente relevante por ofrecer beneficios directos para la Guardia Civil al determinar la adecuación del BSC para gestionar sus unidades básicas dispersas geográficamente, proporcionando hallazgos clave para la mejora de su dirección y la eficiencia operativa. Además, al evaluar la aplicabilidad del BSC en las unidades territoriales más diseminadas territorialmente, se proporciona información valiosa que puede ser útil para mejorar prácticas similares en distintos contextos organizativos. Por último, este estudio aporta valor para cualquier lector interesado en comprender las estrategias de gestión en las organizaciones públicas de seguridad y defensa, incluyendo un enfoque particular en la Guardia Civil.

Herramienta de gestión estratégica Balanced Scorecard

A principios de los años noventa, el profesor Robert S. Kaplan y el consultor David P. Norton iniciaron un proyecto de investigación con varias empresas, para explorar métodos innovadores en la evaluación del rendimiento organizacional. Su trabajo culminó con la publicación de un influyente artículo en la edición de enero/febrero de 1992 de la revista Harvard Business Review, titulado «The Balanced Scorecard - Measures that Drive Performance». El artículo comenzaba con la poderosa afirmación: «lo que mides, es lo que obtienes», destacando la importancia de las métricas en la gestión empresarial.

Kaplan y Norton criticaron las medidas de rendimiento tradicionales por centrarse demasiado en los aspectos financieros. Argumentaban que, aunque estas medidas podrían ser útiles para obtener resultados a corto plazo, eran insuficientes para una evaluación completa y efectiva del desempeño organizacional en el largo.

Por lo tanto, el BSC emergió¹ como un sistema de medición que extendía la evaluación más allá de los indicadores económicos tradicionales. Incluye tres dimensiones adicionales: la de los clientes, los procesos internos, y el aprendizaje y crecimiento (Kaplan y Norton, 1992) (Fig. 1).

Así, el BSC proporciona a los líderes la capacidad de examinar la organización desde cuatro dimensiones o perspectivas críticas, integrando en un único documento de gestión una variedad de elementos que constituyen una empresa. Este enfoque ofrece a los directivos una visión integral del rendimiento organizacional, facilitando una comprensión más profunda de la operativa empresarial y mejorando su capacidad para tomar decisiones más informadas (Kaplan y Norton, 1992).

A lo largo del tiempo y basándose en su experiencia acumulada, el modelo BSC fue evolucionando y refinándose. En reconocimiento de este desarrollo, Kaplan y Norton publicaron en 1996 su primer libro titulado «The Balanced Scorecard: Translating Strategy into Action», donde describen cómo el BSC «había evolucionado de ser un sistema de indicadores mejorado a un sistema de gestión estratégica integral» (Kaplan y Norton, 1996:9).

El libro identifica una brecha crítica entre la formulación y el desarrollo de la estrategia y su implementación y ejecución efectiva (Kaplan y Norton, 1996). En este contexto, el BSC se posiciona como una herramienta diseñada para cerrar esta desconexión, permitiendo traducir la estrategia de una organización en un conjunto coherente de objetivos específicos y medibles. Esto facilita la mejora de la comunicación y el alineamiento de toda la organización con la estrategia global (Kaplan y Norton, 1996) (Fig. 2).

Kaplan y Norton han continuado investigando y desarrollando su modelo, habiendo publicado numerosos artículos y libros que detallan nuevos descubrimientos y la aplicación práctica del BSC. En 2008, introdujeron el Execution Premium Process (XPP), un proceso que consta de seis fases diseñadas para abordar específicamente la brecha existente entre la estrategia organizacional y su implementación efectiva en los niveles operativos (Kaplan y Norton, 2008).

Además, otros académicos y expertos han ampliado y profundizado los conceptos relacionados con el BSC, contribuyendo notablemente a su perfeccionamiento. Un ejemplo destacado es Paul R. Niven, quien ha investigado extensamente la aplicación del BSC en diversos entornos, enfocándose particularmente en su uso en la administración pública.

De hecho, una de las características definitorias del modelo BSC es su flexibilidad y adaptabilidad a los diferentes tipos de organizaciones, incluido el sector público. Para ajustarse a las características individuales de éste, el BSC requiere ciertas modificaciones con respecto de la idea originaria, convirtiendo a la misión en el elemento central, como reflejo de la estrategia a largo plazo del organismo (Kaplan, 1999).

Además, el BSC permite ajustar las perspectivas según las necesidades específicas de cada entidad. En el sector público, la perspectiva financiera se enfoca más en la gestión eficiente de los recursos y el presupuesto que en la maximización de ganancias. Por su parte, la perspectiva del cliente adquiere gran importancia, dado que los ciudadanos son el núcleo de interés para proporcionar un servicio de calidad (Kaplan, 2001).

Adicionalmente, el BSC fomenta la creación de BSC sectoriales para las divisiones más pequeñas dentro de una organización, asegurando que estén alineados con el BSC general y contribuyan al marco estratégico global de la organización (Kaplan y Norton, 2006).

Para finalizar este apartado, merece citar que Kaplan y Norton expandieron el uso del BSC con la introducción de los denominados mapas estratégicos los cuales suponen «una innovación tan importante como el propio BSC» (Kaplan y Norton, 2004:13). Se trata de una representación gráfica de la estrategia, traduciéndola a un lenguaje visual claro y comprensible para todos los niveles. Con ello pretenden ayudar a los empleados a entender cómo sus actividades diarias contribuyen a los objetivos estratégicos de la organización facilitando la cohesión y el alineamiento interno. La principal fortaleza de éstos reside en «su capacidad para comunicar la estrategia a toda la organización» (Kaplan y Norton, 2000:17).

La diseminación de las unidades de la Guardia Civil

Siendo ya conocedores del modelo BSC, es momento de comprender la estructura organizativa de la Guardia Civil con objeto de, con posterioridad, permitir contextualizar la aplicación del BSC en esta organización.

Desde su fundación en 1844², la Guardia Civil ha adoptado una estructura organizativa piramidal y extensa, diseñada para garantizar una presencia en todos los rincones del territorio español (García Carrero, 2019:32). Desde sus inicios, la unidad territorial básica conocida como Puesto ha sido el elemento fundamental de esta red. Esta amplia distribución geográfica ha posicionado a la Guardia Civil como un «elemento vertebrador del Estado», integrando y unificando el territorio nacional en términos de seguridad y orden público (González Román, 2019:44).

Esta concepción original sigue vigente actualmente. Aunque sin entrar en detalles exhaustivos sobre la normativa, cabe destacar la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Esta ley, en su artículo 2, clasifica las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en tres categorías: estatales, autonómicas y locales. Según el artículo 9, la Guardia Civil, junto con el Cuerpo Nacional de Policía, se incluye en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (FCSE), y ambas dependen del Ministerio del Interior para desempeñar funciones policiales3 en todo el territorio nacional.

El artículo 11 de dicha norma, establece las funciones comunes a ambos cuerpos policiales, subrayando su rol en el mantenimiento del orden público y la seguridad ciudadana dentro de sus zonas asignadas. Este artículo también especifica la distribución geográfica de sus demarcaciones, asignando al Cuerpo Nacional de Policía «las capitales de provincia y los términos municipales y núcleos urbanos que el Gobierno determine». En contraste, la Guardia Civil ejercerá los cometidos de seguridad pública «en el resto del territorio nacional y su mar territorial». En base a ello, la Guardia Civil es responsable de la seguridad ciudadana en 6759 de los 8132 municipios de España, cubriendo así el 83% de la superficie geográfica del país (Fig. 3).

Por otro lado, el Real Decreto 207/2024, de 27 de febrero, define la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior y especifica la configuración de la Dirección General de la Guardia Civil. Diferencia una organización central⁴ y una organización periférica, la cual conforme al artículo 4 comprende las Zonas, las Comandancias, las Compañías y los Puestos (sin ofrecer detalles adicionales).

El Real Decreto 367/1997⁵, de 14 de marzo, profundiza en la estructura periférica de la Dirección General de la Guardia Civil. Concretamente el artículo 2 de esta norma, establece que las Zonas se corresponden con el territorio de las comunidades autónomas. El artículo 4, especifica que generalmente existe al menos una Comandancia en cada provincia española⁶, incluidas las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. Estas Comandancias están divididas en Compañías, y éstas, a su vez, en Puestos.

Además, la Orden General número 25/2023, de 28 de diciembre, en su artículo 8, describe a los Puestos como «la unidad territorial básica» de la Guardia Civil. Resalta su papel en el nivel más operativo y cercano al ciudadano, con una demarcación que abarca uno o varios términos municipales. Son cruciales para la presencia territorial de la institución, constituyendo la base de su estructura ejecutiva.

Actualmente existen 1940 Puestos diseminados estratégicamente a lo largo de España, asegurando con ello una amplia cobertura que permita maximizar la accesibilidad y la inmediatez de respuesta a las necesidades del servicio (Fig.4).

Esta extensa red de Puestos subraya la importancia de una gestión estratégica eficaz dentro de la institución. La dispersión geográfica de las unidades introduce complejidades significativas, por lo que la coordinación de esfuerzos y la preservación de una cohesión estratégica entre las distintas unidades, emerge como una prioridad clave.

Aplicación del BSC en las unidades diseminadas de la Guardia Civil

Llegados a este punto y conocedores del modelo BSC y la diseminación de las unidades de la Guardia Civil, a continuación, se procede a detallar cómo la Guardia Civil ha integrado esta herramienta en su sistema de gestión estratégica central y se analiza si resulta adecuada para mejorar la dirección de los Puestos.

La estrategia y la planificación no son conceptos novedosos para la Guardia Civil, habiendo dispuesto de órganos de asesoramiento y apoyo a la dirección desde sus inicios. Sin embargo, en 2005 se produjo un hito significativo con la creación y aprobación de los primeros Planes Estratégicos (López, 2015). Además, durante la segunda mitad de ese año, se comenzó a desarrollar el Sistema de Gestión Estratégica (SIGEST), decidiéndose que el enfoque metodológico se basaría en el BSC (López, 2015).

Para ello, se adaptaron las perspectivas tradicionales del BSC y se reorganizaron en dos categorías principales: una de carácter externo y otra de naturaleza interna. A su vez, la perspectiva interna se subdividió en otras tres áreas: procesos internos, capital humano y organizativo, y capital físico (DGGC, 2024) (Fig. 5). A diferencia del sector privado, en el que la dimensión financiera es prioritaria, en este modelo se da mayor importancia a las demandas y necesidades de los ciudadanos, quienes son los principales beneficiarios de los servicios proporcionados.

La creación y aprobación del primer mapa estratégico de la Guardia Civil en noviembre de 2007 marcó «el inicio de una nueva era estratégica para la Guardia Civil» (Hormigos, 2024). Al año siguiente, se instauró la Oficina de Gestión Estratégica de la Guardia Civil (OFIGEST)⁷, un organismo específicamente encargado de supervisar e impulsar la estrategia de la institución (Hormigos, 2023).

En 2013 y 2017, la Guardia Civil realizó revisiones significativas en su dirección estratégica, actualizando y publicando su mapa estratégico en la intranet corporativa para asegurar su amplia difusión. Este avance señaló el comienzo de la denominada «arquitectura estratégica» en la institución, definida como «el conjunto coordinado de los diferentes elementos que componen y contribuyen a la actividad estratégica de la Guardia Civil» (DGGC, 2022) (Fig. 6).

La «Estrategia Institucional 2030» se encuentra en la cúspide del sistema, sirviendo como el pilar fundamental que sostiene el marco estratégico global de la organización. Esta estrategia busca promover la cohesión y el alineamiento desde la alta dirección hasta la base. Para su desarrollo, se adoptó el modelo estratégico Execution Premium Process (XPP) con el objetivo de «operativizar la estrategia» y hacerla más tangible y concreta (Hormigos, 2024).

De esta estrategia general se derivan un Plan Estratégico y varios Planes Directores, que conforman un nivel secundario de planificación. Para hacer la estrategia más práctica, estos Planes Directores se concretan en documentos operativos y detallados denominados Planes de Acción (Hormigos, 2023).

Como se adelantaba anteriormente, merece mención la importancia que ofrece la Guardia Civil al mapa estratégico, en su esfuerzo por extender la estrategia a toda la organización (Fig. 7). Este mapa ha sido diseñado para ser ampliamente difundido, con el fin de que cada miembro de la institución comprenda cómo su rol individual contribuye a la consecución de los objetivos globales. Esta herramienta se constituye «como la piedra angular con la que se pretende dar a conocer la estrategia global del Cuerpo, y comunicarla, siendo válida tanto para los propios miembros de la institución, como para todos aquellos ciudadanos que quieran acercarse a ella para tener un conocimiento más pormenorizado de la misma» (López, 2015).

En base a los cometidos y despliegue, la Guardia Civil opera bajo un modelo de gestión que combina una dirección centralizada con una ejecución descentralizada, lo que hace esencial encontrar un equilibrio óptimo en la implementación progresiva de su estrategia, especialmente hasta llegar a los Puestos. Sin embargo, a pesar de las claras intenciones de alineamiento que tiene la alta dirección, se observa una notable discrepancia entre los objetivos planteados y la situación actual, revelando un desfase significativo entre las expectativas y la realidad.

Se han practicado entrevistas con Comandantes de Puesto y ninguno de ellos estaba al tanto de la existencia de una estrategia definida, de los documentos relacionados o incluso del mapa estratégico (de la Nava, 2024; Neira, 2024; Zunzunegui, 2024). Además, para obtener una visión más generalizada, se distribuyó un cuestionario a un amplio número de Comandantes de Puesto de la Guardia Civil, recibiendo 127 respuestas completas.

Del análisis realizado, se puede afirmar que solo el 9.4% de los Comandantes de Puesto participantes tienen conocimiento de la «Estrategia Institucional 2030», mientras que casi el 72% desconoce su existencia (Fig. 8).

Además, solamente el 14.2% de los Comandantes de Puesto encuestados son conscientes del Plan Estratégico de la Guardia Civil y casi el 60% no saben de su existencia (Fig. 9).

En cuanto a los objetivos estratégicos, solo el 11,8% de los Comandantes de Puesto participantes están familiarizados con ellos. Por el contrario, una cifra cercana al 60% desconoce tan siquiera que están definidos (Fig. 10).

Respecto del mapa estratégico, únicamente el 13,5% de los Comandantes de Puesto respondientes lo conocen (Fig. 11).

Para finalizar, casi el 80% de los participantes, consideran que la comunicación estratégica debe ser mejorada significativamente (Fig. 13).

En base a estos datos, se puede concluir que menos del 15% de los Comandantes de Puesto tienen conocimiento sobre la estrategia institucional y sus documentos asociados. Considerando esta cifra y el número de participantes, se refleja una notable desconexión entre la planificación estratégica a nivel superior y su comunicación y comprensión en los niveles operativos de la institución.

Tal situación se produce por el grado de clasificación de la documentación estratégica⁸. Esta protección es crucial, ya que la divulgación de ciertos detalles podría comprometer tanto la seguridad como la eficiencia en el cumplimiento de las misiones encomendadas (Hormigos, 2023). El único documento de acceso público es el mapa estratégico, sin embargo, el análisis del cuestionario sugiere que esto no es suficiente.

Actualmente, los Puestos de la Guardia Civil se evalúan y gestionan principalmente mediante estadísticas policiales, es decir, a través de datos sobre criminalidad y resolución de delitos (de la Nava, 2024; Neira, 2024; Zunzunegui, 2024). Aunque estas estadísticas proporcionan un análisis retrospectivo de eventos pasados y son útiles para la planificación de servicios, no reflejan adecuadamente la complejidad y dinámica actuales.

Además, el uso exclusivo de estadísticas delictivas contrasta significativamente con el enfoque más integral que sostiene el BSC, que trata de recopilar información desde múltiples perspectivas para ofrecer una visión holística de la organización. Como se ha explicado, la implementación de esta metodología en la Guardia Civil no resulta uniforme. Mientras que el BSC se utiliza en el órgano central, no se aplica en la estructura periférica de la organización. La falta de comunicación y alineación entre las unidades y la estrategia de la organización, contradice no solo el modelo teórico del BSC, sino también los objetivos de la propia estrategia institucional.

Conclusiones

En el dinámico y complejo escenario mundial actual, el sector público de seguridad y defensa desempeña un papel crucial en el mantenimiento de la estabilidad y el bienestar social. En este contexto, es fundamental que estas organizaciones adopten una gestión estratégica sólida para enfrentar eficazmente las amenazas y riesgos actuales.

Las herramientas de gestión estratégica se convierten en componentes esenciales para alcanzar estos objetivos, y el Balanced Scorecard (BSC) o Cuadro de Mando Integral (CMI) destaca como un modelo particularmente relevante.

El BSC ha evolucionado significativamente desde su origen como un sistema de medición hasta convertirse en un robusto sistema de gestión estratégica. Este modelo permite a las organizaciones obtener una visión integral del rendimiento al considerar cuatro perspectivas o dimensiones clave, facilitando a los directivos la toma de decisiones más informadas y acertadas.

En el marco del BSC los mapas estratégicos adquieren un protagonismo destacable. A través de los mismos, se representa visualmente la estrategia, conectando los objetivos estratégicos con las acciones más operativas. Por tanto, ayuda a clarificar la estrategia en todos los niveles de la organización, reforzando la cohesión y la coordinación de las iniciativas estratégicas. Al traducir las estrategias corporativas en objetivos claros, específicos y medibles, los mapas estratégicos mejoran la comunicación y el alineamiento entre los distintos niveles de la organización.

Una de las principales características del Balanced Scorecard (BSC) es su flexibilidad y adaptabilidad, lo que lo hace aplicable a una amplia gama de organizaciones, incluyendo las de la administración pública. Estas organizaciones presentan características únicas que requieren un enfoque personalizado para la gestión estratégica, y el BSC maneja esta necesidad de manera eficaz.

La Guardia Civil forma parte del sector público español. Su actual organización es compleja, incluyendo una estructura central y otra periférica en la que se encuentran las unidades territoriales. Desde su fundación en 1844, ha tratado de garantizar una presencia en todos los rincones del territorio español, logro alcanzando a través de la diseminación de las unidades territoriales básicas, denominadas Puestos. Estas unidades representan el nivel más operativo y próximo al ciudadano. Actualmente existen 1940 Puestos estratégicamente distribuidos por todo el país.

La cantidad y dispersión geográfica de estas unidades conllevan complejidades significativas, resultando esencial la coordinación de esfuerzos y la cohesión estratégica en la organización. Reconociendo esta necesidad, en el año 2005 la Guardia Civil comenzó a desarrollar el Sistema de Gestión Estratégica (SIGEST) de la institución, basado en el modelo BSC.

Desde sus inicios, esta institución ha ido adaptando sus sistemas a las necesidades propias, permitiendo una recopilación de información más holística que fundamenta la toma de decisiones de la alta dirección. Además, ha buscado traducir la estrategia y extenderla a todos los niveles de la organización. En este contexto, el mapa estratégico adquiere una importancia clave, dado que ha sido diseñado específicamente para su difusión entre los guardias civiles, con objeto de facilitar la comprensión de la estrategia, fomentar la participación y asegurar el alineamiento de toda la institución.

La Guardia Civil opera bajo un modelo de gestión que combina una dirección centralizada con una ejecución descentralizada, lo que hace esencial encontrar un equilibrio óptimo en la implementación progresiva de su estrategia, especialmente hasta alcanzar los Puestos. Sin embargo, a pesar de las claras intenciones de la alta dirección, existe una  notable discrepancia entre las expectativas y la realidad.

Tras la investigación practicada, se identifica una falta de conocimiento sobre la estrategia institucional y su documentación asociada entre los Comandantes de Puesto, que son quienes ostentan la jefatura de dicha unidad. Se puede concluir que menos del 15% de los Comandantes de Puesto encuestados tienen conocimiento sobre la estrategia institucional o sus documentos asociados.

Tal situación refleja una desconexión crítica entre la comunicación y la implementación de la estrategia a lo largo de la organización. Dada la sensibilidad de la información que contiene la estrategia institucional y sus documentos derivados, éstos presentan diferentes grados de clasificación que restringen su difusión y acceso. Por tal motivo, existe una brecha evidente entre la concepción de la estrategia al más alto nivel alto y su comprensión y ejecución en las unidades territoriales básicas.

El modelo BSC es metodológicamente adecuado para la dirección de los Puestos, debido a su flexibilidad y capacidad de adaptación a las necesidades específicas de cada organización. No obstante, una implementación del BSC en los Puestos a día de hoy, no se considera posible conforme a las condiciones explicadas y existentes en la Guardia Civil.

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