IEEE. Malasia, guía de la ASEAN en 2025: allanando el camino hacia la unidad

Introducción

La Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN, por sus siglas en inglés) nació en un contexto marcado por la expansión del comunismo en la región y las tensiones globales de la Guerra Fría. Los países del sudeste asiático, en su mayoría naciones jóvenes, eran particularmente vulnerables a la rivalidad geopolítica entre Estados Unidos y la Unión Soviética, y la Guerra de Vietnam (1955-1975) evidenció la necesidad de evitar que la región se convirtiera en un campo de batalla entre estas superpotencias. Así pues, en 1967, cinco países del sudeste asiático –Filipinas, Indonesia, Malasia, Singapur y Tailandia– crearon la ASEAN, con el objetivo primordial de asegurar la estabilidad, la seguridad y la neutralidad regional, creando un frente común para contrarrestar las influencias externas. La toma de decisiones por consenso se estableció como la vía preferida para fomentar la confianza mutua y la cohesión entre sus miembros, garantizando así la armonía dentro de la asociación.

En 1976, la ASEAN cristalizó sus principios fundamentales, centrados en la coexistencia pacífica y la cooperación amistosa, entre los que destaca la no injerencia en los asuntos internos de sus miembros. A lo largo de las décadas, la «ASEAN Way», como se conoce a su singular conjunto de principios, le ha permitido desempeñar un importante papel como actor diplomático y mediador, como se demostró, por ejemplo, durante el proceso de paz en Camboya tras la invasión vietnamita de 1979. De hecho, su modelo ha permitido a la agrupación gozar de una considerable paz y estabilidad intrarregional, a la vez que materializaba un proyecto integrador multidimensional –político, económico y social– en una región marcadamente heterogénea.

La ASEAN está compuesta por todos los países del sudeste asiático, excepto Timor Oriental¹: Filipinas, Indonesia, Malasia, Singapur y Tailandia (miembros fundadores); Brunéi (1984); Vietnam (1995) Laos y Myanmar (1997), y Camboya (1999). El aumento del número de integrantes no solo elevó el perfil de la asociación, sino que también contribuyó a su proceso de institucionalización, que culminaría en 2007 con la adopción de la Carta de la ASEAN. Este documento formalizó el concepto de «Centralidad de la ASEAN», reivindicando su papel como promotora de la cooperación en la región, así como su capacidad para convocar a las principales potencias globales a través de su sistema de cumbres, mecanismos e iniciativas multilaterales.

Pese a los principios de igualdad que rigen la ASEAN, Indonesia, dado su liderazgo económico, demográfico y militar, así como su trayectoria diplomática dentro de la organización, ocupa un lugar influyente en la organización como primus inter pares. De hecho, la Secretaría de la ASEAN –que actúa como órgano permanente técnico-administrativo– se ubica en Indonesia, aunque la presidencia de la ASEAN rota anualmente entre los diez miembros, y tiene un papel clave en la dirección política y estratégica de la asociación. En 2024, Laos ha ostentado la presidencia, y en 2025 será el turno de Malasia.

Bajo la presidencia de Malasia, la ASEAN enfrenta dos desafíos críticos que están poniendo a prueba su capacidad para mantener su relevancia y, por ende, su centralidad en la región: la crisis en Myanmar y las disputas territoriales en el mar de China Meridional.

Un golpe reputacional

En febrero de 2021, el ejército de Myanmar (o Tatmadaw) perpetró un golpe de Estado, derrocando al gobierno que salió de las urnas en las elecciones democráticas de noviembre de 2020. Apenas dos meses después del golpe, la ASEAN adoptó el Consenso de Cinco Puntos (Five-Point Consensus o 5PC, en inglés) que establecía cinco medidas concretas, entre ellas el cese inmediato de la violencia y un diálogo inclusivo con todas las partes involucradas en el conflicto. Sin embargo, desde la firma del Consenso no ha habido avances sustanciales hacia la paz; al contrario, el conflicto se ha enquistado, transformándose en una guerra civil que ha provocado una grave crisis humanitaria.

La junta militar gobernante ha incumplido reiteradamente los términos del Consenso: en lugar de cesar la violencia, la ha redoblado, y, en vez de dialogar con las fuerzas opositoras, las ha tachado de terroristas. Estas fuerzas incluyen al gobierno en el exilio (NUG, por sus siglas en inglés), apoyado por su brazo armado, People’s Defence Force o PDF, y las organizaciones armadas étnicas (EAO, por sus siglas en inglés)², cuyo objetivo último es la expulsión del ejército de la vida política birmana. Las posiciones extremas de ambas partes han convertido el conflicto en un juego de suma cero que dificulta la posibilidad de negociación.

Por otro lado, el principio de no injerencia que rige la ASEAN, sumado a la necesidad de consenso en la toma de decisiones entre sus diez miembros, incluyendo a la junta birmana, ha limitado su capacidad para sancionarla u obligarla a cumplir con los términos del 5PC, o para plantear enfoques alternativos más efectivos. Aunque la ASEAN ha logrado avances muy importantes en la integración regional del sudeste asiático, su diversidad económica, ideológica, religiosa, cultural, étnica y de desarrollo entre sus Estados miembros genera divergencias estratégicas e intereses enfrentados que se proyectan en la gestión de los retos regionales.

En consecuencia, el mayor logro de la ASEAN hasta ahora ha sido limitar la participación de Myanmar en reuniones de alto nivel, permitiendo únicamente la asistencia de representantes no políticos, así como vetar su presidencia de la ASEAN en 2026. Con todo, en la Cumbre de la ASEAN de 2024, celebrada en octubre en Laos, país que ostentó la presidencia de la ASEAN ese año, la declaración final siguió reafirmando al 5PC como la referencia principal para abordar la crisis³.

En 2024, la dinámica del conflicto en Myanmar ha experimentado cambios significativos a favor de las fuerzas opositoras, tras el lanzamiento de la Operación 1027 a finales de 2023. Las EAO y las PDF han capturado extensas áreas en la periferia del país, estableciendo autoridades de facto en esos lugares, lo que ha provocado la creciente implicación de las naciones fronterizas, especialmente de China, que comparte 2.129 km con ese país. La participación china en el conflicto responde principalmente a su temor de que una caída de la junta y la inestabilidad resultante puedan perjudicar sus intereses en Myanmar⁴. Pekín también apoya el proceso electoral propuesto por la junta para este año 2025, si bien la situación sobre el terreno pone en duda su viabilidad. Aunque la ASEAN ha dejado claro que la prioridad es la paz antes que las elecciones, la junta no parece dispuesta a renunciar a su propia hoja de ruta.

En este contexto en el que actores ajenos al sudeste asiático están ganando protagonismo, y ante la parálisis de la ASEAN, se han gestado iniciativas paralelas al 5PC dentro de la asociación. Por ejemplo, en octubre de 2024, antes de celebrarse la cumbre en Laos, Indonesia organizó una reunión internacional con representantes de la ONU y grupos de la resistencia birmana en un esfuerzo por complementar los propios esfuerzos de la ASEAN⁵. Asimismo, Tailandia, uno de los más interesados en lograr la paz de Myanmar debido a su extensa frontera con ese país (2.416 km), fue sede en diciembre de 2024 de una consulta informal en la que participaron la junta birmana y sus cinco vecinos: Bangladesh, China, India, Laos y la propia Tailandia.

También tuvo lugar un encuentro de la Troika Plus de la ASEAN, un mecanismo creado durante la presidencia indonesia de la ASEAN de 2023. Esta troika reúne a los ministros de Exteriores de los Estados miembros que han ocupado, ocupan y ocuparán la presidencia –en este caso, Indonesia (2023), Laos (2024) y Malasia (2025)– con el fin de garantizar la continuidad y coherencia en las estrategias frente a la crisis de Myanmar. La adición del término «plus» permite la participación de otros miembros interesados en contribuir a los esfuerzos de paz.

A través de esta forma de minilateralismo proactivo e inclusivo, Malasia podría superar el estancamiento y demostrar que la ASEAN tiene la capacidad de mediar y actuar con eficacia en futuras crisis internas en otros Estados miembros. Este enfoque concuerda, además, con el lema escogido por Malasia para su presidencia en 2025: «Inclusividad y Sostenibilidad», en alusión a la vocación de permanencia de la asociación y la importancia de la participación e implicación de todos sus miembros en los retos compartidos. En marzo de 2023, el primer ministro de Malasia, Anwar Ibrahim, afirmaba:

«[…] la toma de decisiones por consenso sigue siendo un principio fundamental de la ASEAN, lo que no significa que la organización deba permanecer en silencio ante los acontecimientos […] la no injerencia no es una licencia para la indiferencia»⁶.

Y, hace apenas medio año, en junio de 2024, Anwar declaraba:

«No actuar, cuando hay sobrados motivos para creer que un Estado miembro está violando el espíritu de la Carta de la ASEAN, es faltar a nuestro deber moral»⁷.

Estas palabras reflejan no solo el característico pragmatismo de la política exterior malasia, sino también la filosofía Madani del primer ministro Anwar, que pretende proporcionar un liderazgo moral a través de su enfoque en la buena gobernanza, la justicia social, la prosperidad, y el respeto por los derechos humanos. Madani podría ser, efectivamente, un modelo inspirador para la ASEAN a la hora de abordar la crisis política y humanitaria en Myanmar⁸.

Es igualmente revelador el logo escogido para la presidencia malasia, ya que presenta una flor de hibisco (la flor nacional de Malasia) con unos pétalos curvados hacia el interior, lo que parece simbolizar un llamamiento a la unidad y centralidad de la ASEAN. Todo ello invita a pensar que la presidencia de Kuala Lumpur podría ser un punto de inflexión en la historia de la ASEAN, donde se desafíen las perspectivas tradicionales y se busque una acción colectiva más proactiva y pragmática.

El pulso del mar

El mar de China Meridional (MCM) es uno de los mares más estratégicos del mundo, no solo por su extensión⁹ y posición geográfica, que lo convierten en un punto neurálgico del comercio mundial, sino también por sus ricos recursos energéticos y pesqueros, lo que ha propiciado la pugna de los países ribereños por su soberanía. China, en concreto, reclama la práctica totalidad del MCM a través de su maximalista «línea de nueve trazos». La reclamación china, declarada inválida por el Tribunal Permanente de Arbitraje en 2016, incluye las islas Spratly y las Paracel, dos archipiélagos que comprenden más de 100 islas, islotes, atolones o arrecifes.

En particular, las Spratly han sido el epicentro de las disputas territoriales en el MCM debido al solapamiento de las reclamaciones territoriales de seis países: Brunéi, China, Filipinas, Malasia, Taiwán y Vietnam. Aunque estas tensiones datan de décadas atrás, en los dos últimos años se ha registrado un repunte notable en la frecuencia e intensidad de las incursiones chinas, especialmente en las zonas reclamadas por Vietnam y, en mayor medida, en las de Filipinas.

China ha intentado repetidamente bloquear el reabastecimiento de tropas filipinas estacionadas en el Sierra Madre, un buque de guerra que Manila encalló deliberadamente en Ayungin (o Second Thomas Shoal), en las islas Spratly, a apenas 105 millas náuticas de la costa filipina, dentro de su zona económica exclusiva (ZEE). Asimismo, Pekín ha restringido el acceso al Bajo de Masinloc (o Scarborough Shoal), que, aunque también se encuentra dentro de la ZEE filipina, está controlada por China mediante una presencia constante de guardacostas. Durante 2023, de hecho, los guardacostas chinos patrullaron Ayungin y el Bajo de Masinloc 302 y 311 días respectivamente¹⁰.

En los últimos meses, tras haber alcanzado un acuerdo provisional para reducir las tensiones en Ayungin en julio de 2024, las tensiones se han trasladado a Sabina Shoal, a solo 75 millas náuticas (139 km) de la costa filipina. En estos enfrentamientos, Pekín ha empleado diferentes tácticas de zona gris, como colisiones intencionales de embarcaciones, uso de cañones de agua de alta presión y láseres militares. En la Cumbre de la ASEAN de 2024 en Laos, el presidente filipino, Ferdinand Marcos Jr., denunció –en consonancia con la política de transparencia de Manila con respecto a Pekín– el «acoso» y la «intimidación» de los buques chinos, e instó a la ASEAN y a China a acelerar las negociaciones de un Código de Conducta para el mar de China Meridional (conocido por sus siglas en inglés: COC)¹¹, que lleva negociándose desde 2002.

A pesar de las reiteradas promesas de acelerar las conversaciones, el progreso en el COC ha sido prácticamente inexistente en estas más de dos décadas. Si bien Malasia ha señalado que la negociación será una prioridad cuando asuma la presidencia de la ASEAN en 2025, solo cuatro de los diez Estados miembros de la ASEAN son reclamantes formales en el MCM, mientras que los demás países, no se ven afectados directamente por las disputas, y/o mantienen estrechas relaciones con China. Por ello, como en el caso de Myanmar, algunos Estados miembros han adoptado una vía minilateral complementaria ante la tibieza e inacción colectiva. Por ejemplo, en noviembre de 2023, el presidente filipino inició contactos con Vietnam y Malasia para negociar un COC independiente con el fin de gestionar sus propias disputas territoriales en el MCM.

Por otro lado, se sospecha que China no tiene interés real en concluir el COC, y se limita a ganar tiempo mientras aumenta su capacidad marítima y naval, a la vez que consolida su presencia en la región. El conflicto del MCM será, por tanto, un desafío para Malasia durante su presidencia. Aunque Malasia también tiene disputas con China, debido al solapamiento de su ZEE con la parte sur de la «línea de nueve trazos» china, el primer ministro malasio, a diferencia del presidente filipino, ha evitado confrontar directamente a Pekín. Sin embargo, según la Asia Maritime Transparency Initiative, en 2023 los guardacostas chinos visitaron, un total de 338 días¹² Luconia Shoals, un conjunto de arrecifes situado a 62 millas náuticas (alrededor de 115 km) de la costa malasia, y cercanos a proyectos clave de petróleo y gas, como la plataforma Kasawari, la más grande de Malasia. Las patrullas chinas en torno a Luconia Shoals se han mantenido a lo largo de 2024¹³.

En agosto de 2024, una nota diplomática filtrada reveló que China había exigido a Malasia, en febrero del mismo año, el cese inmediato de todas las actividades de exploración y producción de hidrocarburos frente a la costa del estado malasio de Sarawak, incluido el yacimiento de gas de Kasawari. Ante esta revelación, el primer ministro Anwar reafirmó públicamente que a Malasia le ampara el derecho internacional para explotar sus recursos marítimos, si bien el primer ministro malasio continúa describiendo a China como un «amigo de verdad»¹⁴, cuando se cumplen 50 años del establecimiento de las relaciones diplomáticas entre ambos países. Malasia fue, de hecho, la primera nación de la ASEAN en hacerlo, en 1974, y la pionera en integrar a China en las dinámicas de cooperación en el marco de la ASEAN en los años 90.

Por tanto, aunque Kuala Lumpur no está dispuesta a plegarse ante las demandas de Pekín, busca a la vez minimizar las tensiones para preservar las buenas relaciones bilaterales. Sus estrechos vínculos con China son un arma de doble filo: por un lado, podrían contribuir a promover un diálogo constructivo para encaminar el COC; por otro lado, podrían socavar su capacidad para liderar y mediar en nombre de la ASEAN, especialmente en pro de los miembros más afectados por las disputas, como Filipinas o Vietnam. Ello podría convertirse en un punto de discordia, debilitando la confianza entre los países de la ASEAN; para evitar este escenario, Malasia deberá priorizar los intereses colectivos de la ASEAN sobre sus vínculos bilaterales con China.

La búsqueda de equilibrio

Una cuestión que merece seguimiento durante la presidencia de Malasia es el acercamiento estratégico de las naciones de la ASEAN a los BRICS, una agrupación de países del Sur Global que representa alrededor del 30 % de la economía mundial y casi la mitad de la población global. Además de Malasia, dos países del sudeste asiático –Tailandia y Vietnam– han alcanzado el estatus de socios de los BRICS, lo que podría suponer un paso previo a su adhesión formal, e Indonesia se ha convertido oficialmente en el primer país del sudeste asiático en ingresar como miembro permanente.

Este creciente interés por los BRICS por parte de algunos Estados miembros de la ASEAN no implica un distanciamiento de Occidente, sino una recalibración pragmática en sus estrategias exteriores en respuesta a las transformaciones del sistema institucional global¹⁵. Y es que el Sur Global percibe que el actual sistema de gobernanza mundial, liderado por Estados Unidos, ya no refleja las realidades contemporáneas. El interés de los BRICS en abordar estos desequilibrios converge, además, con las aspiraciones de los países del sudeste asiático de equilibrar y diversificar su política exterior. Por ello, los países del sudeste asiático mantienen una actitud cautelosa, plenamente conscientes de los riesgos asociados a ser percibidos como alineados con una agrupación liderada por China y Rusia.

Para evitar posibles percepciones de alineamiento, países como Tailandia, aliado de Estados Unidos, o Indonesia, que tiene estrechos vínculos con Washington en el ámbito de la seguridad, han buscado adherirse simultáneamente tanto a los BRICS como a la OCDE –percibida a menudo como una organización occidental–, para mantener su neutralidad y equidistancia. De manera similar, Vietnam sigue una política exterior omnidireccional, conocida como «diplomacia de bambú», con miras a alcanzar ese mismo equilibrio. Esta diversificación refleja un intento más amplio del sudeste asiático de aumentar su autonomía en el contexto de transición hacia un nuevo orden mundial¹⁶.

El interés por los BRICS forma parte, por tanto, de una estrategia de cobertura (más conocida como hedging, en inglés) en un mundo en el que la influencia de EE. UU. se erosiona paulatinamente y el futuro del orden global es crecientemente incierto¹⁷. Esta reenfoque estratégico también responde a la incertidumbre sobre el compromiso de Estados Unidos con la región, especialmente tras la llegada de Donald Trump a la Casa Blanca en 2025. Durante su primer mandato (2017-2021), su imprevisibilidad intencionada y transaccionalismo táctico en la política exterior estadounidense hacia el Indo-Pacífico puso en guardia a las naciones del sudeste asiático. Además, la intensificación de la competencia con China y la revitalización del Quad¹⁸ durante ese período suscitaron un debate sobre el posible socavamiento de la centralidad de la ASEAN.

En este contexto, Malasia enfrenta el reto de garantizar que su estrategia nacional de política exterior no fracture la cohesión de la ASEAN. Algunos miembros, particularmente aquellos que tienen una mayor sintonía con Estados Unidos, como Singapur, Vietnam o Filipinas¹⁹, siendo este último aliado de EE. UU., podrían ver con recelo el acercamiento de Malasia no solo a China, sino también a los BRICS, sin una aproximación correspondiente a Occidente. Para Kuala Lumpur, la prioridad debería ser garantizar que la ASEAN mantenga su neutralidad y centralidad en el Indo-Pacífico, preservando el equilibrio entre sus intereses nacionales y los objetivos colectivos.

Conclusiones

La crisis de Myanmar y las disputas territoriales en el mar de China Meridional han evidenciado las dificultades de la ASEAN para mantenerse cohesionada y eficaz, poniendo en riesgo su credibilidad y relevancia en la región. La presidencia malasia en 2025 representa una oportunidad para iniciar un proceso de adaptación que permita superar las limitaciones de sus principios fundacionales, adoptando un enfoque más proactivo, pragmático y flexible, que ayude a la asociación a salir de la parálisis, orientándose hacia la «sostenibilidad» futura de la agrupación a través de una mayor «inclusividad» de sus miembros en los retos comunes.

Sin embargo, Kuala Lumpur también deberá enfrentar el reto de equilibrar sus propios intereses nacionales con los de la ASEAN en su conjunto. Además, los posicionamientos y las visiones divergentes de los Estados miembros, en el contexto de la competencia entre grandes potencias y la reconfiguración del orden mundial, podrían generar tensiones internas, afectando la capacidad de la asociación para actuar colectivamente.

Por ello, fortalecer la unidad de la ASEAN –su mayor activo– sería sin duda la contribución más significativa de la presidencia malasia. Su liderazgo podría marcar el inicio de una transición hacia una ASEAN más cohesionada y eficaz, capaz de revitalizar su centralidad en el Indo-Pacífico y afrontar conjuntamente los desafíos de un nuevo orden mundial. Aunque un año pueda no ser suficiente para materializar este cambio, la presidencia de Malasia en 2025 tiene el potencial de iniciar la recalibración de la brújula de la ASEAN, orientándola hacia un futuro de unidad y relevancia en un contexto de fragmentación e incertidumbre global.