IEEE. La 'paz total' en Colombia: más sombras que luces en la transformación de la violencia

Introducción

Nos encontramos ante los últimos meses de la presidencia de Gustavo Petro y diferentes actos de violencia se han sucedido en el país de manera notoria. Primero, el atentado dirigido el 7 de junio de 2025 contra el precandidato presidencial, Miguel Uribe, fallecido dos meses más tarde. Más tarde, la acción terrorista perpetrado en Cali, el 21 de agosto, atribuida a las disidencias de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo (FARC-EP), y que dejó consigo siete muertos y 80 heridos. Ambos hechos evocan una imagen de debilidad que, en cierto modo, conecta con el recuerdo de algunas de las páginas más violentas de un pasado no tan lejano.

Una vez que el gobierno del Pacto Histórico Nacional entra en el último año de mandato presidencial, y siendo el primer Ejecutivo progresista de la historia democrática de Colombia, es momento de hacer balance y considerar qué elementos, avances o retrasos, deja consigo el mandato de Gustavo Petro en relación con la gestión de la seguridad y la transformación de la violencia. Si bien es cierto que su llegada a la Casa de Nariño, inicialmente, ofrecía un razonable optimismo en cuanto a su aspiración por desactivar, y desmovilizar, a ciertos actores armados del conflicto, los datos y las cifras no arrojan la misma sensación.

En otras palabras, aun cuando la paz, desde el comienzo de su andadura presidencial, ocupó un papel preeminente en el debate público y en las iniciativas gubernamentales, los diferentes esfuerzos de la conocida como “paz total” quedan lejos de haber prosperado. Este pesimismo cabría reflejarlo en las dificultades para negociar cualquier mínimo avance en la desactivación de la violencia con el Ejército de Liberación Nacional (ELN) o con disidencias de las FARC-EP¹. Aparte, tampoco ofrece mejor escenario el inicial afán por recuperar el compromiso con el Acuerdo de Paz suscrito en noviembre de 2016, y que, con motivo de las resistencias gubernamentales de la presidencia de Iván Duque, pasó por sus horas más bajas entre 2018 y 2022. Tanto es así, que según los informes de seguimiento que periódicamente realiza el Instituto Kroc de la Universidad de Notre Dame, los avances en la implementación bajo el actual gobierno han sido incluso menores que con respecto a su predecesor².

Así, bajo el objetivo de analizar y realizar un balance de los más de tres años que el gobierno de Petro ha supuesto en relación con el conflicto armado, el siguiente trabajo se estructura en cuatro partes claramente diferenciadas. Primero, se presentan los que fueron los principales propósitos del Ejecutivo en materia de construcción de paz y transformación de la violencia. Seguidamente, ello se relaciona con la situación de negociación múltiple que se propuso con los diferentes grupos armados concurrentes, desde el ELN y las disidencias de las FARC-EP, hasta formaciones herederas del paramilitarismo. En tercer lugar, se abordan algunas cuestiones que, en relación con lo anterior, han contribuido al deterioro de las condiciones de seguridad en el país. El texto finaliza con unas conclusiones que, más allá de poner en valor algunos de los razonamientos esgrimidos, anticipa otras cuestiones que, posiblemente, transcurran en los próximos meses, con vistas a las nuevas elecciones que han de darse en la primavera de 2026.

Una política de paz que estaba llamada a ser un punto de inflexión

El nuevo Ejecutivo iniciaba su andadura con un amplio respaldo en el Legislativo, toda vez que, entre los principales ministros, destacaban varias figuras liberales, e inclusive conservadoras, como Alejandro Gaviria (Educación), José Antonio Ocampo (Hacienda) o Álvaro Leyva (Asuntos Exteriores). En menos de un año, y producto de tensiones internas, rencillas personales, especialmente con figuras cercanas al presidente, como Armando Benedetti o Laura Sarabia, así como por la falta de elementos de acuerdo en el desarrollo de una ambiciosa legislación social, la coalición se rompió y la crisis ministerial terminó prescindiendo de casi todos aquellos nombres que no eran apuesta personal de Gustavo Petro.

En relación con la política de paz, y a pesar de estas dificultades gubernamentales, siempre se trató de mostrar que esta se concebía como una prioridad. De hecho, una de las primeras leyes impulsadas por el nuevo gobierno sería la conocida como Ley de Orden Público (Ley 2272 de 2022). Asimismo, la paz tenía su correspondencia en el conocido como Plan Nacional de Desarrollo, el cual comprende la hoja de ruta para los siguientes cuatro años de mandato y que quedaba contemplado en la Ley 2294 de 2023.

A tal efecto, la política nacional de paz, popularizada bajo la etiqueta “paz total”, demandaba su centralidad como elemento de urgencia y transversalidad para con el resto de la agenda gubernamental. Un hecho que comprendía no sólo la implementación prioritaria del acuerdo suscrito con las FARC-EP, sino también la disposición de otros elementos con los que aspirar a conseguir una paz estable, duradera, y de plenas garantías para el país³. Este aspecto, comprendido en el segundo artículo de la recién mencionada Ley 2272, ya advertía de la posibilidad de avanzar procesos de diálogo con diferentes formaciones violentas, de muy disímil naturaleza, desde el ELN y hasta el Clan del Golfo, Los Pachenca, Los Pachully o La Oficina -todos ellos, herederos del paramilitarismo-, y pasando por diferentes organizaciones armadas, a sí mismas reconocidas como continuadoras de las FARC-EP⁴.

Dentro del Plan Nacional de Desarrollo se preveían tres capítulos concretos para con el compromiso de la paz en Colombia. Primero, uno específico en relación con el Acuerdo suscrito con las FARC-EP, cuyas principales prioridades eran la transformación de los emplazamientos con mayor densidad de cultivos cocaleros, la inversión en los municipios más golpeados por el flagelo de la violencia y la droga, y el avance en la construcción de una arquitectura jurisdiccional y transicional sólida, con plenas garantías. En segundo lugar, destaca el compromiso del gobierno por elevar el presupuesto para las víctimas de la violencia en un 16%, lo cual suponía disponer de más de 50.000 millones de pesos para estos cuatro años (equivalentes a diez millones de euros). Finalmente, el gobierno asumía disponer de la paz como un compromiso participativo, amplio, incluyente e integral con el logro de una paz estable y duradera, con garantías de no repetición de la violencia y seguridad para todos los colombianos.

Nuevamente, se instaba a concebir la necesidad de acuerdos parciales con el mayor conglomerado de actores armados posible, activos en el tablero de la violencia colombiana. De forma adicional, y frente a una realidad de la geografía de la violencia indómita y prácticamente inmutable en las últimas décadas, el grueso de políticas para la desactivación de la(s) violencia(s) terminaba por priorizar hasta 344 municipios sobre los que disponer de un mayor número de inversiones, capacidades y oportunidades, inclusive, para con el afianzamiento de espacios de interlocución con actores armados allí presentes.

Un marco de negociaciones impracticable

El propósito de la “paz total” aspiraba al desarrollo de diferentes espacios de interlocución, tal y como se anticipaba, con actores armados muy disímiles entre sí. La prioridad siempre fue el ELN, para lo cual se retomó la agenda de diálogo que había quedado abandonada por ambas partes, a comienzos de 2018, tras el fallido proceso de interlocución de la guerrilla con el gobierno de Juan Manuel Santos⁵. A pesar de que se dispuso, entre 2022 y 2023, de varias rondas de negociación fuera del país, con el apoyo de países como Venezuela, Cuba, México o Brasil, el proceso nunca terminó por avanzar. La falta de concreción sobre temas complejos, como víctimas, narcotráfico o entrega de armas, se sumaba a las dificultades para avanzar en el cese de hostilidades bilateral, el cual estuvo vigente, por 180 días, hasta en dos ocasiones. Si algo se hizo evidente en este tiempo fue la falta de cohesión interna del ELN, especialmente, por la fractura entre una vieja comandancia política, alejada de los frentes de guerra, y una renovada comandancia, muy beligerante, activa sobre los lugares con mayor arraigo de las economías ilícitas que nutren las finanzas de la guerrilla⁶. Desde el mes de marzo de 2023 se filtraron cuestionamientos internos del ELN hacia la política de paz, provenientes de los Frentes de Guerra Oriental, Nororiental y Occidental, activos en Arauca, Norte de Santander y Chocó, respectivamente. Tres estructuras que, cuestión aparte, durante este tiempo, perpetraron secuestros, operativos armados y desplazamientos masivos, inclusive, bajo a vigencia de un cese al fuego.

En lo que respecta a las disidencias de las FARC-EP, nunca se dispuso de un marco jurídico definitivo, de manera que ello, sumado a la falta de voluntad por asumir un proceso efectivo de desmovilización real, ha imposibilitado en todo momento el trascender de tímidos gestos y propósitos. El otrora grupo denominado como Estado Mayor Central (EMC), liderado hoy por “Iván Mordisco”, fue renuente al Acuerdo de Paz desde su discusión y firma, en 2016, logrando transitar de una expresión díscola y residual, a ser el grupo heredero de las FARC-EP más importante -si bien queda enfrentado, internamente, por una segunda estructura liderada por “Calarcá”-. Están presentes no solo en el oriente colombiano, sino también en el sur y el suroccidente del país. Involucran más de 3.000 efectivos⁷, y mantienen, como el resto de las estructuras armadas ilegales del país, una clarísima participación en el negocio cocalero y de las economías ilícitas. De hecho, han sido el gran opositor a la posición predominante del ELN en el oriente colombiano, especialmente, sobre los departamentos de Arauca y Norte de Santander, aunque también proyectan su influencia sobre otros emplazamientos fronterizos con Venezuela. En otras palabras, y si bien la “paz total” consiguió ceses al fuego de carácter territorial en 2023, por ejemplo, en Caquetá, Guaviare, Meta o Putumayo, ello operó como situaciones instrumentalizadas en favor de la organización armada para acumular capacidades y optimizar su presencia en el territorio. Una realidad que, desde inicios de 2024, precipitaría el retorno a la confrontación abierta con el Estado y, asimismo, intensificado a lo largo de 2025, entre “Mordisco” y “Calarcá”.

Semejante suerte corrió la apuesta negociadora del gobierno con la otra gran disidencia del país: Segunda Marquetalia⁸. Esta había surgido a finales de agosto de 2019, liderada por quienes habían liderado el proceso de diálogo con el gobierno colombiano en Cuba: “Iván Márquez” y “Jesús Santrich”. A pesar de la colaboración con el ELN y los intentos frustrados de entendimiento con EMC, sus enfrentamientos con esta última organización se sucedieron, precisamente, en buena parte del corredor fronterizo con Venezuela, en donde murieron varios de los más destacados integrantes de Segunda Marquetalia. Los avances igualmente fueron escasos, toda vez que, en paralelo a los aparentes esfuerzos de diálogo, entre 2022 y 2024 el grupo duplicaba sus estructuras por buena parte de la Amazonía colombiana, pero también en otros departamentos del sur, como Nariño o Cauca. En todo caso, sus capacidades armadas y territoriales son mucho menores que el EMC, al presumirse una capacidad armada que integra unos 1.500 efectivos. Por si fuera poco, a la ruptura definitiva de los cauces de diálogo, en julio de 2024, se le han añadido fragmentaciones varias que han terminado por dificultar, si cabe más, la respuesta militar de parte del Estado colombiano.

En relación con diferentes expresiones criminales asociadas al post-paramilitarismo, debe apuntarse que ha sido de impracticable cualquier progreso en la interlocución o el cese de hostilidades con este tipo de estructuras. Nuevamente, por la renuencia de los grupos de esta naturaleza, y en especial del Clan del Golfo, a aceptar un sometimiento a la justicia sin negociación política alguno. Dicho Clan del Golfo se trata de la organización criminal más grande de Colombia, de manera que algunas estimaciones recientes⁹ cuantifican hasta en casi 10.000 el número de sus integrantes. Su funcionamiento, en muchas ocasiones, opera a partir de la externalización y franquicia de sus actividades criminales, disponiendo de más de 3.000 hombres en la estructura armada. Cuenta con presencia en todos los departamentos de la región Caribe, y está en confrontación con casi todos los grupos ya mencionados, en regiones tan dispares como Antioquia, Chocó o el Catatumbo, o parte de los Llanos Orientales.

La imposibilidad negociadora, finalmente, se ha hecho extensible a otros grupos que, igualmente, han quedado por fuera de la “paz total”, y que están asociadas a la actividad narcotraficante y la delincuencia organizada. Por ejemplo, en junio de 2023, hasta 17 estructuras operativas en las Bandas Criminales de Medellín hicieron el amague de asumir un eventual marco de diálogo con el gobierno. Fue un proceso que inició desde la cárcel de Itagüí, pero que quedó desnaturalizado por la falta de compromiso real y la ausencia de un marco regulador que fijara por dónde debían transcurrir las etapas y los compromisos con visos a culminar su entrega y desarme.

De la misma forma, los Shottas y los Espartanos, activos en Buenaventura, y que en suma integraban otras 1.700 personas, iniciaron el 18 de julio de 2023 un proceso conjunto, cuando portavoces de las dos estructuras participaron desde la diócesis de Buenaventura para activar un proceso similar al que transcurría en Medellín. Empero, tras más retrocesos que avances, sin elementos regulatorios propios, y con escasa convicción para avanzar en su desestructuración, el retorno a la actividad violenta inició a comienzos de 2025, agravando la situación de orden público de la ciudad de Buenaventura, la segunda más importante del departamento de Valle del Cauca.

Erosión de la seguridad y debilitamiento de la respuesta estatal

Sobre la base de las circunstancias descritas cabe pensar en un claro desdibujamiento e inviabilidad de los objetivos que se había puesto la política de “paz total”. Ni el hecho de tratarse del primer gobierno progresista en décadas, ni el aparente voluntarismo por avanzar en la transformación de la violencia, ni tampoco la militancia pasada de Gustavo Petro en la guerrilla del M-19, terminaron por ser condiciones suficientes para avanzar en la superación de una violencia indómita. Todo lo contrario, la política negociadora con diferentes grupos armados, si por algo se ha caracterizado es por desatender la prolija literatura existente en resolución de conflictos e investigación para la paz. Es decir, abrir diferentes procesos a la vez, con estructuras de dispar naturaleza, alcance y significado, sin marcos jurídicos previos y bajo coordenadas, exigencias y equipos negociadores distintos, acumula todas las opciones posibles para su impracticabilidad, de acuerdo con lo propuesto, entre otros, por Balian y Bearman¹⁰.

De otro lado, estaría la ausencia por completo de ese momento maduro (ripe moment) que William Zartman¹¹ identifica como necesario para entender que las partes en disputa se encuentran en un momento doblemente insatisfactorio (mutually huting stalemate) en el que proponer una negociación, en términos racionales, resulta más deseable que mantener un contexto de confrontación armada. Así, en continuidad con los elementos asociados a los factores económicos, territoriales y armados que acompañan a los principales actores violentos en Colombia -ELN, EMC, Segunda Marquetalia o Clan del Golfo-, y habida cuenta de que todos los indicadores muestran una tendencia al alza en sus expresiones de violencia y capacidad, se hace difícil entender que transcurra dicha condición.

De hecho, el que haya más de 30.000 personas directamente asociadas con la violencia en Colombia, si bien no se traduce en un retroceso en los niveles de violencia homicida nacionales (sobre las 25 muertes violentas cada 100.000 habitantes), sí que se corresponde con una erosión de las condiciones de seguridad y violencia en una geografía muy singular, que apenas ha cambiado en los últimos años¹². Baste recordar que solo Norte de Santander (nororiente colombiano) y sur del Meta; junto con Caquetá, Putumayo, Nariño y Cauca (en el sur y suroccidente del país), sumados a Antioquia, concentran más del 80% del cultivo cocalero y de los laboratorios clandestinos del país. Asimismo, son estos idénticos enclaves en donde se ha concentrado el grueso de asesinatos contra excombatientes de las FARC-EP firmantes del Acuerdo de Paz y líderes y activistas sociales, los cuales ascienden a casi 500 y más de 2000, respectivamente, desde noviembre de 2016¹³.

Sumado a lo anterior, el Gobierno pareciera que anduvo casi siempre cediendo a las exigencias, excepciones y prerrogativas que los grupos armados realizaban, especialmente el ELN, mientras que sus respuestas militares más destacadas, únicamente aparecían cuando los procesos múltiples de dialogo quedaban desnaturalizados por el descrédito, la desconfianza y los repuntes territoriales de violencia. Tal vez, a todo ello haya contribuido la imagen de debilitamiento, improvisación y relativa dejadez transmitida por el Ejecutivo, y que ha terminado instrumentalizada, en su favor, por la mayoría de las organizaciones violentas del país.

Hay que recordar que entre 2002 y 2010, Colombia se militarizó muy considerablemente, erigiéndose como una de las principales fuerzas armadas del continente. A partir de un gasto promedio de casi el 4% del PIB, el país engrosó sus capacidades, elevando en casi un 40% su número de efectivos, de 313.000 policías y militares, a más de 440.000. La inteligencia, los recursos y capacidades aéreas y el combate nocturno fueron algunas de las prioridades de dicha transformación, sumadas a la multiplicación de estructuras en buena parte de la hostil y periférica geografía colombiana¹⁴. Desde entonces, se ha ido reduciendo considerablemente la paridad entre número de fuerzas militares y su poder efectivo, de manera que, mientras que en términos numéricos Colombia sigue siendo la tercera fuerza más numerosa del continente latinoamericano, con 181.000 militares en activo, en el reporte anual que cada año publica el Military Strength Ranking, el país ocupa el puesto 46.

Esta posición de debilidad se puede entender, en línea con lo argumentado por Pizarro, de acuerdo con varias razones¹⁵. Primeramente, hace un par de décadas, en el marco de la cooperación militar con Estados Unidos y en cumplimiento con el conocido Plan Colombia, el país recibió más de 10.000 millones de dólares que le permitieron nutrir su flota aérea de Black-Hawks, Tucanos, Super-Tucanos o MI-17. Hoy en día, la mayor parte de la flota de helicópteros están inoperativos, por falta de material y repuestos, de manera que, como reconoce el propio Ministerio de Defensa, cuatro de cada diez aeronaves se encuentran inmovilizadas -con más de 100 helicópteros fuera de servicio. Por otro lado, también se ha debilitado lo concerniente a elementos de inteligencia y comunicación, de manera tal que, por ejemplo, en muchas ocasiones, se ha normalizado el uso de canales de comunicación no oficiales, como WhatsApp. De igual forma, el número de efectivos se ha reducido en la última década en un 27%, lo que ha repercutido en la presencia estatal sobre ciertas geografías irresolutas de la violencia.

Añadido a lo anterior, y pese a que el presupuesto en Defensa se ha incrementado en los últimos años, en un 79% se encuentra absorbido por los gastos de personal, producto, del reciente aumento del subsidio de los militares en formación, del 30% al 70% del salario mínimo, así como de los crecientes gastos pensionales. Un hecho preocupante que obliga a repensar y optimizar un tipo de inversión, más racional, en la que prevalezca la inversión en armamento, tecnología o capacidades¹⁶. Nuevamente, esto guarda relación con la precariedad con la que el Estado responde a sus amenazas asociadas al conflicto armado, especialmente, en las mencionadas regiones periféricas del corredor fronterizo con Venezuela, en el oriente y nororiente colombianos; o en el sur y suroccidente del país, en donde las gobernanzas criminales se han asentado con escasa presión y disputa de parte del Estado¹⁷. Un Estado que, de manera casi crónica, sigue adoleciendo de más territorio que capacidades institucionales, y que, incluso, cuando las FARC-EP se desmovilizaron, nunca estuvo en capacidad de cooptar y ocupar tales geografías de la violencia. Emplazamientos estos en donde, rápidamente, proliferaron nuevas estructuras y disputas por el idéntico control de los recursos ilícitos y del territorio, dejando al Estado en una posición marginal.

Conclusiones

De acuerdo con lo expuesto en estas páginas, la situación de creciente erosión de la seguridad, y la cronicidad de la violencia asociada al conflicto armado y las economías ilícitas, imbrica elementos y problemáticas estructurales, con otros aspectos más directamente asociados a los años del gobierno de Gustavo Petro. Es decir, el problema de falta de presencia del Estado en buena parte del territorio, sumado al volumen irreductible de economías ilícitas -fuertemente asociadas al narcotráfico, la minería ilícita o el contrabando- se añaden a una política gubernamental profundamente voluntarista que, sin embargo, ha pecado de dos grandes errores. Por un lado, promover un espacio de diálogo múltiple, con diferentes agendas, canales, interlocutores, exigencias y compromisos, que se ha contaminado fuertemente por la propia concurrencia de confrontaciones, al margen del Estado, entre estos mismos grupos armados. Por otro lado, desatender la política de seguridad, el control efectivo del territorio y la presión contra las organizaciones violentas de una forma mucho más directa. Al respecto, por ejemplo, recuérdese cómo, para afianzar su posición en la mesa de diálogo con las FARC-EP, a la par que se diseñaba e impulsaba este de manera informal desde finales de 2010, el gobierno de Juan Manuel Santos abatía a las dos máximas expresiones, militar y política de la guerrilla, “Mono Jojoy” y “Alfonso Cano”.

En los meses de marzo y mayo habrá comicios legislativos y presidenciales en Colombia y, seguro, la cuestión de la paz, pero sobre todo de la seguridad, serán elementos centrales de la campaña. De hecho, en los últimos meses el ELN o el Clan del Golfo han instado a recuperar la senda del diálogo, aunque ello tiene lugar sin tiempo suficiente para desplegar todo lo que implica e involucra un proceso de diálogo. Es de esperar que, si hubiera algún avance precipitado, este no comprometiera al nuevo Ejecutivo, a excepción de que fuera progresista, lo cual es muy poco probable. Por el momento, en casi todas las encuestas -aun cuando falta todo por definir- destaca la controvertida figura de Abelardo de la Espriella. Un candidato ultraconservador que, en relación con la agenda de seguridad, se asemeja mucho al presidente salvadoreño, Nayib Bukele. Sólo candidaturas en la izquierda, o centroizquierda, desde Iván Cepeda y hasta Claudia López, podrían dar cierto viso de continuidad a los esfuerzos, con más sombras que luces, desarrollados en los últimos años, y que, en todo caso, obligarían a necesarias readaptaciones y cambios en la política nacional. Asimismo, y aparte del uso partidista que los contendientes electorales hagan de la política de seguridad, queda por ver cuál será el proceder de los diferentes grupos armados, los cuales, como en ocasiones pasadas, pueden fijar su posición de poder escalando y haciendo más visibles sus capacidades operativas. De suceder esto, se otorgaría a la violencia, si cabe más, un papel protagónico que puede marcar el derrotero y el color ideológico de la próxima presidencia colombiana para el período 2026-2030.