IEEE. ¿Hacia un nuevo New START? Desarme y disuasión en un mundo multipolar

Introducción

Los tratados bilaterales de desarme entre Rusia y Estados Unidos han sido los principales avances en materia de reducción de armamentos nucleares. La administración Obama revigorizó este proceso en 2010, con la firma del Tratado New START con Rusia.¹ A través del tratado ambos gobiernos se comprometían a la limitación de arsenales nucleares estratégicos y la reducción de vectores de lanzamiento. A pesar de ciertas limitaciones, que analizaremos más adelante, el Tratado representó un progreso en aras de la no proliferación, aumentando la estabilidad y la predictibilidad en las acciones de Rusia y Estados Unidos.²

Sin embargo, la Administración Trump, en un escenario estratégico caracterizado por el ascenso de China y el incremento de su arsenal nuclear, adoptó una nueva política de cierto abandono de la no proliferación bilateral sostenida por su antecesor. Bajo su mandato, se abandonaría el Tratado del INF en 2019, tratando de aumentar su libertad de acción frente al auge chino.³ Asimismo, durante las negociaciones de prórroga del Tratado New START, concretamente durante el mandato de D. Trump, se pudo apreciar un cierto abandono de la política bilateral de reducción de armamentos, tratando de incluir a China como participante del Tratado.⁴ Finalmente, el New START sería prorrogado por el Presidente Biden en 2021 hasta 2024, aunque Rusia decidiría suspenderlo unilateralmente a causa de la Guerra de Ucrania en 2023.⁵

La ratificación del New START ilustra la confrontación de dos visiones de la política americana en relación con la no proliferación; por un lado, la necesidad de abandonar los tratados que suponen limitaciones frente al auge chino; por otra parte, la defensa del multilateralismo y la limitación de armamentos, por considerar que Rusia y EEUU disponen de suficiente armamento nuclear para ejercer la disuasión sobre China.⁶

Mediante el estudio del New START, este trabajo busca determinar si los esfuerzos bilaterales de limitación de armamentos de Rusia y Estados Unidos suponen realmente una merma de las capacidades de ambas potencias para ejercer su disuasión sobre China. Y, en caso de que así fuese, si existen posibilidades para incluir a China en acuerdos de no proliferación trilateral para evitar una posible carrera de armamentos nuclear entre los tres Estados.

Firma del Tratado New START

El Tratado New START pretende una continuación de los esfuerzos de desarme bilateral iniciados en la década de 1970 con las conversaciones de reducción de armamentos, SALT I (1971) y SALT II, y continuados por Reagan y Gorbachov en la década de 1980.⁷ El Tratado START I, que entró en vigor en 1994, y el Tratado START II, que nunca llegó a entrar en vigor, ahondaron en el compromiso con la no proliferación de ambas potencias. Desde 2002, el marco de la no proliferación fue el Tratado SORT, suspendido tras la aprobación del Tratado New START.

El New START es un tratado bilateral entre EEUU y Rusia para la reducción del número de armas nucleares estratégicas. Las armas nucleares estratégicas son aquellas con una potencia de más de 100 kilotones y un alcance de más de 5000 km. Las armas nucleares tácticas tienen una potencia de menos de 100 kilotones y un rango no continental, menor a 5000 km. El New START tan sólo regula las armas nucleares estratégicas.⁸

Las negociaciones para la firma del mismo comenzaron en 2009.⁹ El diseño del New START sería obra del vicepresidente americano, Joe Biden, y el Primer Ministro ruso, Vladimir Putin. El 8 de abril de 2010, el Tratado sería firmado por el Presidente Obama y el Presidente Medvedev en Praga.¹⁰ A continuación, el New START fue ratificado por las respectivas Cámaras legislativas, entrando en vigor en 2011.¹¹ Es importante señalar que la entrada en vigor del Tratado llevó a la suspensión del tratado SORT, que había sido el marco de la no proliferación desde 2002. El Tratado debía finalizar el 5 de febrero de 2021, sin embargo, el artículo 4 del mismo recoge que los Estados participantes podrían prorrogar el mismo por un periodo de 5 años.¹²

La administración Trump modificó la postura tradicional americana con el abandono del Tratado INF (Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty) en 2019. Este Tratado prohibía el uso de armas nucleares de alcance intermedio, entre 1.000 y 5.500 km. La salida americana del Tratado era previsible dadas las múltiples denuncias entre Rusia y EEUU alegando la ruptura del mismo.

Tras el abandono del IBM, Trump mostró sus recelos respecto al Tratado New START y la prórroga del mismo.¹³ Asimismo, Putin mostró su voluntad de incluir en el Tratado a Francia y Reino Unido.¹⁴ El proyecto de ampliar el New START y enfocarlo hacia la multilateralidad fue acogido por EEUU, que en 2020 propuso a China participar en el Tratado. Sin embargo, China se negó a aceptar, argumentando que su armamento era mucho menor que el ruso y americano. Asimismo, desde China se mantuvo que el control de armas nucleares debería ser gradual y debería producirse en condiciones de igualdad para todos los participantes en él. A ojos de China, Estados Unidos y Rusia era quienes deberían reducir el tamaño de sus arsenales a 300 ojivas, equiparándose con el tamaño del arsenal chino. Tan sólo en ese caso China estaría dispuesta a negociar.

Finalmente, la propuesta de incluir a otras potencias no prosperó. En un contexto marcado por la progresiva escalada de tensión entre Moscú y la Casa Blanca, la administración Biden, negoció con Moscú la prórroga del Tratado hasta 2026.¹⁵ Sin embargo, en febrero de 2023, Putin ´declaró la suspensión del Tratado New START so pretexto de la Guerra en Ucrania. Desde Estados Unidos se afirmó que dicha salida del Tratado era legalmente inválida, ya que la guerra no eximía a Rusia de sus obligaciones con el Tratado.¹⁶ Sin embargo, en la actualidad el New START ha cesado en su funcionamiento efectivo.

Disposiciones del Tratado New START

Siguiendo a Adam S. Woolf,¹⁷ el Tratado New START tiene tres límites centrales. En primer lugar, la limitación a 800 vectores de lanzamiento ICBM (Intercontinental Ballistic Missiles) y SLBM (Submarine-Launched Ballestic Missiles), desplegados y no desplegados, para ambos estados. En segundo lugar, la limitación a un máximo de 700 ICBM desplegados, SLBM desplegados y bombarderos estratégicos desplegados. En tercer lugar, un límite máximo de 1550 armas nucleares desplegadas. Los tres límites del Tratado se alcanzaron por ambas partes en febrero de 2018.¹⁸

La tabla 1 nos permite apreciar las limitaciones establecidas por el Tratado New START en comparación con el Tratado START y el SORT (Moscow Treaty).

El Tratado New START, siguiendo el sistema implementado por el START I, implementó un sistema de verificación destinado a permitir a EEUU y Rusia acumular una gran cantidad de información crítica respecto al emplazamiento de las armas nucleares del otro Estado.¹⁹ Ello permitiría a las partes comprobar que se cumplían los términos del Tratado, garantizando la estabilidad y reduciendo el riesgo de conflicto. Para este fin, el Tratado recoge una amplia categorización de los distintos sistemas que regula. Asimismo, el New START requiere a las partes notificar información relativa a sus sistemas nucleares; así como un régimen de inspecciones del que cualquiera de las dos partes puede hacer uso para constatar el cumplimiento del Tratado.²⁰ El límite de inspecciones con poco tiempo de notificación permitidas a cada parte es de 18 al año. Se clasifican como inspecciones de “Tipo Uno” e Inspecciones de “Tipo Dos” en función del objeto de estas. Por último, Rusia y Estados Unidos llegaron a intercambiar telemetría de sus ensayos con sistemas de lanzamiento de misiles intercontinentales (ICBM) y misiles lanzados desde submarinos (SLBM). Este intercambio aumenta la transparencia y la credibilidad, aunque no es exigido por el Tratado.

El Tratado reconoce la interrelación existente entre capacidades nucleares ofensivas y defensivas, señalando que esta relación se hace más importante conforme el número de armas nucleares ofensivas se reduce. Tras la firma del Tratado se produjeron sendas declaraciones aclarando este punto. El mensaje ruso se enfocaba en el hecho de que el Tratado sólo sería efectivo en la medida en que Estados Unidos no incrementase cualitativa o cuantitativamente sus capacidades de defensa nuclear. En su declaración unilateral, Rusia argumentó que el desarrollo de capacidades defensivas sería considerado un motivo válido para invocar el Artículo 14 y abandonar el Tratado. Por su parte, la Casa Blanca sostuvo que sus sistemas de defensa se desarrollarían sin perjuicio de las capacidades estratégicas de Rusia. Asimismo, se afirmó que la declaración unilateral rusa carecía de valor legal vinculante y, por ello, no suponía un supuesto válido para invocar el Artículo 14.²¹

Por último, el Tratado New START recoge una serie de provisiones en relación con el impacto de un ICBM u otro dispositivo con una carga convencional y convertibilidad nuclear. Dicho punto respondía a las preocupaciones estratégicas de Rusia, que exigió que se prohibiese el acoplamiento de ojivas convencionales en sistemas de lanzamiento recogidos por el Tratado. Estados Unidos rechazó dicha exigencia, pero finalmente accedió a que cada sistema convencional acoplado a un sistema de lanzamiento se considerase como una cabeza nuclear a efectos del recuento.²²

Desafíos del New START

El Tratado New START supone un claro progreso en la reducción de la proliferación vertical. Sin embargo, desde su firma, este Tratado ha sido objeto de críticas, aumentando estas a medida que las tensiones en el sistema internacional se hacían más visibles.

Se han señalado las limitaciones del Tratado en lo que refiere a las armas y sistemas que pretende regular. El Tratado se reduce al ámbito de las armas nucleares estratégicas, sin regular el campo de las armas nucleares tácticas, estando estas últimas sujetas al tratado INF por cuestiones de rango.²³ El Tratado New START sólo regula las armas nucleares estratégicas y sus mecanismos de lanzamiento, por lo que las armas nucleares tácticas no se encuentran fuertemente reguladas.

Los sistemas MIRV (Multiple Re-entry Vehicles), cuyo uso no se encuentra regulado por el New START, plantean problemas a la hora de mantener el equilibrio nuclear y el respeto a los términos del Tratado. Los dispositivos MIRV permiten que un solo misil porte múltiples ojivas nucleares, cada una de las cuales puede ser dirigida a un objetivo independiente, dificultando así su interceptación.²⁴ Se ha denunciado en múltiples ocasiones el empleo de sistemas MIRV por parte de Rusia con el fin de desestabilizar el equilibrio de la disuasión bajo el New START. El empleo de esta tecnología permite a Rusia aumentar sus capacidades ofensivas, aumentando el beneficio de un posible primer ataque con capacidades nucleares.²⁵ Asimismo, estos sistemas permitirían a cualquiera de las partes sobrepasar rápidamente los límites de cabezas nucleares desplegadas dispuestos por el Tratado New START.²⁶

El sistema de verificación del New START, sin ser tan extenso como el establecido por el Tratado START I, presenta problemas de aplicación.²⁷ Bajo los términos del Tratado, cualquier parte está facultada para inspeccionar las instalaciones nucleares del otro signatario, para así comprobar que el número de Mecanismos de Reentrada (MRs) desplegados se adecúe al número notificado. Sin embargo, las inspecciones se deben notificar con un plazo de 24 horas, lo que permite modificar los dispositivos antes de la inspección.²⁸ La fragilidad del sistema de verificación y la ausencia de transparencia han convertido la falta de confianza en un claro limitante del Tratado, minando también futuras iniciativas de no proliferación.

Otro elemento que se ha señalado como problemático es la ausencia de un límite al número de cabezas nucleares no desplegadas. A medida que el número de armas desplegadas se reduce, las reservas de armas nucleares aumentan en importancia. Es por ello que autores como Schenck y Youmans²⁹ han defendido que una posible continuación del Tratado debería incluir un límite para los arsenales nucleares no desplegados.

Se ha señalado la reducción de la utilidad del Tratado ante un nuevo panorama internacional.³⁰ Paul Geller³¹, con una posición claramente contraria a la prórroga del Tratado, señala que el New START no sólo ha visto su eficacia reducida por la limitada capacidad de verificación de este, sino que crea una situación de “falsa seguridad” para los participantes. Dicha falsa seguridad, al ser combinada con la proliferación de sistemas MIRV, que aumentan las capacidades ofensivas sobre las defensivas, incrementa los beneficios de ejecutar un primer ataque nuclear. En resumen, para ciertos autores el Tratado New START es poco efectivo y, además, pone en riesgo la seguridad de los países que participan en el mismo.

Asimismo, se ha señalado que, si bien el New START supone un progreso en la reducción de la proliferación vertical,³² tanto Rusia como EEUU necesitan emprender iniciativas multilaterales que incluyan a aquellos países cuyas capacidades nucleares estén aumentando para controlar la proliferación horizontal. Desde Rusia, al negociarse la prórroga del Tratado New START, se llegó a proponer que se hiciese partícipes de este a Reino Unido y Francia. Por otra parte, la preocupación que China suscita en relación con los esquemas de disuasión nuclear es evidente. El arsenal nuclear chino se encuentra en pleno proceso de modernización y de aumento en número de armas nucleares.³³ La aparición de un tercer actor afectaría los esquemas de disuasión entre Rusia y Estados Unidos, reduciendo la eficacia de la disuasión y de la no proliferación bilateral e incrementando la inestabilidad y el riesgo.³⁴

La suspensión del Tratado New START, en 2023, incrementa la tensión entre Rusia y Estados Unidos. El cese del Tratado es un reflejo del deterioro de las relaciones bilaterales entre ambas potencias. Asimismo, debe ser entendido como una señal de la reducción de la utilidad y la eficacia de las iniciativas de no proliferación bilaterales ante un nuevo orden multipolar.

Las capacidades nucleares chinas

El aumento de capacidades nucleares chinas genera inestabilidad en el orden internacional, al tener el potencial de alterar los esquemas de disuasión nuclear ya establecidos por Estados Unidos y Rusia.

A mediados de 2024, se estima que China dispone de un total de 600 cabezas nucleares.³⁵ Ello confirma que China es el actor internacional que aumenta su arsenal nuclear a mayor ritmo. A su vez, lleva a cabo un proceso de modernización de vectores de lanzamiento, perfeccionando una triada nuclear formada por bombarderos estratégicos J-20 y J-31, seis submarinos nucleares de clase Shang y misiles intercontinentales (ICBM) como el DF-41.³⁶ Estimaciones del Pentágono sostienen que China dispondrá de un total de 1000 ojivas en 2030.

El desarrollo chino de sistemas MIRV resulta especialmente preocupante para el resto de las potencias nucleares.³⁷ Estos sistemas permitirían a China nivelarse con otros actores nucleares sin necesidad de replicar su número de armas ni de copiar otras doctrinas de uso nuclear.³⁸ En parte, la credibilidad de la disuasión china reside en la modernidad de su arsenal nuclear; en otras palabras, en la garantía de su capacidad de represaliar de forma efectiva con una mínima cantidad de armas.³⁹ Para este fin, son fundamentales los submarinos nucleares, dada la imposibilidad de determinar el posicionamiento de este vector de lanzamiento una vez desplegado, y los sistemas MIRV, dada su capacidad de alcanzar múltiples blancos con precisión.

El gobierno chino sostiene una doctrina de “No-First Use” nuclear, en virtud de la cual, un ataque nuclear chino tan sólo se daría como respuesta a un ataque por parte de otra potencia.⁴⁰ La doctrina china se complementa con la declaración de nunca usar armamento nuclear en contra de una potencia no nuclear.

A nivel teórico, China sostiene el uso de una disuasión mínima, basada en el desarrollo de capacidades de segundo golpe creíbles.⁴¹ Informes del Pentágono en 2021 sostenían que la mayoría de los sistemas nucleares chinos se mantienen en una situación de “nivel de alerta bajo”, con los lanzadores, ojivas y misiles separados;⁴² sin embargo, China ha comenzado a acoplar sus ojivas a los lanzadores, adquiriendo una capacidad de reacción rápida gracias al aumento de la preparación operativa. China ha justificado este cambio como un cambio necesario para mantener una política de disuasión creíble ante el resto de las potencias nucleares.

Existe una cierta ambigüedad alrededor de la política china de “No-First Use”, específicamente en el ámbito de la respuesta ante ataques convencionales.⁴³ Asimismo, la ampliación y modernización de su arsenal podría poner en cuestión la efectividad del esquema de disuasión americano en la región del Sureste Asiático, en concreto en escenarios como el Mar del Sureste de China y Taiwán.

En lo que refiere al equilibrio nuclear, China altera la distribución de poder, así como los esquemas de disuasión. Estados Unidos observa que la proliferación china implica el ascenso de un nuevo actor nuclear, cuyas intenciones son ambiguas y cuyas capacidades podrían rivalizar con las americanas.⁴⁴ Aunque la capacidad americana de disuadir acciones chinas es efectiva, podría verse cuestionada en caso de que China buscase alcanzar la paridad numérica, un concepto, por otra parte, no demasiado popular dentro de la planificación china hasta el momento.⁴⁵ Como ya hemos comentado antes, es la mejora cualitativa la cualidad distintiva de la estrategia nuclear china.

B. Radzinsky⁴⁶ señala, la ampliación, ya sea cualitativa o cuantitativa, de capacidades nucleares podría aumentar la confianza china, aumentando su predisposición a ejecutar acciones a pesar el riesgo de represalia nuclear. Ello, a su vez, podría inducir a una disminución de la credibilidad americana en la región, minando sus esquemas de disuasión estratégica sobre china.

En caso de que China detuviese su programa nuclear en su situación actual, su capacidad de acción sería notable en Asia, donde adquiriría capacidad de “primer uso”.⁴⁷ Aun así, esta política de “primer uso” implicaría un cambio en su política nuclear de “No-First Use”, y exigiría un aumento del alistamiento de sus fuerzas nucleares. Ello se vería favorecido por el reciente acoplamiento de ojivas a vectores de lanzamiento. EEUU mantendría una capacidad de represalia nuclear, pero las fuerzas chinas, gracias a sus modernos sistemas, podrían represaliar atacando silos nucleares en territorio americano, complicando el cálculo estratégico para Washington.

En el segundo escenario, China podría continuar ampliando su arsenal, continuando también el desarrollo cualitativo de sus armas. En dicho caso, a pesar de su política de “No-First Use”, EEUU tendría que prepararse para un primer ataque chino.⁴⁸ En una situación de escalada de tensiones, la falta de conocimiento sobre las auténticas ambiciones chinas y la poca cooperación nuclear chino-americana podrían detonar una crisis de consecuencias inciertas.⁴⁹

China, hacia un orden nuclear tripolar

Desde la adquisición rusa del arma nuclear, el orden nuclear ha sido bipolar. El equilibrio nuclear entre Rusia y Estados Unidos se basaba a su vez en dos conceptos, la paridad de las fuerzas de ambas potencias, siendo sus arsenales mucho mayores que los de cualquier otro país, y la Destrucción Mutua Asegurada (MAD).⁵⁰ Robert McNamara estimó que se necesitarían aproximadamente 400 armas nucleares para garantizar la destrucción mutua entre Rusia y Estados Unidos, lo que queda muy por debajo de los límites del New START y peligrosamente cerca del tamaño actual del arsenal chino.⁵¹

El orden bipolar estuvo caracterizado durante la Guerra Fría por la proliferación vertical, el incremento de cabezas nucleares por Rusia y Estados Unidos, reducido gracias a los compromisos bilaterales entre ambas potencias. La proliferación horizontal resulta también preocupante, siendo la gradualmente mayor el número de países que desarrollan arsenales nucleares.⁵²

Actualmente, China busca alcanzar el estatus de gran potencia nuclear, gracias a la ampliación y modernización de su arsenal. Ello nos acerca a un escenario de disuasión multilateral, con grandes actores, como Rusia, China y Estados Unidos, y otros actores cuyas capacidades podrían incrementar en el futuro, como India y Pakistán entre otros. Este nuevo orden resultaría mucho más inestable y peligroso que el modelo bipolar. Los tres actores no se enfrentarían a un solo rival, sino a dos rivales que podrían tener distintos conceptos estratégicos respecto al uso de la fuerza nuclear, aumentando la percepción de peligro y afectando negativamente a los esquemas de disuasión.

Asimismo, este nuevo equilibrio supondría un problema en términos de paridad, ya que no sería posible mantener este haciendo frente a dos rivales a la vez.⁵³ En el caso de EEUU, se debería duplicar el número de cabezas nucleares para asegurar la destrucción mutua asegurada, pasando de 400 a 800; sin embargo, dicho incremento exigiría duplicar el tamaño de las fuerzas nucleares. Dicha ampliación sería entendida como una amenaza por el resto de los actores, por lo que procederían a ampliar el tamaño de sus fuerzas de igual modo. Finalmente, dicha competición podría conducir a una carrera armamentística, en la cual “se busca constantemente la paridad, pero jamás es alcanzada.”⁵⁴

El “paraguas nuclear”, con el que países como Estados Unidos han buscado garantizar la seguridad de sus aliados y evitar la proliferación, vería reducida su eficacia y su credibilidad.⁵⁵ Países como Japón, Alemania o Corea del Sur, podrían percibir un descenso en su seguridad, ya que Estados Unidos habría de concentrar su esfuerzo en disuadir a dos actores. Estos países podrían buscar fórmulas alternativas para mantener su seguridad, como alejarse de su alianza estratégica con EEUU o, incluso, tratar de desarrollar sus propias armas nucleares.^{56 57}

Por último, se intensificaría el incentivo para ejecutar un primer ataque para cualquiera de las partes, siendo este el principal riesgo de los esquemas de disuasión. Parece contraintuitivo, puesto que cualquiera de las partes, en caso de lanzar un primer ataque, reduciría su arsenal, disminuyendo su capacidad de disuadir al actor restante.⁵⁸ Sin embargo, el dilema al que los tres estados se enfrentan es atacar primero o ser atacado. En caso de que EEUU enfrentase una situación de crisis nuclear con China, no sólo percibiría que el no atacar primero lo dejaría en desventaja, sino que, incluso si fuese capaz de mantener capacidad de segundo ataque contra China y Rusia, la destrucción de gran parte de su arsenal lo dejaría en una situación de clara desventaja.⁵⁹ El resultado de esta situación es la mayor predisposición a actuar primero ante una crisis, dado que el riesgo que supone es menor que el peligro de ser quien reciba el primer golpe.

Asimismo, resultaría difícil graduar la respuesta ante una agresión. En palabras Dulles, la disuasión se debe basar en el principio de la proporcionalidad, resumido en la frase “deja que el castigo se ajuste al crimen.”⁶⁰ Siguiendo esta lógica, un ataque convencional no podría implicar una respuesta con armas nucleares estratégicas dado el riesgo de escalada; sin embargo, se podría dar una respuesta con armas nucleares tácticas. El uso de armas nucleares tácticas podría provocar una desescalada del conflicto, al recordar los potenciales daños de la guerra nuclear. De acuerdo con esta lógica, las potencias nucleares no estarían dispuestas a responder de forma excesiva ante un ataque, sin embargo, este cálculo cambia con la aparición nuevos actores nucleares.

La introducción de nuevos actores en estos escenarios de disuasión dificultaría el cálculo de la respuesta y la graduación de la misma. Sería difícil encontrar la proporcionalidad adecuada para mantener la propia seguridad y transmitir una imagen de fuerza y credibilidad. Los actores deberían tomar nuevas consideraciones en cuenta, tales como el efecto que su respuesta, o la falta de ella, podría tener en el cálculo estratégico de terceros actores nucleares de cara a futuros conflictos. Es por esto que, un escenario de disuasión multilateral sería más inestable y más propenso a la escalada de las represalias entre las potencias en conflicto.

La ampliación del New START

Los tratados de reducción de armamentos ruso-americanos eran el reflejo de un mundo nuclear bipolar. El Tratado New START respondía a este mismo escenario, sin embargo, su evolución ha mostrado la necesidad de adaptación de los esfuerzos de reducción de armamentos a un nuevo contexto. El mundo bipolar de la disuasión nuclear está dando paso a un mundo multipolar, con tres polos de poder a causa del incremento de las capacidades nucleares chinas.⁶¹ Aunque por su tamaño, el arsenal chino es más reducido que el americano o el ruso, su enfoque en objetivos estratégicos y su modernización, permiten equipararlo en muchos escenarios con las otras dos potencias, forzando un cambio en los esquemas de disuasión bilateral.⁶²

Durante las negociaciones de prórroga del Tratado New START, se evidenció la preocupación de ambas partes por esta transición hacia la multipolaridad. Rusia exigió la entrada en el Tratado de Francia y Reino Unido, mientras que Estados Unidos presionó para lograr la entrada de China en el Tratado.⁶³ Esta iniciativa para ampliar el número de participantes del Tratado fracasó, dada la reticencia del resto de actores para asumir los compromisos del Tratado. Finalmente, Rusia suspendería el Tratado unilateralmente, aunque no por ello deja de ser interesante analizar el modo en que el Tratado New START podría haber sido ampliado, garantizando un cierto nivel de entendimiento entre las grandes potencias nucleares.

Como ya comentamos, el New START fija un límite de 1550 armas desplegadas. Dicho límite es muy superior al número de armas nucleares necesarias para garantizar la Destrucción Mutua Asegurada entre Rusia y EEUU, 400 ojivas nucleares. Asimismo, el número de ojivas nucleares chinas es bastante inferior al número permitido por el Tratado, incluso teniendo en cuenta el exponencial aumento de su armamento.⁶⁴ Teniendo esto en cuenta, la participación china en el New START habría resultado beneficiosa para todas las partes, cumpliendo con las exigencias americanas, y permitiendo a China ampliar su arsenal dentro de un marco legal que garantizase su legitimidad y su equiparación a otras grandes potencias nucleares.

La negativa china a la participación en el Tratado New START se debe a su percepción de que la negociación se daba en términos desiguales para China y a su visión estratégica negativa de la verificación. Los estadistas chinos consideraron que China, al tener un número de armas muy inferior a Rusia y a EEUU, estaba en clara desventaja en caso de aceptar los términos del Tratado. Asimismo, sostuvieron que la verificación daba una ventaja asimétrica a la parte más fuerte, en este caso Rusia y Estados Unidos.⁶⁵ Dotar a las otras partes de información respecto al despliegue del arsenal nuclear chino, reduciría la seguridad estratégica del mismo. Asimismo, se señala la falta de experiencia china en relación con los mecanismos de verificación como una de las razones de su desconfianza ante este sistema.⁶⁶

Conclusiones

La utilidad de los tratados bilaterales ruso-americanos se ve reducida ante la evidencia de la transición hacia un mundo nuclear multipolar y la necesidad de disuadir a estas nuevas potencias nucleares, que incrementan sus arsenales sin estar sujetas a Tratados sobre la materia. En este contexto, el fracaso en la ampliación del Tratado New START es un reflejo de la necesidad de modificar el planteamiento de los sistemas bilaterales de disuasión y control de armamentos para dar cabida a China en los mismos. La falta de incentivos de los países con arsenales de menor tamaño para participar del New START es un obstáculo; particularmente, en el caso de la verificación y el intercambio de información, que proporciona una ventaja desigual a los Estados con mayores arsenales nucleares.

El objetivo prioritario de Rusia y Estados Unidos, de cara a la negociación de futuros Tratados de Limitación de Armamentos debería ser la entrada de China y otras potencias nucleares en ellos. Se debería evitar escenarios de competición nuclear multilateral sin normas que regulen la relación entre las potencias. La única iniciativa eficaz para evitar esta clase de escenarios son los Tratados de Reducción de Armamentos.

La inclusión de China representa un desafío, ya que su enfoque de la cooperación difiere de la tradicional colaboración ruso-americana. El enfoque “top-down” debe primar sobre el “bottom-up”, de modo que las medidas de cooperación y construcción de confianza han de ser el resultado del compromiso entre las altas esferas de ambas potencias. Sólo en dicho caso se logrará superar la reticencia china, logrando su compromiso para con la regulación de un orden nuclear tripolar. Las exigencias chinas implican condiciones iguales para las tres potencias, lo que implicaría concesiones de Rusia y Estados Unidos y la posible pérdida de su superioridad nuclear sobre China en caso de que se buscase cerrar un acuerdo.

Es necesario revisar el planteamiento de los Tratados de Reducción de Armamentos para hacer sus condiciones más asequibles para posibles nuevos miembros. A su vez, se debe garantizar que dichas condiciones de igualdad no degeneran en un escenario caracterizado por la inestabilidad y la desconfianza, escenario posible en caso de no existir protocolos de verificación. En dicho caso, si las fuerzas quedan equiparadas podría existe una ventaja para el Estado que golpee primero a pesar de las posibles consecuencias, dada la inestabilidad de un sistema multilateral de disuasión.