IEEE. España ante la reconstrucción de Ucrania: papel de nuestro país en el conflicto, ámbitos de colaboración y posicionamiento

Introducción e hipótesis

El objeto de estudio de este artículo consiste en valorar la aportación de la participación de España en el proceso de reconstrucción de Ucrania. La idoneidad del trabajo queda marcada por encontrarnos ante el mayor conflicto militar acaecido en el continente en los últimos 70 años y las preguntas de investigación se dirigen a estudiar la incidencia que implicaría el posicionamiento post conflicto hacia y desde España, los factores facilitadores e inhibidores y los mecanismos para su posicionamiento.

Revisión de la literatura/marco
Origen del conflicto, situación actual, actores, pesos y objetivos

El conflicto tiene antecedentes geopolíticos como la promesa que el presidente George W. Bush hizo en 2008 en la Cumbre de Bucarest, de que Ucrania entraría en la OTAN; la crisis de Georgia en 2008; la anexión de Crimea en febrero y marzo de 2014; y las acciones militares y paramilitares rusas en las Repúblicas Populares de Donetsk y Luhansk, desde marzo de 2014. Entre los fundamentos ideológicos, destaca la centenaria cultura estratégica rusa, basada en el «derecho y deber de proteger a los compatriotas»¹ se hallen donde se hallen. Recordemos que desde su llegada al poder el presidente Putin ha publicado dieciséis documentos sobre este asunto. En ese contexto, Rusia gastó en defensa un 4,1 % de su PIB en 2021, y tiene una industria militar capaz, segunda del mundo en ventas de armamento. Frente a eso, Ucrania llegó al inicio del conflicto lastrada por una creciente división política, cultural y socioeconómica (protestas contra el presidente Kuchma en 2000, Revolución Naranja en 2004¬-2005, Maidan en 2013-2014). Desde 2014, Ucrania ha recibido apoyo de la OTAN y la UE y el auxilio bilateral de diversos Estados, entre ellos, España. Rusia cuenta en 2025 con la ayuda de regímenes como los de Corea del Norte, Irán, Mali y Venezuela, pero sobre todo con el imprescindible apoyo de China, en una estrategia de influencia en el «Sur global» como demuestra el balance del voto de condena de la Asamblea General de la ONU. La presente fase de la guerra de agresión rusa empezó el 24 de febrero de 2022 con la invasión de territorios del este de Ucrania. Esta última llevó la iniciativa en varios momentos (contraofensivas de Jersón y Járkov, incursión en Kursk), pero hoy Rusia domina la situación, especialmente tras el último giro de la política exterior de EEUU. Aunque Rusia está debilitada y las sanciones económicas empiezan a mostrar los signos esperados, las probabilidades de que Ucrania recupere extensiones significativas de su territorio perdido parecen escasas.

Marco de Ucrania donde España podría actuar

La situación económica de Ucrania es catastrófica. No solo ha perdido la parte más industrializada y más densamente poblada del país, sino que su infraestructura de transporte y gran parte de la industria han quedado arrasadas por los bombardeos rusos. La estrategia rusa ha ido adaptándose a las circunstancias de la guerra, pero actualmente cifra su «éxito estratégico»² en quedarse con las cinco regiones anexionadas a la Federación Rusa: Crimea (marzo de 2014) y Donetsk, Jersón, Lugansk, y Zaporiyia (octubre de 2022). Hasta la fecha, el conflicto solo afecta directamente a Rusia y Ucrania, pero nadie olvida que esta última tiene frontera terrestre con cuatro Estados miembros de la OTAN y el litoral del mar Negro involucra a otros dos.

Qué se ha hecho de reconstrucción en Ucrania hasta la fecha

El Gobierno Español ha destinado más de 100 millones de euros a asistencia humanitaria y un equipo español de médicos formadores. En mayo de 2023 se suscribió un acuerdo con el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (BERD) para aportar 100 millones en garantías financieras, en 2025 una contribución adicional de 10 millones de euros para atender a grupos vulnerables. También se ha acogido a refugiados, en el marco de la misión de asistencia militar de la EUMAM Ucrania, se ha transferido conocimiento para mejorar la capacidad militar de las Fuerzas Armadas de Ucrania. Además, España ha proporcionado material militar, se han fortalecido los lazos industriales y prestado apoyo político y diplomático.

Experiencia de España en procesos de reconstrucción

Tanto en conflictos bélicos: Irak, Afganistán, Kosovo, Yugoslavia, Golfo Pérsico, como en catástrofes naturales: Terremoto de Haití o Volcán de La Palma, España ha participado activamente. Sirva de ejemplo la plaza de España en Mostar o la plaza de Barcelona en Sarajevo denominadas así en honor al trabajo de los soldados españoles durante la reconstrucción, o las reuniones de la presidencia española del Consejo de la UE, donde el modelo de La Palma, tanto a nivel económico como de recuperación de pueblos y terrenos de los gases y lava fuera reconocido avala la experiencia de España para tener un papel relevante.

Financiación de la reconstrucción y mecanismos de estabilización

Los organismos internacionales más importantes (ONU, FMI, BM) han analizado los elementos esenciales del conflicto y la configuración de la ulterior reconstrucción. En ese sentido, destaca el documento de análisis elaborado por el Banco Mundial en diciembre de 2023, así como el “Mecanismo para Ucrania” (adoptado por el Parlamento Europeo en febrero de 2024) con una ayuda financiera total de 50.000 M€ a través de tres Pilares: i) concesión de subvenciones y préstamos. ii) movilización de inversiones públicas y privadas, en forma de garantía presupuestaria, instrumentos financieros u operaciones de financiación mixta y iii) asistencia técnica sobre legislación de la UE y las reformas estructurales a acometer.

Qué puede aportar a España: (De España a Ucrania)
Seguridad militar

Desde el inicio de la invasión de Ucrania por parte de Rusia, las Fuerzas Armadas Españolas (FAS) han contribuido, de acuerdo con los intereses nacionales, a reforzar la seguridad en el flanco este de la Alianza, conscientes de que la seguridad de España se facilita con nuestro compromiso allende nuestras fronteras y de la necesidad de ser solidarios con nuestros aliados. En este contexto las FAS, de acuerdo con los requerimientos derivados del planeamiento militar de la OTAN, vienen participando en actividades de vigilancia y seguridad en tiempo de paz que contribuyen a una disuasión creíble y crean condiciones que coadyuvan a una defensa eficaz³, acciones que sin duda habrá que continuar realizando y que complementarán aquellas que se deriven de la decisión de la Unión Europea de“...incrementar la producción de la industria europea de defensa...intensificar nuestro apoyo militar y nuestra cooperación con Ucrania, mejorando al mismo tiempo nuestra preparación en materia de defensa y nuestra soberanía europea”⁴.

España, manteniendo las premisas anteriores, tendrá oportunidades en el ámbito de la seguridad para de forma activa y relevante contribuir a alcanzar los objetivos que marque la Unión Europea. Un esfuerzo de carácter nacional al que las FAS podrían sumarse manteniendo, en el ámbito OTAN, las acciones que se están realizando en la actualidad; “...proporcionando apoyo y equipamiento militar” y trabajando “codo con codo con Ucrania en su reconstrucción”⁵ en los términos que se determinen; y estando preparadas para cuando se den las condiciones y si así se decide, a aportar las capacidades que se establezcan a una “fuerza de seguridad"⁶, que contribuya, desde el punto de vista militar, a facilitar la implementación de los acuerdos políticos que pudieran alcanzarse.

Diplomacia

Nuestro país dispone de capital diplomático en Ucrania, consecuencia de haberse situado junto a ésta durante todas las crisis con Rusia. Así por ejemplo, España emitió una condena enérgica contra la invasión de 2022, recalcando la necesaria coordinación con la UE y la OTAN a fin de proporcionar una respuesta adaptada a la gravedad de la actuación ilegal; ha apoyado invariablemente las resoluciones de condena de la agresión, exigiendo responsabilidades a Rusia y aplicando las sanciones europeas; ha sido uno de los primeros países de la UE en brindar ayuda al ejército ucraniano; y medido en relación al PIB, el esfuerzo que representa la ayuda española a Ucrania, aproximadamente 0,4%, es superior al de Francia, Italia y el Reino Unido, entre otros.

La aportación española, sustentada en el citado capital diplomático, podría aprovechar la experiencia de España en la reconstrucción posconflicto (p. e., en Liberia y Haití) y el apoyo a candidatos al acceso a la UE (p. e., asesoramiento a Rumanía para el ingreso en el Espacio Schengen); la legitimidad de sus despliegues en el marco OTAN ante la amenaza rusa; y su liderazgo reconocido globalmente en la lucha contra la desinformación (p.e., en el ataque venezolano contra Costa Rica en mayo de 2022). Para ello, dispone de las herramientas de la Cooperación Española, o también actuar través de agencias como ACNUR, ONU o el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Industria de defensa

Las relaciones bilaterales entre España y Ucrania en el ámbito del armamento y material de defensa se incrementaron a raíz de la invasión de Rusia. Ucrania, de acuerdo con sus necesidades operativas, solicitó a España material diverso y las FAS donaron material y sistemas en perfectas condiciones de empleo, sin merma de sus capacidades operativas. Además, España firmó “un acuerdo político de seguridad...ejemplo de nuestra determinación por proveer a Ucrania de los instrumentos para su defensa... (y que) se extiende a diversos ámbitos como el apoyo militar, humanitario, financiero, la colaboración en el ámbito de las industrias de la defensa española y ucraniana, la ayuda a la reconstrucción y el desminado, entre otros muchos”⁷.

La estrategia industrial europea de defensa ofrecerá oportunidades para la industria nacional de defensa en áreas tales como “compras, como mínimo, el 40 % de los equipos de defensa de forma coordinada; gastar, como mínimo, la mitad de su presupuesto de contratos públicos de defensa en productos fabricados en Europa; y comercializar, como mínimo, el 35% de los productos de defensa entre países de la UE en lugar de con otros países”⁸.

Energía, infraestructuras, y vivienda

Desde el comienzo del conflicto la infraestructura energética ucraniana, muy dependiente del sistema de energía unificado de Rusia, ha sufrido importantes daños. En consecuencia, cabe suponer que se presentarán oportunidades para las industrias nacionales tan pronto como la situación lo permita y Ucrania invierta en la reconstrucción de su sistema energético.

En lo que al desarrollo de infraestructuras se refiere también se presentan oportunidades⁹ ya que España, tal y como cita Engineering News Record, está posicionada en el tercer puesto a escala global y viene avalada por empresas que son lideres tanto en el sector del transporte ferroviario - Ave Medina-La Meca, el metro de Lima o el de Sao Paulo- como en la construcción de puentes y autopistas, o en infraestructuras hospitalarias e hídricas.

La mayor parte de las grandes constructoras españolas tienen amplia experiencia en la construcción de viviendas, materia que se presenta esencial cuando se estima que más de millón y medio de viviendas han sido dañadas, y si bien la construcción de viviendas en Ucrania aumentó un 21% durante el año 2024 alcanzando los 9,8 millones m², principalmente en las zonas de Kyiv y en Donetsk, aún queda mucho trabajo por hacer.

Economía y comercio

La UE destinará un total de 50.000 millones de euros del “Mecanismo para Ucrania”, importe dividido en subvenciones (17.000 mill.) y préstamos (33.000 mill.), durante el periodo 2024-2027. Este Plan se instrumentará en parte a través del Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (BERD) y podrá contar además con la aplicación de aquellos fondos que se hayan obtenido por la incautación de bienes y dinero derivados de la aplicación de las sanciones internacionales a Rusia. En este contexto, la posición de España puede ser en principio similar a la de otros países europeos, aunque debe tenerse en cuenta la singularidad de la balanza comercial bilateral entre los dos países y las propias cifras macroeconómicas de Ucrania. En este sentido, tomando la referencia del año 2023, y contando con que un porcentaje significativo de nuestras exportaciones va dirigido al ámbito militar y de armamento, al químico y farmacéutico o al de alimentación, parece conveniente profundizar en el protagonismo de estos sectores. Así como en la búsqueda de sinergias en el desarrollo de la industria ucraniana agrícola y de alimentación, dado que Ucrania exportó ese tipo de materias a España con carácter prioritario. Por último, desde el punto de vista público, se podría incrementar la prestación española de asistencia técnica para la incorporación de Ucrania a la UE, mediante proyectos de adaptación de su ordenamiento jurídico y configuración institucional a la normativa europea.

Otros aspectos

En agricultura, España, con déficit en cereales, es el principal comprador de éstos a Ucrania, como pone de manifiesto que las importaciones, a través del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, se han triplicado desde comienzo de la Guerra. Es de prever que esta situación, cuando menos, se mantendrá.

En el ámbito sanitario, España ha realizado, y muy seguramente continuará realizando, un notable esfuerzo que se centra en el envió de medicamentos, material y equipo; atención sanitaria gratuita a ucranianos desplazados; material sanitario para apoyo a las operaciones militares; apoyo a militares ucranianos en hospitales militares; y el envío de formadores para instruir a personal sanitario.

Se da por sentado que en cooperación social España continuará trabajando de forma coordinada y conjunta con diversas administraciones públicas, sociedad civil, entidades privadas y ONG para continuar impulsando iniciativas en curso, u otras que pudieran iniciarse, habida de cuenta de la presencia de ucranianos en España, presentes antes de la guerra o acogidos a consecuencia de esta.

En relación con la ayuda humanitaria, España, además de dar continuidad a los esfuerzos en curso, muy probablemente continuará apoyando en otros ámbitos como por ejemplo ayuda a la reconstrucción; colaboración con el PNUD en el ámbito de reconstrucción de escuelas y en desminado humanitario; o apoyo al sector cultural y las industrias creativas.

Finalmente, en el ámbito educativo España está muy comprometida apoyando económicamente; facilitando al alumnado y sus familias el conocimiento del sistema educativo; y apoyando la homologación y convalidación de los estudios cursados en sus países de origen, acciones que sin duda continuarán.

Cómo debe España posicionarse

Los papeles de España y otros actores en la reconstrucción de Ucrania dependerán de los desempeñados hasta este momento. Es probable que además de esta última, la sociedad internacional, a través de organizaciones globales y regionales, y países clave como Rusia y EEUU tengan el protagonismo, en tanto otros países ya están tomando posiciones e incluso instalando industrias en Ucrania, por lo que nuestro país debe estudiar cuidadosamente y cuanto sus oportunidades, fortalezas, riesgos y amenazas. Será fundamental que nuestros pasos se alineen con las expectativas multinacionales, y especialmente con la contribución al posible mecanismo de seguridad para la zona del conflicto, pero ello no dejará de continuar el esfuerzo realizado por España hasta ahora para la disuasión y defensa en el marco de la OTAN, que en relación con el PIB (c. 0,4%) supera al hecho por otros aliados. Es más, puede que esta contribución se vea revalorizada, dado que se mantendrá sin perjuicio de las acciones militares que sean necesarias. España tiene además capital diplomático, al haber aprobado todas las resoluciones de condena de la agresión rusa en la AGNU, haber aplicado las sanciones europeas pese al coste para nuestro país, especialmente para los sectores energético y agrícola, y por su protagonismo en la lucha contra las operaciones de influencia de Rusia y sus aliados el sur global. Y no ha recibido tantos refugiados como otros países más próximos, pero ha formado a cientos de combatientes ucranianos, ha reforzado su presencia en la eFP. Frente a estos activos, será clave el papel que se reserven Rusia y los EEUU. Estos que ya negocian acuerdos exclusivos, como el de extracción, tratamiento y comercialización de minerales, y pueden decidir limitar la participación de nuestro país en la reconstrucción. Asimismo, España tiene que situarse ante la probable política de retribución de los esfuerzos realizados: teniendo en cuenta que España es uno de los países más alejados de la línea de conflicto, no ha acogido a millones de desplazados.

Por ello, es necesario que los esfuerzos diplomáticos no esperen a los institucionales, de manera que la legitimidad de la posición de España en Ucrania esté bien establecida cuanto antes. Es necesario multiplicar los gestos, incluida la formulación y traslado de una posición sobre la perspectiva europea y atlántica de la Ucrania posconflicto, con especial énfasis en las garantías militares, contar con una estrategia detallada que haga valer todo lo que España ha hecho hasta ahora por Ucrania y los riesgos asumidos (haciendo valer el asilo a familias ucranianas, el coste de las sanciones para la economía española, la interferencia rusa en los asuntos internos españoles) y sitúe la contribución española en los eventuales mecanismos europeos, euroatlánticos, etc.

La rentabilidad del apoyo de España a la recuperación de Ucrania 

El apoyo de nuestro país a la recuperación de Ucrania y la rentabilidad derivada del mismo puede enmarcarse en un triple ámbito de actuación: el diplomático e institucional; el militar y el económico, al participar en una de las labores de reconstrucción más ambiciosas que se hayan planteado en el mundo a lo largo de las últimas décadas.

Rentabilidad en el ámbito diplomático/institucional

En un futuro, con una Ucrania aún más integrada, este Estado podría ser un aliado singular en una nueva UE y quizá una nueva OTAN, que podría apoyar las iniciativas de nuestro país para contribuir a consolidar una UE renovada en un momento tan crítico como el que se adivina por delante. Además, aportaría un equilibrio nada desdeñable respecto del área geográfica formada por los países del Este que integraban la antigua órbita soviética, como por ejemplo Hungría, Eslovaquia o Rumanía, que, con sus decisiones, no están promoviendo el alineamiento necesario a la adecuada gobernanza de la UE.

Otra de las consecuencias del apoyo español sería el fomentar el previsible retorno a Ucrania de muchos refugiados y menores acogidos en España, en la medida en que durante la primera década del siglo XXI se incrementaron rápidamente dichos colectivos hasta superar los 80.000, cifra que se multiplicó con la invasión a gran escala de Rusia en febrero de 2022, llegando a casi 200.000 en 2022. En este sentido, hay que resaltar que España ha sido el cuarto país en concesiones de protección temporal a desplazados ucranianos, solo por detrás de Alemania, Polonia y la República Checa.

Rentabilidad en el ámbito militar

Las FAS españolas, presentes desde el inicio del conflicto en el refuerzo del flanco este de la Alianza, deben mantener su compromiso y presencia en éste para continuar contribuyendo a asegurar una robusta postura de disuasión y defensa que se ha demostrado eficaz en prevenir la expansión del conflicto, y que les ha permitido reafirmarse como un socio fiable y comprometido; mejorar sus capacidades y procedimientos; y mantener un alto nivel de operatividad. Todo ello consecuencia de su muy activa participación en las actividades que diariamente lleva la OTAN.

Además, y sujeto a las decisiones políticas que se tomen -y de las cuales cuando menos se debe esperar una determinación precisa de la misión, objetivos, y situación final deseada- las FAS podrán aportaran su experiencia en el planeamiento militar de la operación militar que se determine (trip wire, reassurance, peacekeeping lo matizaremos más adelante) y, si así se decide, aportar las capacidades que se precise a la misma, lo que sin duda redundará y reforzará los aspectos citados.

Rentabilidad en el ámbito económico

Ello sería aplicable a algunos sectores significativos como, por ejemplo, el sector de la construcción que, como parece lógico, tendrá un protagonismo preminente en un proceso que implica la recuperación de multitud de ciudades, edificios e infraestructuras. Aquí la presencia española puede ser remarcable teniendo en cuenta que el sector de la construcción e infraestructuras de nuestro país es muy relevante a nivel global, contando con distintas empresas entre las de mayor actividad del mundo.

Igualmente resaltable en este proceso de retorno que garantizaría un mayor crecimiento de nuestras empresas y una mayor creación de empleo, serian todos los proyectos incardinados en la industria farmacéutica y química. Pero especialmente en la industria agroalimentaria, consecuencia de un territorio de 603.628 km² con un 58% de tierras cultivables, y con un mercado de consumo con una población de 37 millones de habitantes y gran potencia exportadora. A ello debe añadirse una gran riqueza mineral del subsuelo con hierro y carbón (a las que se les suma el interés creciente de las tierras raras) lo que podría contribuir a cambiar el sistema de dependencia de nuestro país sobre distintos suministros.

Conclusiones
Conclusiones

La participación de España en el proceso de reconstrucción de Ucrania constituye no solo un imperativo ético y estratégico, sino también una oportunidad relevante en términos políticos, económicos y diplomáticos. España se encuentra en una posición privilegiada para asumir un papel activo en este proceso, respaldada por su trayectoria diplomática consolidada, su experiencia en la gestión de crisis humanitarias y emergencias, así como por sus capacidades técnicas en sectores estratégicos clave.

La implicación constante de España en las políticas de seguridad y defensa de la Unión Europea y de la OTAN, especialmente desde el inicio del conflicto en Ucrania, ha reforzado su posicionamiento internacional. En este contexto, la capacidad española en ámbitos como infraestructuras, construcción, vivienda, energía, industria de defensa, agricultura, farmacéutica y química, permite prever una contribución significativa a la recuperación del país. A su vez, esta implicación puede traducirse en beneficios estratégicos y económicos sustanciales para España.

Además, una participación activa en este proceso reforzará el liderazgo diplomático e institucional de España en el ámbito europeo, fortaleciendo alianzas estratégicas dentro de la UE y la OTAN, y contribuyendo a un reequilibrio geopolítico en Europa del Este frente a amenazas persistentes, especialmente las procedentes de la Federación Rusa.

Recomendaciones

A partir del análisis desarrollado, se propone la formulación urgente de una estrategia nacional integral que defina de manera clara el posicionamiento de España en el proceso de reconstrucción de Ucrania. Esta estrategia debe estar orientada a consolidar una diplomacia activa y anticipatoria, que asegure la participación española en los futuros mecanismos de gobernanza y seguridad en Ucrania, evitando posibles escenarios de marginación ante decisiones bilaterales lideradas por grandes potencias.

Asimismo, se considera prioritario consolidar y visibilizar los esfuerzos ya realizados por parte del Estado español, con el objetivo de legitimar su papel en la reconstrucción y garantizar su inclusión en decisiones multilaterales y en los beneficios que de ellas se deriven. Se recomienda, además, coordinar una hoja de ruta interministerial e intersectorial que promueva sinergias público-privadas y se centre en sectores estratégicos con alto potencial de expansión, como defensa, infraestructuras, energía, alimentación, farmacéutica y educación.

En este sentido, se subraya la importancia de potenciar los canales de cooperación internacional, particularmente a través de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), y mediante alianzas con organismos multilaterales como la ONU, el PNUD o el ACNUR. Estas acciones pueden proyectar internacionalmente el compromiso de España en áreas como el desarrollo social, la reconstrucción educativa y cultural o el desminado humanitario. Por último, se plantea la necesidad de preparar a las Fuerzas Armadas Españolas para una eventual participación en misiones de estabilización y seguridad posconflicto, aprovechando su experiencia en contextos internacionales similares. Asimismo, se recomienda profundizar los vínculos con la diáspora ucraniana residente en España, promoviendo su retorno voluntario e incentivando su participación activa en el proceso de reconstrucción de su país de origen.

Futuras líneas de investigación

De cara a estudios posteriores, se proponen las siguientes líneas de investigación:

1. Evaluación del impacto de la ayuda española en Ucrania, desde una perspectiva económica y social, con indicadores cuantificables y metodologías de análisis comparado.
2. Estudio sobre la percepción de la cooperación española por parte de la ciudadanía ucraniana y su posible incidencia en la configuración de las relaciones bilaterales en la etapa postconflicto.
3. Análisis prospectivo de las oportunidades industriales y comerciales para España en el contexto ucraniano, con especial atención a sectores emergentes como energías renovables, digitalización y gestión de recursos estratégicos.
4. Investigación sobre el papel que podría desempeñar España en las nuevas configuraciones geopolíticas de la UE y la OTAN, considerando la integración futura de Ucrania y la transformación del orden europeo.
5. Exploración de mecanismos innovadores de financiación y modelos de participación del sector privado español en procesos de reconstrucción posbélica, en coordinación con instituciones europeas e internacionales. Por último, resulta esencial abordar el análisis del impacto geopolítico a largo plazo del proceso de reconstrucción ucraniano, mediante la proyección de distintos escenarios evolutivos en las relaciones entre Ucrania, la UE y la OTAN. Este enfoque permitirá anticipar transformaciones estratégicas e identificar oportunidades para un posicionamiento eficaz de España en el nuevo marco internacional emergente.