IEEE. El papel de los colaboradores locales en conflictos internacionales

Justificación del tema

En las últimas tres décadas, el mapa de la seguridad internacional se ha poblado de un número sin precedentes de misiones de paz y operaciones de estabilización auspiciadas por la ONU, la OTAN, la UE y coaliciones ad hoc. Este despliegue sostenido ha puesto de relieve un actor tantas veces invisibilizado como decisivo: los colaboradores locales. Su contribución (desde la traducción y el asesoramiento cultural hasta la provisión de suministros, inteligencia y acceso a comunidades) resulta hoy indispensable para que las fuerzas internacionales traduzcan el mandato jurídico en resultados tangibles sobre el terreno.

Examinar su papel permite comprender, por un lado, por qué algunas misiones logran integrarse en el tejido social del país anfitrión mientras otras se perciben como intrusas; y, por otro, cómo la seguridad de la propia población civil pasa a depender en gran medida de la calidad de esa colaboración. La experiencia acumulada muestra que la legitimidad, la eficacia operativa y, en última instancia, la sostenibilidad política de cualquier operación multinacional está íntimamente ligadas a la protección y el reconocimiento de quienes, desde dentro, facilitan su labor.

Por ello, abordar la figura del colaborador local no solo enriquece el análisis académico sobre los conflictos contemporáneos, sino que aporta lecciones estratégicas y operativas cruciales para el diseño, la ejecución y la retirada o transición de futuras misiones de paz.

Desarrollo normativo

La relación con colaboradores locales en operaciones internacionales de seguridad y defensa se sustentan en un entramado normativo complejo que combina acuerdos multilaterales, legislación nacional y doctrinas operativas. En el caso de la OTAN, los principales pilares jurídicos son los NATO Status of Forces Agreements¹ (SOFA) de 1951 y el NATO Partnership for Peace² (PfP) elaborado para cada acuerdo, que regulan el estatuto de las fuerzas desplegadas y, de forma indirecta, sientan las bases para la incorporación de personal civil y local a las misiones. Dichos convenios establecen el marco para cuestiones como la jurisdicción aplicable, las responsabilidades legales y la interacción con las autoridades del Estado anfitrión. A esto se suman los acuerdos de implementación (Technical Arrangements³) y los mandatos de cada operación, aprobados por el Consejo del Atlántico Norte y, en algunos casos, avalados por resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU.

En el ámbito de la Unión Europea, el Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) otorgan fundamento jurídico a la Política Común de Seguridad y Defensa⁴ (PCSD), en virtud de la cual se adoptan las decisiones del Consejo que crean y regulan misiones concretas, tanto de carácter civil como militar. Estas decisiones se complementan con los Acuerdos de Operación (Status of Mission Agreements⁵, SOMA), negociados caso por caso, que definen el estatuto del personal desplegado y los derechos y obligaciones de los colaboradores locales en el territorio anfitrión. Así, la normativa UE asegura un marco homogéneo para la cooperación civil-militar y la contratación de personal local, coordinado con la legislación del país receptor.

Desde la perspectiva del Derecho Internacional, los Convenios de Ginebra y sus Protocolos Adicionales proporcionan la base para la protección de civiles en conflictos armados, lo que puede abarcar a los colaboradores locales cuando son considerados personal civil o asimilable, aunque en la práctica esta consideración depende del contexto y del reconocimiento efectivo por las partes del conflicto. Asimismo, el Documento de Montreux (2008)⁶, aunque no es jurídicamente vinculante, presenta buenas prácticas y directrices para los Estados que emplean servicios de empresas militares y de seguridad privadas, las cuales, a menudo, contratan personal local para operar en zonas de conflicto.

En este entramado jurídico, la doctrina OTAN AJP-3.19 Allied Joint Doctrine for Civil-Military Cooperation⁷ ofrece un soporte doctrinal clave, aunque no vinculante, para entender cómo interactúan las fuerzas militares con el entorno civil, incluyendo los colaboradores locales. AJP-3.19 enfatiza la necesidad de establecer canales de comunicación eficaces y de fomentar la confianza mutua entre el contingente internacional y la sociedad civil. Esta colaboración es esencial para garantizar el éxito de la misión, reducir la conflictividad y proteger a la población. La AJP-3.19, en su Sección 5, describe los siguientes niveles dentro de la cooperación, siendo que cada uno de ellos puede tener distintas formas de tratarse:

• Cooperación: es el proceso de actuar conjuntamente para beneficio mutuo. Implica trabajar en armonía, codo con codo, y supone una asociación entre los actores. Es un concepto de interacción en el que la planificación y las actividades se llevan a cabo de manera conjunta y/o en apoyo mutuo. Cooperar con otros actores no significa renunciar a la autoridad, a la autonomía, ni quedar subordinado a la dirección de otros.
• Coordinación: se considera como el proceso de reunir distintos elementos de una actividad u organización compleja para establecer una relación eficiente. Las relaciones claramente definidas pueden fomentar la armonía y reducir la fricción entre los participantes. Las actividades de coordinación incluyen intercambiar información, acordar políticas y acciones conjuntas, y armonizar las actividades individuales.
• De-confliction: se puede describir como el proceso de evitar interferencias indeseables entre los actores, especialmente cuando desempeñan la misma función u ocupan el mismo espacio físico.
• Consulta: se considera el acto de buscar la opinión o el consejo de otros actores, lo cual puede incluir un proceso de discusión.
• Coexistencia: se refiere al estado o condición de existir al mismo tiempo o en el mismo lugar. Generalmente significa que dos o más actores son conscientes de la presencia del otro, pero no interactúan directamente.

A efectos de este trabajo, se tratará de forma específica lo relativo a los escenarios de cooperación y coordinación, puesto que son los que mayor relación directa entre las partes suponen.

Por otro lado, la doctrina CIMIC (Civil-Military Cooperation⁸) subraya la importancia de contar con personal local que aporte un conocimiento profundo del contexto sociopolítico y cultural, al tiempo que remarca la obligación de cumplir estrictamente la normativa vigente (mandatos internacionales, acuerdos bilaterales y legislación nacional aplicable) para salvaguardar los derechos de todas las partes.

Por último, resulta necesario resaltar que, además de los instrumentos jurídicos internacionales y doctrinas operativas, muchos Estados miembros de OTAN y de la UE han establecido mecanismos específicos de protección y reasentamiento para colaboradores locales. Normas como el “Afghan Allies Protection Act⁹” (EE. UU.) o el “Afghan Relocations and Assistance Policy¹⁰” (Reino Unido) ejemplifican la forma en que la normativa interna puede complementar la protección y asistencia brindadas a quienes, por su trabajo, quedan expuestos a amenazas tras la finalización de las misiones. En conjunto, este marco normativo y doctrinal posibilita que la colaboración con personal local se lleve a cabo de manera eficiente, coherente con los principios del Derecho Internacional Humanitario y alineada con las directrices de la doctrina aliada de cooperación cívico militar.

Formas de colaboración

En relación con las formas de colaboración existentes, se ha identificado, entre otras alternativas, un listado que busca resolver las distintas necesidades que puedan surgir, y la forma de facilitar su cumplimiento haciendo uso de distintas formas de colaboración brindadas por actores locales.

• Suministro de bienes y servicios: esta modalidad se enfoca en la provisión de todo aquello que una operación internacional necesita para funcionar, desde recursos básicos hasta servicios técnicos especializados. Los acuerdos con actores locales pueden facilitar el abastecimiento y reducir la dependencia de proveedores externos, además de crear vínculos económicos que favorezcan la estabilidad en la región.
• Traducción e interpretación: la labor de traductores e intérpretes locales resulta fundamental para establecer una comunicación precisa y fluida entre las fuerzas internacionales y la población. Gracias a su dominio de idiomas y dialectos, así como de matices culturales, contribuyen a evitar malentendidos y a reforzar la confianza mutua.
• Asesoramiento cultural y sociopolítico: los asesores culturales y sociopolíticos locales brindan información crucial sobre valores, costumbres, jerarquías sociales y tensiones en el entorno. Este conocimiento permite a los contingentes internacionales diseñar estrategias más acertadas y respetuosas con la realidad local, minimizando el riesgo de choques culturales o políticos.
• Recolección de inteligencia y conocimiento del terreno: la capacidad de entender la situación sobre el terreno depende en gran parte de la información que se obtiene de quienes habitan el lugar. Mediante la colaboración con residentes o líderes comunitarios, las fuerzas desplegadas pueden obtener indicios sobre dinámicas de seguridad, áreas de riesgo y aspectos clave para su misión.
• Servicios de seguridad privada: en ocasiones, se recurre a empresas o personal local especializado en protección y vigilancia para apoyar a la misión internacional. Estos servicios complementan las capacidades de las fuerzas aliadas, manteniendo el orden en instalaciones, convoyes o zonas de importancia estratégica, siempre bajo la supervisión y regulación establecida por los acuerdos vigentes.
• Apoyo en reconstrucción e infraestructura: la colaboración con profesionales y compañías locales que tengan experiencia en construcción o mantenimiento de infraestructuras es clave para mejorar las condiciones en la zona de operaciones. El trabajo conjunto en proyectos de rehabilitación de caminos, edificaciones o redes de suministro de servicios básicos genera además un efecto positivo en la economía local.
• Apoyo sanitario: los recursos materiales y profesionales que puedan aportar los profesionales sanitarios resultan determinantes a la hora de atender tanto a la población civil como al personal de las fuerzas internacionales. Esta cooperación puede extenderse a la prevención de enfermedades y la mejora de la salud pública en la región en mayor nivel que al tratamiento de las tropas del contingente.
• Formación y capacitación: en determinados contextos, es necesario contar con instructores locales que tengan un profundo entendimiento de las necesidades formativas de la comunidad o de las fuerzas aliadas. Estos programas pueden abarcar desde entrenamiento técnico hasta el aprendizaje de procedimientos logísticos o de gestión de recursos.
• Mediación y negociación: al existir tensiones o conflictos intracomunitarios, los mediadores y facilitadores locales pueden desempeñar un papel fundamental en la resolución de disputas. Su conocimiento de las relaciones interpersonales y estructuras de poder existentes puede allanar el camino para acuerdos que promuevan la paz y la estabilidad.

Riesgos existentes

El riesgo para el personal local se concibe hoy como el resultado de la interacción entre la amenaza, la vulnerabilidad y las consecuencias, de acuerdo con el sistema de Gestión de la Seguridad de Naciones Unidas (UNSMS)¹¹, cuyo método de gestión del riesgo de seguridad exige valorar cada situación antes de decidir si un peligro se acepta, se reduce, se transfiere o se evita. Este planteamiento enlaza con la noción de seguridad humana del Informe sobre Desarrollo Humano de 1994, que amplía la defensa más allá de la protección del territorio e incluye la salvaguarda de la dignidad y los medios de vida de las personas. Aplicarlo a la divulgación de la cultura de defensa implica mostrar que proteger a quienes cooperan sobre el terreno no es solo un imperativo ético, sino también operativo y estratégico. Sobre esa base, deben considerar los riesgos que afectan de manera directa a la misión o a individuos vinculados a la misión:

• Amenazas sobre la misión:
  • Interrupciones operativas y pérdida de capacidad: implica cualquier situación, desde un incidente de seguridad hasta la ruptura de cadenas de suministro, que impide el despliegue del personal, la entrega de recursos o la continuidad de los servicios esenciales, reduciendo el alcance y la eficacia del mandato¹².
  • Deterioro de la legitimidad y la reputación: cualquier conducta o acusación que erosione la confianza de la población local, los donantes o los Estados contribuyentes (por ejemplo, mala conducta del personal, percepción de parcialidad o falta de transparencia). Su efecto principal es la pérdida de apoyo político y de acceso operacional.
  • Amenazas a la seguridad de la información: el uso creciente de tecnologías digitales en operaciones crea vulnerabilidades adicionales: vigilancia, filtraciones y ciberataques dirigidos a quienes manejan datos sensibles. El CICR advierte de los efectos humanitarios potenciales de las operaciones en el ámbito cibernético y la necesidad de salvaguardar los sistemas que sustentan servicios civiles esenciales¹³.
  • Fraude, corrupción y sobrecostes contractuales: consiste en las prácticas ilícitas en la gestión de fondos, licitaciones o adquisiciones que drenan recursos, comprometen la integridad del programa y desencadenan auditorías o suspensión de financiación.
  • Dependencia crítica y fuga de conocimiento local: supone la salida de colaboradores clave, por motivo como inseguridad, falta de garantías o mejores oportunidades, lo que provoca pérdida de memoria institucional, de redes comunitarias y de capacidad de adaptación contextual.
  • Manipulación política y campañas de desinformación: operaciones de información destinadas a distorsionar la percepción pública sobre la misión, explotar narrativas sensibles o sembrar divisiones, reduciendo la libertad de acción y la seguridad operacional¹⁴.
  • Interferencia en cadenas de suministro y logística: son aquellos obstáculos regulatorios, bloqueos físicos o escasez de insumos que retrasan o encarecen las operaciones y obligan a modificar la prioridad de las actividades críticas.
  • Riesgos jurídicos y de responsabilidad: la ausencia de un estatuto internacional claro deja a los colaboradores en un “limbo legal” que dificulta su acceso a mecanismos de reparación y protección. El análisis comparado de los marcos normativos revela lagunas que permiten desde la persecución penal hasta la deportación sin garantías, especialmente cuando los convenios bilaterales expiran o son inaplicables¹⁵.
• Amenazas sobre las personas:
  • Amenazas físicas y de seguridad: los colaboradores se encuentran expuestos a ataques directos, artefactos explosivos improvisados y restos de guerra, especialmente en contextos urbanos altamente militarizados. La ONU ha advertido del incremento de bajas entre su propio contingente a causa de estas “amenazas complejas”, que repercuten por extensión en la población civil y en el personal de apoyo local¹⁶. Del mismo modo, el Comité Internacional de la Cruz Roja alerta de la reaparición de minas antipersonal y municiones de racimo, lo que agrava el riesgo cotidiano para quienes se desplazan sobre el terreno¹⁷.
  • Represalias y persecución tras la retirada: la identificación pública de intérpretes, guías o conductores como “aliados” de una fuerza extranjera ha provocado campañas de acoso, secuestros e incluso asesinatos una vez finalizada la misión. Los estudios basados en entrevistas con intérpretes afganos demuestran que muchos quedaron “atrapados” en el país, sin vías de reasentamiento y bajo amenazas continuas¹⁸.
  • Explotación y abuso sexual: la desigualdad de poder entre personal internacional y comunidades anfitrionas genera un entorno proclive a la explotación sexual. El último informe del Secretario General contabiliza 675 denuncias de explotación y abuso sexual sólo en 2024, un 27% de ellas con víctimas menores de edad, lo que ilustra la persistencia del problema a pesar de la política de “tolerancia cero”¹⁹.
  • Estigmatización social e impacto psicosocial: el estigma comunitario y el estrés postraumático afectan la salud mental de quienes colaboran con fuerzas externas. Estudios sobre intérpretes en zonas de conflicto subrayan la presencia de trauma vicario y el riesgo de agotamiento emocional ante la exposición continuada a relatos violentos²⁰.
  • Dependencia económica y explotación laboral: los salarios relativamente altos que ofrecen las misiones pueden generar dependencia, pero también propician abusos contractuales: retrasos en pagos, subcontratación opaca o condiciones de trabajo por debajo de los estándares nacionales e internacionales. Los informes de la Organización Internacional del Trabajo sobre salarios y explotación laboral confirman que la precariedad y la desigualdad salarial son factores de riesgo añadidos para estos trabajadores²¹.

Estos riesgos deben integrarse en la planificación de la misión mediante medidas de mitigación concretas. Abordarlos de forma temprana no solo protege a los colaboradores locales, sino que fortalece la legitimidad y el éxito a largo plazo de la operación.

Supervisión económica

La supervisión económica de las colaboraciones con empresas locales en operaciones multilaterales descansa sobre dos marcos jurídicos convergentes: las Normas Financieras de la OTAN (NFR/NFP)²² y el Reglamento Financiero de la Unión Europea 2018/1046²³. Estos textos consagran los mismos principios de buena gestión: transparencia, concurrencia, rendición de cuentas y prevención del fraude. El artículo 32 de las NFR exige que toda adquisición se tramite mediante licitación competitiva y quede registrada para posteriores auditorías, mientras que el Reglamento europeo vincula la ejecución presupuestaria al “principio de buena gestión financiera”, estableciendo la obligación de documentar la economía, la eficiencia y la eficacia del gasto.

En el entorno OTAN, la logística diaria se articula a través de la Directiva Bi-SC 60-70 y la Instrucción (Interna) Operativa OI-4200-01 de la Agencia de Apoyo y Adquisiciones (NSPA). Ambos textos concretan umbrales y trámites: por debajo de 40.000 €, se permite la compra local con al menos tres presupuestos; entre 40.001 € y 160.000 €, rige un procedimiento simplificado que invita a cinco proveedores inscritos; y, por encima de 160.000 €, la licitación debe anunciarse públicamente en la plataforma de la NSPA, dando acceso equitativo a todas las firmas de los Estados aliados²⁴. La Oficina del Controlador Financiero revisa los expedientes antes de la firma y la International Board of Auditors for NATO (IBAN) fiscaliza posteriormente más de 8 000 millones de euros anuales, publicando sus informes en abierto²⁵. La robustez de este sistema no impide, sin embargo, la aparición de irregularidades: en mayo de 2025 una investigación judicial transfronteriza se centró en presuntos sobornos y blanqueo vinculados a contratos de drones de la NSPA, lo que subraya la necesidad de controles independientes²⁶.

Para las misiones de la Unión Europea (PCSD y acción exterior), los procedimientos se rigen por el Practical Guide (PRAG) complementado por el Reglamento Financiero. El PRAG fija umbrales diferenciados: hasta 20 000 € en servicios o 40 000 € en suministros, puede recurrirse a procedimiento directo con una sola oferta justificada; hasta 300 000 €, se aplica un procedimiento simplificado que exige al menos tres invitaciones sin anuncio público; y a partir de esa cifra la licitación debe publicarse en la plataforma TED y concederse conforme al criterio de la mejor relación calidad-precio^{27 28}. Todos los contratos son pre validados por el Oficial de Finanzas y Contratación de la misión y, tras su ejecución, quedan sujetos al escrutinio externo del Tribunal de Cuentas Europeo, mientras que el Servicio de Instrumentos de Política Exterior (FPI) y el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) están facultados para suspender pagos ante indicios de irregularidad²⁹.

En el ámbito de las Naciones Unidas, el marco de control se articula a través del Financial Regulations and Rules (FRR)³⁰ y las United Nations Procurement Manual Guidelines³¹, que fijan criterios similares de transparencia, economía y equidad. Las adquisiciones locales deben regirse por principios de competencia abierta, y cualquier desviación debe ser justificada y autorizada por el Chief Procurement Officer. Además, la Oficina de Servicios de Supervisión Interna (OIOS) lleva a cabo auditorías independientes, mientras que la Junta de Auditores de las Naciones Unidas (Board of Auditors) examina las cuentas anuales de todas las agencias del sistema. Las agencias operativas, como el PNUD o la ONUDI, deben presentar informes periódicos ante la Asamblea General y el Comité Asesor de Asuntos Administrativos y de Presupuesto (ACABQ), que puede bloquear financiación futura ante evidencia de mala gestión. Asimismo, el sistema de adquisiciones electrónicas UNGM centraliza los procesos, garantiza la trazabilidad documental y facilita la inclusión de proveedores locales previamente validados. Tanto OTAN como UE y la ONU imponen salvaguardias transversales: declaración previa de ausencia de conflicto de intereses para evaluadores y proveedores, verificación de listas de sanciones, trazabilidad digital de las fases “pedido-entrega-factura” durante al menos cinco años y cláusulas contractuales de recuperación de fondos si se detecta fraude o corrupción. La convergencia de estos dispositivos crea una malla de seguridad que protege los recursos públicos, fortalece la competencia del tejido empresarial local y refuerza la legitimidad de la intervención internacional ante la opinión pública y los contribuyentes europeos.

Conclusiones

Los colaboradores locales son la bisagra que convierte un mandato internacional en resultados tangibles y legítimos ante la población. Al aportar lengua, contexto, redes sociales y canales logísticos, actúan como multiplicadores de fuerza: aceleran la inserción de la misión, reducen malentendidos culturales y sostienen la continuidad operativa con recursos del propio territorio. Su contribución, por tanto, no se limita a “apoyar” al contingente extranjero; constituye un factor estratégico que determina la aceptación social de la operación y, con ella, la posibilidad de cumplir los objetivos políticos y humanitarios en plazo y con un coste asumible.

Esta centralidad obliga a interpretar su situación a la luz de un entramado normativo que va del Derecho Internacional Humanitario a la doctrina CIMIC, pasando por los SOFA/SOMA, el Reglamento Financiero de la UE, las Normas Financieras de la OTAN y el Financial Regulations and Rules (FRR) de las Naciones Unidas. Dichos instrumentos no solo regulan la contratación y la cadena de mando; al reconocer explícitamente al colaborador como sujeto protegido, sitúan su seguridad (física, jurídica y económica) en el mismo plano que la del personal uniformado. En el caso de la ONU, los FRR, el Procurement Manual y las directrices del Departamento de Apoyo Operacional (DOS) establecen criterios específicos de contratación ética, protección de derechos laborales y mitigación de riesgos contractuales. La existencia de la Oficina de Servicios de Supervisión Interna (OIOS), la Junta de Auditores de la ONU y los informes periódicos ante la Asamblea General y el ACABQ demuestran una arquitectura de control orientada a prevenir abusos y garantizar la integridad del sistema. Sin ese blindaje, la misión arriesga su propia legitimidad: cualquier vacío legal que permita represalias posteriores, explotación laboral o corrupción contractual se traduce en pérdida de talento local y, a la larga, en erosión del apoyo político de los Estados contribuyentes.

La amplitud de las formas de colaboración, que abarca desde el suministro de bienes hasta la mediación comunitaria, exige abordar la gestión de estos actores como un “ecosistema” interdependiente. Integrar traductores, asesores culturales, ingenieros o sanitarios dentro de un marco de cooperación y coordinación (AJP-3.19) permite maximizar sinergias: un intérprete que participa en la fase de planificación estratégica, por ejemplo, detecta sensibilidades que un contratista logístico puede capitalizar para consolidar cadenas de aprovisionamiento locales; del mismo modo, la participación de empresas de reconstrucción autóctonas fortalece la economía y refuerza la percepción de beneficio mutuo. Esta visión holística convierte al colaborador en socio de desarrollo y reduce la brecha real o percibida entre seguridad y ayuda humanitaria.

Ahora bien, la misma proximidad que genera valor multiplica la exposición al riesgo. En el plano operativo, la dependencia crítica de determinados perfiles aumenta la vulnerabilidad ante sabotaje, desinformación o fuga de conocimiento; financieramente, los sobrecostes, los conflictos de intereses y la opacidad contractual comprometen la rendición de cuentas; y, a nivel reputacional, la mala conducta de un solo subcontratista puede desencadenar una crisis de legitimidad. Sobre el individuo, pesan amenazas letales, represalias tras la retirada, explotación sexual, estigmatización social y precariedad económica. En este sentido, el sistema de Gestión de Riesgos de Seguridad de la ONU (UNSMS), basado en el principio de seguridad humana, propone un enfoque que combina análisis de amenazas, reducción de vulnerabilidades y mitigación de consecuencias. Solo integrando estos tres ejes en la planificación, desde la selección de proveedores hasta los programas de reasentamiento, se garantiza una protección coherente con el mandato humanitario de la organización.

En síntesis, el colaborador local debe transitar de la periferia al centro del diseño operacional. Reconocer su valor estratégico implica dotarlo de un estatuto claro, vías de protección antes, durante y después de la misión, y mecanismos de supervisión económica que impidan que las cadenas de contratación sean el eslabón débil de la gobernanza. Gestionar bien estos riesgos no es un lujo normativo: es la condición para que las operaciones multinacionales conserven legitimidad, eficacia y sostenibilidad en un entorno internacional crecientemente escrutado por la opinión pública y la competencia geopolítica.