IEEE. El despertar de España como mediador entre la UE y China

Las relaciones diplomáticas entre España y la República Popular China se establecieron en 1973, dos años antes que el predecesor de la Unión Europea, la Comunidad Europea, las estableciera el 6 de mayo del 1975. Ambos esperaron que la República Popular China fuese admitida en las Naciones Unidas, reemplazando a la República de China (el gobierno actual de Taiwán) por ende de la Resolución 2758 aprobada por la asamblea general el 25 de octubre de 1971. Fue entonces cuando la mayor parte de países occidentales cambiaron su reconocimiento diplomático de la República de China a la República Popular, con la excepción de algunos países que ya habían cambiado tal reconocimiento durante las dos décadas anteriores, después del fin de la guerra civil china en 1949, cuando el gobierno de Mao Zedong relegó el de Chiang Kai-shek a la isla de Taiwán.

Por lo tanto, el enfoque inicial de España fue uno de prudencia, influenciado también por consideraciones ideológicas, ya que la dictadura militar de Francisco Franco no era muy afín a la ideología comunista, especialmente teniendo en cuenta que nos encontrábamos en plena guerra fría entre la Unión Soviética y Estados Unidos, un momento de alta polarización ideológica mundial. No obstante, desde entonces, las relaciones entre España y China han experimentado un gran desarrollo en todos los ámbitos – político, comercial y económico, cultural, científico, etc. Es notable que la política de España hacia China es una política de Estado, ya que no se ve alterada por cambios en el partido de gobierno, priorizando las cuestiones económicas sobre el resto de ámbitos de la relación.¹ La prioridad de España es aprovechar las oportunidades económicas que ofrece China desde su apertura económica bajo Deng Xiaoping en los años 80, delegando otros temas más espinosos – como las disputas en relación a derechos humanos, Taiwán o disputas comerciales – a la Unión Europea, disminuyendo así el grado de conflicto en la relación bilateral.

Revirtiendo la tendencia anterior, durante los últimos años, España está intensificando sus relaciones económicas con China con mayor intensidad que la media de la Unión Europea, gracias a la mayor atención que la administración pública y las empresas españolas, que han ido ganando mayor experiencia en internacionalización y más sensibilización sobre las particularidades del gigante asiático en temas de negocios y culturales, han prestado a este país, particularmente desde la crisis de la Eurozona de 2008.² Aun así, la relación económica entre España y la China es fundamentalmente asimétrica y está caracterizada por un déficit comercial estructural, lo que es común entre países occidentales y China (gráfico 1). En 2024, China fue el cuarto socio comercial de España y su segundo proveedor de bienes. En cuanto a inversiones, China fue en 2023 el tercer inversor asiático en España y el primer receptor de inversión española en Asia (gráfico 2).³

China, en cambio, está más interesada en la influencia política de España en Europa y Latinoamérica que en su potencial económico, aunque ha estado desarrollando relaciones con otros países, como Grecia o Hungría, que también pueden ejercer tal influencia, particularmente en Europa, habiendo ganado China por sí misma mucho terreno en los países del Sur Global.⁴ Es en esta encrucijada donde se sitúa el presente análisis. Por un lado, España tiene ciertos intereses económicos en su relación con China, mientras que China está menos interesada en los beneficios económicos que España puede ofrecer y más en su influencia en Europa, especialmente teniendo en cuenta que son las instituciones europeas quienes tienen competencia exclusiva en temas de comercio e inversión (art. 207 TFUE). Por otro lado, la relación entre España y China es fundamentalmente asimétrica, por lo que España, en ciertas circunstancias, compensa sal asimetría actuando a través de la plataforma de la Unión Europea. No obstante, allí se debe enfrentar no solo a sus intereses sino a la compleja amalgamación de intereses de todos los Estados Miembros en cuanto a la relación entre la UE y China. Por ello, España debe esforzarse para aumentar su peso político en las instituciones europeas, especialmente en el Consejo.

Teniendo en cuenta este puzle, la próxima sección va a resumir brevemente la evolución del marco de cooperación entre la Unión Europea y China. Seguidamente, se presentará el caso de estudio que este artículo va a utilizar para ilustrar como este juego de fuerzas se materializa en políticas concretas. La cuarta sección analizará el rol de España en el conflicto y los intereses que están en juego en el presente en la relación entre España y China. La última sección resumirá las conclusiones del análisis.

El marco europeo

China y la Unión Europea mantienen una relación duradera pero compleja, crucial para la gobernanza económica mundial. Si bien la UE había considerado a China sobre todo en términos económicos,⁵ desde el Acuerdo de Cooperación Comercial y Económica de 1975 entre la Comunidad Económica Europea (CEE) y China, en los últimos años la relación ha adquirido un fuerte carácter político. Las diferencias en las normas que rigen sus sistemas económicos han pasado al primer plano. La relación, antes oportunista y basada en el comercio beneficioso, se ha vuelto más conflictiva y tensa, marcada por desconfianza y los malentendidos.

La expectativa occidental de que la apertura económica china conduciría a su democratización (hipótesis de Hayek-Friedmann⁶) no se ha cumplido. China ha consolidado un sistema de capitalismo estatal basado en el control e intervención estatal en la economía, y en la censura. Este modelo, basado en reglas distintas, cuestiona el orden económico liberal internacional, fundado en el libre comercio, el Estado de derecho y la democracia.

Si bien China se ha beneficiado enormemente del orden internacional actual, moldeado por Occidente, con la Unión Europea como uno de sus principales arquitectos, algunos sostienen que, como potencia emergente, tiene un fuerte motivo para construir su identidad normativa propia y promover su propia visión de la gobernanza global,⁷ plasmada en lo que Xi denomina la ‘comunidad de destino compartido’ (community of shared destiny).⁸ Otros, sin embargo, consideran que no existe alternativa al actual régimen de gobernanza y que el desafío de China a las normas de gobernanza global imperantes será principalmente involuntario y accidental, no intencionado,⁹ ya que China ha abandonado las reglas de mercado de la gobernanza liberal en sus propuestas institucionales, como son el Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras (AIIB, por sus siglas en inglés), la Ruta de la Seda (Belt and Road Initiative) o el Nuevo Banco para el Desarrollo (NDB, por sus siglas en inglés).¹⁰ Por lo tanto, la política y las acciones de China podrían dar lugar, de forma intencionada o no, a la impugnación del sistema de gobernanza global.

El auge económico de China ha representado inevitablemente su auge político y el desarrollo de un mayor papel en las instituciones internacionales y en la gobernanza global, no tan solo debido a su tamaño sino también a la creciente confianza de China en sí misma y en el lugar que debe ocupar en las relaciones internacionales. Esto ha llevado a China a reivindicar sus intereses con mayor firmeza, lo que popularizó el término de ‘diplomacia del lobo guerrero’ (wolf warrior diplomacy) en cuanto varios de sus embajadores destinados principalmente a países europeos entraron en discusiones acaloradas en los medios y las redes sociales para defender los intereses y ‘el honor’ de China, especialmente durante la pandemia del COVID-19.

Esta mayor asertividad por parte de China ha sido recibida con recelo en Europa, ya que se percibe como un ataque a las normas y reglas del orden global preexistente, cuyos valores representan en gran medida los valores fundacionales de la Unión Europea. Eso, además de la intensificación de ciertos conflictos alrededor de la política China vis-à-vis Taiwán, Xinjiang, Hong Kong o el Tíbet, llevaron a la UE a repensar y redefinir su política hacia China, lo que llevó a la famosa definición tripartita de China como ‘socio, competidor y rival’.¹¹ Desde entonces, la relación entre la Unión Europea y China ha sido más conflictiva, especialmente desde el inicio de la invasión rusa de Ucrania, y compleja, debido a la necesidad de cooperar mutuamente en un contexto económico global más inestable para afrontar el giro aislacionista y proteccionista de Estados Unidos bajo el Presidente Trump.

Finalmente, es relevante mencionar la importancia de la evolución de la política comercial europea hacia los nuevos conceptos de autonomía estratégica,¹² seguridad económica¹³y de-risking, que han llevado a la Unión a crear una serie de instrumentos comerciales para poder afrontar casos de desequilibrios comerciales, prácticas injustas, inversiones estratégicamente sensibles e incluso coerción económica por parte de terceros países. Esto, juntamente con las distintas investigaciones anti-dumping y anti-subsidies sobre importaciones chinas, han llevado a la China a acusar a Europa de proteccionista, debido a que China se encuentra inmersa en una crisis doméstica de bajo consumo privado y sobrecapacidad de producción industrial. El caso más emblemático de los últimos años ha sido la investigación anti-subvenciones sobre la importación de vehículos eléctricos procedentes de China. Este es el caso que va a considerar la próxima sección.

El caso de las baterías de vehículos eléctricos

El 4 de octubre de 2023, la Comisión Europea lanzó formalmente una investigación anti-subvenciones sobre la importación de baterías de vehículos eléctricos procedentes de China, cuyo objetivo era determinar si las cadenas de valor de las baterías de vehículos eléctricos en China se beneficiaban de subvenciones ilegales, y si estas subvenciones causan o amenazaban causar daños económicos a los productores de baterías de vehículos eléctricos de la Unión Europea. De ser el caso, la investigación debía determinar las consecuencias probables y el impacto de las medidas sobre los importadores, usuarios y consumidores de baterías de vehículos eléctricos en la UE, y establecer si debía poner remedio a estas prácticas comerciales injustas imponiendo aranceles sobre la importación de tales baterías desde China.

En julio, la Comisión concluyó que las cadenas de valor de baterías de vehículos eléctricos en China se beneficiaban de subvenciones injustas, lo que causaba daños económicos a los productores de baterías europeos.¹⁴ Por ello, la Comisión contactó con las autoridades chinas para discutir estos hallazgos y explorar posibles soluciones según las reglas de la Organización Mundial del Comercio. De no llegar a buen puerto tales negociaciones, la Comisión anunció que impondría derechos compensatorios a partir del 4 de julio de un 17,4% para la empresa BYD, del 19,9% para Geely y del 37,6,1% para SAIC. Otros productores que cooperaron con la investigación se verían afectados por un impuesto medio del 20,8%, mientras que los que no cooperaron por uno del 37,6%. Las negociaciones no fueron exitosas, por lo que la Comisión impuso los derechos compensatorios provisionales a partir del 5 de julio de 2024 por un período máximo de cuatro meses, a la espera de la aprobación de los impuestos definitivos por parte del Consejo.

Tal discusión y voto en el Consejo por parte de los estados miembros llegó el 4 de octubre de 2024, cuando se votó a favor de la imposición de impuestos sobre vehículos eléctricos procedentes de China por un período mínimo de cinco años. No obstante, este voto puso de relieve las profundas divisiones entre los estados miembros en cuanto al enfoque que la Unión debe tomar con China, ya que 10 estados miembros votaron a favor (incluyendo Francia), 12 se abstuvieron (junto con España) y 5 votaron en contra, entre ellos Alemania y Hungría.

El rol de España en el conflicto

En las vísperas de la votación en el Consejo de la Unión Europea por parte de los estados miembros, en septiembre de 2024, el presidente del Gobierno Pedro Sánchez realizó una visita oficial a Pekín, donde se reunió con el presidente chino Xi Jinping. A consecuencia de la reunión, Sánchez cambió la posición de España sobre a los impuestos sobre vehículos eléctricos procedentes de China, ya que hasta entonces España había estado a favor de ellas. En cambio, allí Sánchez expresó su preocupación por las posibles consecuencias negativas que el conflicto comercial entre la UE y China podría tener sobre la industria española, e instó a Bruselas y Pekín a encontrar un compromiso para evitar una guerra comercial "que no beneficiará a nadie”.¹⁵También instó a los estados miembros a reconsiderar su posición y a ayudar a encontrar un compromiso entre China y la Comisión Europea.

De hecho, no solo se esperaba que China tomara represalias contra la industria automovilística europea como consecuencia de los impuestos, sino que en julio del 2024 también había iniciado una investigación anti-dumping sobre la industria porcina europea y, particularmente, la danesa, holandesa y española, en su estrategia para crear presión sobre el bloque comercial. Estos tres países – Holanda, España y Dinamarca – habían respaldado hasta entonces los impuestos sobre los vehículos eléctricos. El grupo de productores españoles en cuestión, Interporc, anunció que cooperaría con la investigación. De hecho, el mercado chino es uno de los mercados más importantes para la industria porcina europea, ya que el 51% de las importaciones porcinas chinas provienen de la UE, valoradas en unos $3 billones en 2023. Tales exportaciones incluyen principalmente orejas, narices, pies y despojos de puercos, que no suelen ser consumidos por consumidores europeos.

Durante y después de la visita, distintas inversiones chinas en el sector de las baterías para vehículos eléctricos y de las energías renovables fueron confirmadas en territorio español. Entre ellas se incluyen una fábrica del productor de baterías CATL y una fábrica para fabricar electrolizadores para la producción de hidrógeno verde por parte de Envision. El fabricante de vehículos eléctricos Leapmotor, el fabricante de baterías de litio Sematec y el fabricante chino de electrolizadores Hygreen también están valorando nuevos proyectos. Además, el productor de baterías para vehículos eléctricos chino Chery Auto tiene previsto establecer una planta de fabricación en Barcelona, aunque tal inversión se ha retrasado hasta octubre del 2025.

No obstante, el apoyo en el Consejo para bloquear los impuestos fue insuficiente, ya que Pedro Sánchez y los otros gobiernos que oponían los impuestos, es decir, Alemania, Hungría, Malta, Eslovenia y Eslovaquia, no consiguieron montar una coalición en contra haciendo que los gobiernos que deseaban abstenerse votaran en contra. Aunque contase con el apoyo de Alemania, los países que se posicionaron a favor de los impuestos fueron significativamente más numerosos. También contaban con el soporte de Francia e Italia a los impuestos, aun con las investigaciones que China decidió iniciar sobre las importaciones de coñac y productos porcinos y lácteos de Europa, además de las amenazas de limitar las inversiones chinas en producción de vehículos eléctricos en Europa.

Los impuestos sobre vehículos eléctricos chinos por parte de la Comisión Europea no solo ilustran el cambio de era en las relaciones entre la UE y China mencionado anteriormente, hacia un enfoque de mayor confrontación, sino también las consecuencias del ascenso en las cadenas de valor de la economía china. Debido a ello, Europa y China ahora compiten con los mismos tipos de productos no solo en terceros mercados, sino también en sus propios mercados domésticos. Esta es la raíz de las quejas europeas y su defensa por unas reglas del juego justas, ya que las importaciones subvencionadas chinas tienen la demostrada capacidad de desplazar industrias enteras en Europa y crear dependencias en el suministro de ciertos productos, tal y como pasó en la década de los 2010 con los paneles solares.

Por lo tanto, es de esperar que la Unión Europea seguirá su esfuerzo por reducir su dependencia respecto a China, a través de sus políticas de de-risking, es decir, de gestionar los riesgos relacionados con la dependencia económica y tecnológica buscando alternativas en las cadenas de suministro para productos estratégicos y que podrían afectar la autonomía y la seguridad económica de la UE y sus estados miembros. No obstante, esta política va a conllevar un alto coste, ya que Europa depende de importaciones chinas para su transición digital y energética, así como de la inversión y las importaciones china para el crecimiento de sus economías, particularmente en industrias como la automovilística.¹⁶

Los intereses de España hacia China

La política de España hacia China ha sido, por lo tanto, coherente y estable desde el establecimiento de relaciones diplomáticas, basada en aprovecharse de las oportunidades económicas que el rápido crecimiento de China ofrecía y ofrece para la industria española. Es relevante destacar que, al contrario que en muchos otros países de la Unión Europea, las relaciones entre España y China no han sido especialmente mediatizadas ni politizadas a nivel de opinión pública ni de políticas partidistas.

A nivel de opinión pública, aunque observamos importantes inversiones chinas en infraestructuras críticas – lo que cada vez es más criticado por parte de la Unión Europea, especialmente a partir de la publicación de su estrategia de Seguridad Económica¹⁷ – esto no ha sido objeto de grandes manifestaciones, protestas ni eco mediático en España. Por ejemplo, la empresa estatal COSCO – inversor mayoritario en dos de los tres muelles portuarios del Puerto del Pireo en Grecia – posee el 51% de la mayor terminal de contenedores de Valencia, la CSP Iberian Valencia Terminal, que compró al principal operador portuario español, Noatum Ports. Se trata también de la mayor terminal de contenedores del Mediterráneo. En España, COSCO ha seguido una estrategia de expansión en red, ya que tiene participaciones en dos terminales intermodales, una en Zaragoza y otra en Madrid, y posee el 40% de la otra terminal marítima en Bilbao. COSCO también es propietaria de un operador ferroviario en la Península Ibérica para mejorar las conexiones entre estas cuatro terminales y así ofrecer un sistema integral.¹⁸

Por lo tanto, aunque España no es miembro de la Ruta de la Seda, la inversión china en infraestructuras del país es considerable, y la Autoridad Portuaria de Valencia mantiene relaciones estrechas con China, habiendo participado en varias cumbres sobre logística y de la BRI des de 2017.¹⁹ A ello se debe añadir las recientes inversiones en el sector de semiconductores y baterías eléctricas, que no solo tienen el objetivo de desarrollar esta industria puntera en España, sino también, por parte de China, de evitar los aranceles impuestos por la Unión Europea en determinados productos que son importantes para su industria nacional. Esta es la misma estrategia que ha seguido al abrir fábricas de vehículos eléctricos de BYD, por ejemplo, en Hungría.

No obstante, algunas de estas inversiones no solo han llamado la atención de la Unión Europea, sino también de Estados Unidos, que durante la última década ha presionado a los estados miembros de la Unión Europea para que no permitan la participación de Huawei, especialmente, pero también ZTE, en sus redes de 5G nacionales. Aun así, en 2025, el Gobierno español adjudicó a Huawei contratos por valor de 12,3 millones de euros para la gestión del almacenamiento digital de los resultados de las escuchas telefónicas ordenadas por jueces y fiscales. Esto ha contribuido a enfriar las relaciones con Estados Unidos, ya que la administración de Donald Trump hizo llegar al gobierno español su malestar por el acuerdo con Huawei, exigiendo la cancelación del contrato alegando riesgos para la seguridad, y los presidentes de los comités de inteligencia de la Cámara de Representantes y el Senado estadounidenses reclamaron a la directora de Inteligencia de Trump, Tulsi Gabbard, que revisara los acuerdos de intercambio de información secreta con España.²⁰

A pesar de las garantías del Gobierno español, el hecho es que el acercamiento entre España y China durante los últimos años, aunque pueda seguir la tendencia histórica de anteriores gobiernos españoles y sea considerado como una avenida para tener un mayor rol geopolítico, actuando como mediador en un momento en el que las tensiones entre occidente y China son más altas que nunca, puede resultar fácilmente contraproducente. Al caminar por esta delicada línea de equilibrios entre China, Europa y Estados Unidos, España corre el riesgo de ser tildada de ‘caballo de Troya’ de China, como ha ocurrido con Hungría bajo el gobierno de Orbán o con Grecia anteriormente, cuando decidió vetar en 2017 una declaración conjunta de la Unión Europea en las Naciones Unidas que criticaba las violaciones de derechos humanos en China.

Conclusiones

El caso de la investigación y, especialmente la votación final en el Consejo de la Unión Europea, sobre los subsidios en las cadenas de valor chinas de baterías para vehículos eléctricos ilustra no solo del rol que España puede jugar en las relaciones entre la Unión Europea y China, sino también de la complexidad de tal esfuerzo.

Por una parte, el acercamiento entre España y China y el papel de mediación que España jugó en la investigación, intentando llegar a una solución de compromiso en el Consejo, conllevó tanto costes como beneficios para España a distintos niveles. Por una parte, se benefició de distintas inversiones chinas en sectores de interés para la industria nacional española, que le pueden permitir elevar el perfil tecnológico de España en sectores donde China ya es puntera y el competidor principal de América, como en vehículos eléctricos o inteligencia artificial. No obstante, hará falta ver si este aumento en inversiones se ve plasmado también a nivel de flujos comerciales, es decir, en un aumento de las exportaciones españolas a China, particularmente, que reduzcan el desequilibrio estructural de su relación comercial, o alguna variación en las importaciones chinas en España, tanto a nivel de volumen como estructura.

El coste asociado a esta relación económica más estrecha se debe a las repercusiones que puede tener para la implementación de las estrategias de seguridad económica y autonomía estrategia europeas en España, si aumenta la dependencia de la economía española hacia China en lugar de apostar por la diversificación y la reducción del riesgo en las cadenas de valor y suministro españolas. La implementación de tales estrategias es una prioridad esencial para la Comisión Europea y, de representar un obstáculo, podría llevar a conflictos entre el Gobierno español y las instituciones europeas, así como con otros países miembros para los cuales es también una prioridad esencial.

En tercer y último lugar, este acercamiento entre España y China puede, por una parte, elevar el perfil internacional de España en Europa, tal y como se ha comentado, si España consigue alcanzar una fórmula que permita una cooperación más fructífera entre Europa y China, en el actual contexto de inestabilidad e incertidumbre en la relación con Estados Unidos. No obstante, la última cumbre entre los líderes de la Comisión y el Consejo europeos y de China demuestra la complejidad de tal cooperación, incluso con variables tan poderosas como el auge vertiginoso de los aranceles por parte de la administración de Donald Trump en Estados Unidos y las consecuencias que esto tendrá para el comercio mundial. Esto sin considerar el reto que supone para las normas preexistentes de libre mercado basadas en la Organización Mundial del Comercio.

La complejidad de tal cooperación se debe fundamentalmente a la sensibilidad de la cooperación con China, la gran divergencia de opiniones que existe entre los estados miembros de la UE y el hecho que es un tema altamente polarizador no solo a nivel político sino también mediático y de opinión pública generalmente en Europa. Por lo tanto, tal papel de puente entre Europa y China por parte de España conlleva un alto riesgo para su reputación internacional y especialmente en el Consejo de la UE. Esto implica que es altamente necesario considerar si este perfil más público adoptado durante el conflicto alrededor de la investigación anti-subvenciones sobre los vehículos eléctricos procedentes de China redunda en interés de España, o si sería mejor volver a la estrategia anterior de mantener un perfil bajo – ilustrada por el hecho que España, al contrario que Italia, nunca entró formalmente a formar parte de la Ruta de la Seda – que reduzca el riesgo de polarización y mediatización de la relación de España con China, al tiempo que se maximizan sus intereses económicos.