IEEE. Demografía y gobernanza migratoria en el siglo XXI en la Unión Europea: ¿un envite para la democracia?

Demografía y migraciones en la Unión Europea: una mirada estratégica desde España

La política migratoria, en dos de sus principales vertientes —la gestión de flujos y el control de fronteras, que abarca tanto la movilidad dentro de la Unión Europea como los flujos migratorios entre la UE y los países no comunitarios, por un lado, y las políticas de integración, que definen los derechos y deberes de las personas inmigradas, por otro— ha sido un elemento central en la construcción del propio proyecto europeo.

Este ámbito estratégico ha requerido un complejo encaje de gobernanza multinivel, característico de la Unión Europea. En materia de control migratorio, los gobiernos nacionales, y en particular los ministerios del interior han asumido un papel predominante. En contraste, las políticas de integración han estado marcadas por la acción de una diversidad de administraciones locales, desde los municipios hasta los gobiernos regionales, que han desempeñado un rol clave en su implementación.

En el siglo XXI, coinciden dos factores cruciales a tener en cuenta en el diseño y visión estratégica de la política migratoria europea. Por un lado, la globalización económica y la aceleración, crecimiento y diversificación de los movimientos migratorios, en un contexto de rápido envejecimiento de la población debido a la confluencia del descenso de la fecundidad y del alargamiento de la longevidad. Por el otro, la construcción de la Unión con la progresiva adhesión de nuevos socios de muy diferentes características políticas y sociodemográficas. Pero no solo la realidad demográfica de los países de la Unión Europea ha cambiado, con un creciente protagonismo del saldo migratorio en el crecimiento de la población de la mayoría de ellos, sino que también ha cambiado la valoración de la situación demográfica y de los retos que las migraciones planteaban a la gobernanza de la Unión.

Para entender la encrucijada estratégica en la que nos encontramos, este texto quiere ofrecer una perspectiva que incluya los datos y las actuaciones políticas. Primero, deberemos atender a la evolución demográfica de los diferentes países de la Unión Europea, con un especial énfasis en el marco conceptual que se dio para explicar la evolución de la fecundidad, por un lado, y en la contribución de las migraciones al crecimiento demográfico y su heterogeneidad en los diferentes países de la UE, por otro. Segundo, cabe analizar la construcción tanto de las políticas migratorias como de la politización de la demografía al hablar de migraciones requiere de un análisis que acompañe los datos del primer apartado. Tercero, vale la pena replantearnos los retos de futuro de las políticas migratorias a la luz de la evolución demográfica pero también en relación con la tensión introducida por los relatos encontrados sobre la misma en el seno de la Unión. Concluimos con unas reflexiones finales sobre demografía y democracia desde una perspectiva estratégica.

De la segunda transición demográfica a los sistemas complejos de reproducción demográfica
La fecundidad y la segunda transición demográfica

A mediados de los años ochenta del siglo XX, el rápido y continuado descenso de la fecundidad que siguió al baby boom —que en los países del norte y centro de Europa se había producido después de la Segunda Guerra mundial—, llevó a la enunciación de una teoría sobre una «segunda transición demográfica» (Kaa, 1987; Lesthaeghe, 1991), que intentaba explicar la razón de esos cambios y predecir su evolución futura siguiendo los pasos de la teoría de la transición demográfica (Notestein, 1945). Si dicha teoría había explicado el paso de un régimen antiguo en materia demográfica —caracterizado por la alta fecundidad y mortalidad, a un régimen moderno caracterizado, al contrario, por su baja fecundidad y mortalidad, con un importante ahorro de energía biológica (Livi-Bacci, 2002)—, la segunda transición demográfica, a través de la observación empírica de la evolución demográfica en los países del norte de Europa tras el baby boom, pretendía anticipar la progresión de todos los países postransicionales.

La observación de la evolución de los hijos por mujer nacidos en los diferentes países de la Unión Europea desde 1960 a 2022, expresada por el Índice Sintético de Fecundidad (ISF), representada en la figura 1, nos permite ver las diferentes etapas, así como las diferencias regionales en esa evolución marcada por la convergencia en el descenso. Antes de analizar los datos queremos hacer notar que la agrupación geográfica adoptada por el Instituto de Estadística europeo que parece ser la más aséptica y es funcional para los últimos datos, encubre la gran división entre los países que pertenecieron al bloque comunista —coloquialmente conocidos como «países del Este»—, y el resto, repartiéndose los primeros hoy tanto en el Este, como en el Norte —países bálticos—, o el Sur —países integrantes de la antigua Yugoslavia. En primer plano hemos destacado la evolución de la media de la UE (actual) y de España sobre el conjunto del resto de países de la Unión. De este modo, si la media comunitaria se situaba en su máximo a mediados de los sesenta con el baby boom, con 2,6 hijos por mujer, para 2022, que es el último año del que disponemos de datos para todos los países de la Unión, se sitúa en el 1,45, lo que significa volver a los niveles de principios de siglo XXI, tras una leve recuperación cuyo máximo se encuentra en 2009 con un 1,59, coincidiendo con el inicio de la Gran Recesión.

La evolución de España, destaca por haber pasado de ocupar los primeros lugares en la alta fecundidad durante el baby boom en los años setenta, con un 2,9 para 1971 que es el primer año del que se guarda registro en la serie de Eurostat, a precipitarse en el descenso a ocupar los últimos lugares con un mínimo de 1,13 en 1998, solo por delante de Bulgaria con un 1,1. Como hemos visto para el conjunto de la UE, esos valores mínimos mejoran durante la primera década del nuevo milenio con el ciclo económico expansivo —en parte gracias a la llegada de migrantes, en parte por la propia estructura de edad de las mujeres españolas—, hasta alcanzar un máximo de 1,45 en 2008, para volver a descender hasta el 1,16 registrado en 2022 superando solo a Malta que ostentaba un 1,08, con valores justo por debajo de Italia con 1,24, contrastando con los alcanzados por Francia o Rumanía que ostentan la mayor fecundidad de la UE, con un 1,79 y 1,71, respectivamente.

En todo caso, si comparamos la evolución de las diferentes áreas geográficas, lo que se destaca primero son los máximos en todos los países europeos durante el baby boom, sobrepasando los tres hijos por mujer en todas las áreas geográficas para los países con datos, por ejemplo, Países Bajos con 3,12 hijos por mujer entre los países del Oeste, llevándose la palma Irlanda con 3,78 entre los del Norte que incluso llegará a los cuatro hijos por mujer a mediados de los sesenta, seguida entonces de cerca por Dinamarca con 2,57, Portugal con 3,16 entre los del sur, y Eslovaquia con 3,4 entre los del Este. El segundo rasgo característico de la evolución es la diferente cronología del descenso de la fecundidad al final del baby boom, más temprana para aquellos países del Norte y Centro de Europa cuyo baby boom se había iniciado ya al final de la Segunda Guerra mundial, y una más tardía para los países del sur de Europa como España, con descensos que también destacan por su diferente intensidad. De este modo, Dinamarca y Países Bajos ya en 1973 se situaba en el 1,9, mientras que Irlanda —excepcional en su área geográfica—, no lo hará hasta 1992, incluso por detrás de España o Portugal cuyo ISF no se situaría por debajo del 2,1 hasta 1982 y 1983 respectivamente. Entre los países del Este, Hungría aparece como pionera descendiendo ya en 1980 al 1,9, seguida de la República Checa en 1983, Bulgaria en el 1987, ese descenso se precipitará por lo general con el colapso del comunismo ya a principios de los noventa. Como ya hemos señalado para el conjunto de los países de la Unión, durante el primer decenio del siglo XXI, se dio una recuperación generalizada, pero siempre con valores mínimos, para la mayoría de los países de la Unión, para volver a descender con la Gran Recesión, sin que los valores de la fecundidad hayan acompañado la salida de la crisis económica. La comparación de países para el último año certifica una convergencia en la estrecha horquilla que va del máximo francés con el 1,79 y el mínimo maltés del 1,08 anteriormente citados. De este modo, encontramos países de cualquier área geográfica en las diferentes franjas de fecundidad, entre las superiores al 1,5, encontramos países del Oeste como Francia, del Este como Rumanía con el 1,71 o del Norte como Dinamarca con 1,55 e Irlanda 1,54; lo mismo que entre la franja intermedia que se sitúa en torno a la media europea entre el 1,3 y el 1,49, como Países Bajos o Alemania con 1,46, representando al Oeste con un 1,49, Letonia o Estonia del Norte, con un 1,47 y un 1,41, respectivamente, o del Sur como Grecia con un 1,32. Por último, junto con España en la última franja encontramos otros países del sur, como Italia con el 1,24, pero también del Este como Polonia con un 1,29 o del Norte como Lituania con un 1,27.

En el intento de explicar los cambios en la fecundidad y en general, en la formación de la pareja —emergencia de la cohabitación, aumento del divorcio, y disminución de la nupcialidad, entre los principales— que precipitarían el descenso de la fecundidad —junto con el retraso de la edad a la maternidad y la reducción del tamaño de las familias—, muy pronto se expusieron diversas razones, conformando más un repertorio heteróclito de posibles causas que no una teoría propiamente dicha. Entre las primeras causas se señaló el cambio de valores que explicaría la progresiva desinstitucionalización de la familia. Visión en la que la impronta generacional sería determinante, echando mano de la teoría de la «Revolución silenciosa» de Ronald Inglehart (1977) y el paso de generaciones materialistas a posmaterialistas para explicar el cambio social, haciéndose eco de los proyectos utópicos de mayo de 1968 y del movimiento feminista —que contaría además con la masiva inserción de la mujer en el mercado laboral como factor esencial del descenso de la fecundidad—. Al mismo tiempo se evocaron las teorías neoliberales aplicadas a la familia, sobre la elección racional y el costo de la crianza, representadas por Gary Becker (1981), que ya habían sido señaladas como causa del declive de la fecundidad por Ron Lesthaeghe, antes de la enunciación formal de la teoría de la segunda transición (Lesthaeghe y Meekers, 1986). La competencia entre trabajo productivo y reproductivo explicaría, desde esta óptica también, el descenso generalizado de la fecundidad.

Las diferencias entre el norte y el sur de Europa (recordemos que entonces estamos hablando de la Comunidad Económica Europea con doce miembros, entre los cuales España y Portugal acababan de adherirse en enero de 1986), se buscaría en el retraso en el proceso de secularización de los países meridionales, remontándose en definitiva a la división entre católicos y protestantes -siguiendo las tesis weberianas sobre el origen del capitalismo-. Muy pronto, sin embargo, se le asociaron las diferencias en el estado de bienestar, sobre todo para explicar el papel pionero en la segunda transición demográfica de los países escandinavos tanto en el aumento de la cohabitación —y el consiguiente descenso de la nupcialidad—, como en el de las familias monoparentales, confrontado específicamente con «el retraso» de los modelos de los países mediterráneos, caracterizados por poner en el centro de sus políticas a las familias (y a los cabezas de familia) en vez de a los individuos (Esping-Andersen, 1993). Esa asociación seguía privilegiando la vía interpretativa de los «valores», por encima de los factores económicos estructurales, pasando por alto el efecto brutal que tuvo la crisis económica de finales de los setenta a principios de los ochenta en esos países meridionales y la erosión del estado de bienestar, ya débil en los mismos, iniciada con el triunfo del credo neoliberal —que en España coincidió con la Transición democrática.

Esa primera interpretación basada en los valores siguió aplicándose para dar cuenta del descenso de la fecundidad en los países del Este a partir del colapso del bloque comunista, llegando a explicar esa caída del número de hijos por mujer por la adopción de los valores occidentales y el individualismo (Lesthaeghe, 1991) y obviando así, además, el efecto devastador que tuvo el desmantelamiento de las políticas sociales de vivienda y para las parejas jóvenes, en el marco de la crisis económica y social que había provocado el ajuste estructural al que se sometieron esos países. Así pues, en el inicio mismo del intento para interpretar el descenso de la fecundidad en los países de la Unión Europea, es posible identificar uno de los malentendidos que ha venido arrastrándose, que puede explicar la dificultad para entender el cambio demográfico: nos referimos al olvido de los factores estructurales de carácter económico, que actúan como constricción primera para los proyectos reproductivos de los europeos. De este modo, en la citada teoría de la segunda transición demográfica, brillan por su ausencia, factores clave como la sistemática desinversión en trabajo reproductivo de la mano del progresivo desmantelamiento del estado de bienestar, junto con la precarización de las condiciones de trabajo tanto para hombres como para mujeres, y la colonización del tiempo hasta convertirlo en un bien escaso, que afectará de forma particular a las mujeres, en la compatibilización del trabajo productivo y el reproductivo para la formación de la familia, con la dificultad añadida de compaginar las biografías y los proyectos profesionales entre los miembros de la pareja.

Ya a principios de los noventa, intentando explicar la no recuperación de la muy baja fecundidad en de los países europeos meridionales —a los que se iban añadiendo algunos de los países asiáticos más desarrollados como Japón o Corea del Sur—, se lanzó la hipótesis de que esa falta de recuperación de muy bajos niveles, inferiores a los de los escandinavos, pioneros de la transición demográfica, debían entenderse por el retraso en la emancipación de la mujer, o el mantenimiento de contextos culturales y políticos donde las cargas sobre la mujer seguían sometiéndolas a unos niveles donde estas se inhibían de la reproducción, a lo que la demógrafa Anna Cabré, pensando en España e Italia llamó «transición familiar» (Cabré, 1995). Con posterioridad ha seguido siendo una de las hipótesis sobre el mantenimiento de esa muy baja fecundidad (Esping-Andersen y Billari, 2015), de modo que, contra algunas de las lecturas iniciales que oponían la emancipación de la mujer y la fecundidad, defendían que una mayor igualdad de género podía garantizar unos niveles más altos de hijos por mujer en los países desarrollados que los que se estaban registrando en el sur de la Unión Europea. Tesis contraria a los relatos de la extrema derecha que clama por una «vuelta a los valores tradicionales» como forma de incentivar la fecundidad.

La evolución de la esperanza de vida

Adoptando la perspectiva histórica desde los años sesenta del siglo XX, ha sido en el campo de la evolución de la mortalidad donde se encuentra el segundo fenómeno demográfico que acabará modelando tanto la evolución del crecimiento vegetativo como la estructura por sexo y edad de los diferentes países de la Unión y, en especial, su repercusión en la longevidad. Para ello, la evolución de la esperanza de vida al nacer por sexo, que representamos en las figuras 2 y 3, nos servirá para marcar tanto las distintas etapas, como la comparación de los diferentes países por área geográfica, del mismo modo que se ha hecho con la fecundidad. De este modo, la media de la Unión Europea, en la esperanza de vida, nos señala una evolución positiva desde los 66 años de esperanza de vida al nacer para los hombres y 71 para las mujeres en 1960, a 16 puntos por encima para los hombres en el último año 2022, alcanzando los 77 años, mientras que las mujeres llegan a los 83 con 12 años de mejora. La diferencia entre hombres y mujeres se ha mantenido en el promedio. Esta media encubre, sin embargo, pautas mucho más dispares que las que se han visto en la fecundidad, haciéndose patente por un lado la excepcional mejora de algunos países del sur, entre ellos España, y por el otro, la accidentada evolución de los países del antiguo bloque comunista.

Sobre el conjunto, el caso español destaca por su posición privilegiada que le hace ostentar el mejor resultado en el último año para ambos sexos, con 80,5 años para los hombres y 85,9 años para las mujeres, lo que significa 3,4 años por encima de la media comunitaria en este último año para los hombres y 3,19 años para las mujeres. Lo que significa haber ganado más de veinte años de vida tanto hombres como mujeres desde los años sesenta. Eso teniendo en cuenta la bajada puntual y sus secuelas que representó en 2020 la pandemia de covid-19 para la esperanza de vida, que, si bien para la media de los países de la unión no llegó al año, para el caso de España significó un retroceso de 1,6 años, alcanzando el máximo negativo de la UE.

Como hemos anticipado, lo que más llama la atención es el caso de la evolución de la mortalidad es la cronología diferente de los países del antiguo bloque comunista, perceptible por el choque que representó el colapso de los régimenes socialistas, que para algunos países siguen marcando aún hoy en día un lugar desaventajado en la esperanza de vida. De este modo, si los datos registrados en 1960 para algunos países eran equiparables a los mejores entre los países del bloque capitalista, con 67,9 años para los hombres y 72,2 años para las mujeres eslovacas, mientras que los belgas se situaban en los 66,8 y 72,8 respectivamente, muy por encima de los niveles de países del sur como Portugal, con 61,1 para los hombres y 66,7 años para las mujeres. No obstante, esa ventaja en el punto de partida se pierde, porque las mejoras son mucho más ralentizadas que en el resto de los países europeos, o incluso llegan a estar marcadas por retrocesos como es el caso de Lituania que de los 66,5 años registrados para las mujeres en 1988 pasará a un mínimo de 63,9 en 1998, agrandándose la distancia entre unos y otros para pasar a ocupar los últimos lugares de la clasificación tanto para hombres como para mujeres en 2022, siempre por debajo de la media europea, que en el caso de Estonia, Hungría, Rumanía y Bulgaria para las mujeres no llegan a superar los 80 años, mientras que los hombres se sitúan por debajo de los 73.

Los componentes del crecimiento de la población: crecimiento vegetativo y migratorio

Lo primero que hay que tener en cuenta, si nos referimos a la población de la Unión Europea, es que su principal factor de crecimiento entre el año 1986, coincidiendo con la entrada de España y Portugal, cuando la Unión tenía 322,8 millones de habitantes, hasta 2024 en los que ha registrado 449 millones, no ha sido el derivado de la evolución demográfica, sino de la adhesión de nuevos miembros. Con saltos evidentes de crecimiento en 1991 con la unificación alemana, en 1996 con la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia, en 2005 con la integración de la mayoría de los países del Este —República Checa, Eslovaquia, Hungría, Polonia, Letonia, Lituania, Estonia, además de Chipre—, en 2007 con la incorporación de Rumanía y Bulgaria, en menor medida en 2014 con la adhesión de Croacia, pero también la pérdida de 67 millones con la salida efectiva de Gran Bretaña a 31 de diciembre de 2020.

Para representar la evolución del crecimiento vegetativo —esto es de la resta entre nacimientos y defunciones—, y del crecimiento migratorio —la resta entre la inmigración y la emigración—, en el crecimiento total de la población, que aparece en la figura 5 para el crecimiento vegetativo y en la 6 para el migratorio, hemos decidido primero fijarnos tan solo en la evolución del siglo XXI, y segundo, dividir dicha evolución en tres periodos correspondientes al ciclo económico: de 2000 a 2007, con el primer boom migratorio en los países del Sur como España; de 2008 a 2013, coincidiendo con el ciclo negativo de la Gran recesión; y, por último, de 2014 a la actualidad, incluyendo el paréntesis provocado por la pandemia de covid-19.

Lo primero que llama la atención es ver como en el último periodo de 2014 a 2024 ya 17 de los 28 países de la Unión Europea pasan a tener un crecimiento vegetativo negativo, incluyendo a España, arrastrando con ellos a la media europea. Ese crecimiento natural negativo se debe tanto a la reducción de nacimientos fruto de la muy baja fecundidad como al aumento de las defunciones debido a la cada vez mayor proporción de población anciana, resultado del envejecimiento de la población. Por el otro lado Irlanda, Francia, aparte de Chipre o Luxemburgo, se sitúan a la cabeza del crecimiento vegetativo en los tres periodos gracias a su natalidad. Mientras que son los países del Este y sur de Europa, con unos niveles de envejecimiento superiores y una natalidad en mínimos son los que acusan peores evoluciones, especialmente en el último periodo.

Si nos fijamos en el saldo migratorio, durante los tres mismos periodos, primero destaca el peso para España durante el periodo del crecimiento económico inicial, seguida por Irlanda, e Italia (antiguos países marcados por su tradición emigratoria). En el caso de España, la caída en el segundo periodo de crisis económica y su recuperación posterior, pero ya por debajo de otros países con saldos porcentuales más relevantes, como Irlanda, Austria y Suecia si descartamos los microestados de Malta y Luxemburgo.

Con pérdidas vamos a encontrar a países del antiguo bloque comunista, junto con Grecia, en casi todos los periodos observados. Así Croacia, Bulgaria, Polonia, Letonia, o Rumanía seguían recibiendo menos población que la que expulsaban. Mientras que el crecimiento del saldo siempre se ha situado por debajo de la media europea en otros países del mismo bloque como Hungría o Lituania, pero también Francia e Italia en el último periodo.

La estructura por sexo y edad de la población de los países de la UE y la contribución de los migrantes

Antes de entrar en el detalle de la heterogeneidad de las poblaciones de migrantes internacionales establecidos en los diferentes países de la Unión Europea, vale la pena detenernos en la visión comparativa de las pirámides de población de estos, teniendo en cuenta el lugar de nacimiento (dentro o fuera de cada uno de los países considerados), para el último año 2024 (figura 6).

En relación con la estructura por edad propiamente dicha, se ve como todas las pirámides comparten el perfil envejecido, sin grandes asimetrías entre hombres y mujeres, más allá de la mortalidad diferencial para las edades más avanzadas, con la excepción de las repúblicas bálticas y otros países del Este, donde esta es mucho más acusada. Los porcentajes de personas mayores de 64 años, por lo tanto, son elevados, oscilando en una horquilla que va del 14,88 % para Luxemburgo al 24 % italiano (figura 7). Si en el caso de la media de la unión, este alcanzaba el 21,32 %, España se situaba por debajo, con un 20,16 %. La posición intermedia de España se debe a la aportación migratoria, ya que con 17,1 % de nacidos en el extranjero, a pesar de no encontrarse aún en la franja alta de los porcentajes de inmigrados, resulta también superior a la media europea de un 13,3 % (figura 7).

Cada pirámide de población resume la historia demográfica de cada país. No nos entretendremos en ellas, sirva solo de ejemplo mencionar la curiosa forma de la pirámide de Rumania, donde se aprecia el efecto generacional de la prohibición del aborto y de los métodos contraceptivos, o los citados países bálticos y otros del este con un déficit de hombres en la cúspide debida a la mortalidad causada por la Segunda Guerra Mundial y la emigración. Pero tanto más que el peso de los inmigrantes en cada una de las pirámides, que analizaremos en el próximo apartado, aquí lo que nos interesa es examinar su distribución por edades (o por generaciones). Y ello por cuatro razones: la primera es observar como las generaciones llenas correspondientes a los baby boomers, son diferentes según los países; la segunda, es constatar cómo no guarda una relación directa el tamaño de la generación con ningún efecto llamada de migrantes, especialmente en el caso español donde su baby boom tardío coincide con la primera gran oleada de migración internacional, echando por tierra el determinismo demográfico de la teoría de las «migraciones de reemplazo» que supone que la llegada de migrantes es debida a la escasez de jóvenes en la entrada al mercado de trabajo, provocado por la baja fecundidad; la tercera, cómo, pese a lo dicho, la coincidencia de migraciones con las generaciones vacías hace que el peso relativo de los migrantes sea muy significativo: y, por último, cuarta, cómo entre los inmigrados para algunos países sí que existen claros sesgos por sexo, por ejemplo, a favor de los hombres en el caso maltés.

Crecimiento y heterogeneidad de los flujos migratorios y de las poblaciones inmigradas en la UE

En la enunciación de la teoría de la segunda transición demográfica, las migraciones propiamente dichas, fueron casi obviadas —cómo había ocurrido ya con la teoría de la transición demográfica—, limitándose a señalar como la mejora y abaratamiento de los transportes favorecía el crecimiento de los movimientos migratorios (Kaa, 1994). Ello es comprensible, si tenemos en cuenta que la aceleración de los flujos migratorios se dio a finales de los años noventa del siglo XX, para hacerse manifiesta en las primeras décadas del siglo XXI hasta la Gran Recesión de 2008, alcanzando España también un papel notorio en esa reactivación de las corrientes migratorias.

Con la globalización económica, tres son los factores principales que explican el boom migratorio del nuevo milenio: el primero, la demanda del mercado de trabajo —progresivamente segmentado, donde los migrantes se añadían al segmento secundario que comprendía los sectores más precarizados, con menor nivel de cualificación como ya había observado el economista Michel Piore (1979)—; el segundo, la demanda específica de trabajo reproductivo —una vez que se externaliza del seno de las familias europeas, especialmente agudo en los países como España con un bajo nivel de estado de bienestar y con un rápido envejecimiento de la población— que daría lugar a lo que se han llamado «las cadenas globales de cuidados» (Hochschild, 2001); y, el tercero, el aumento de los ciclos de expulsión en los países del sistema mundo, que provocan la emigración forzosa y el aumento de personas en busca de refugio (Sassen, 2015).

Desde la década de los noventa, los flujos migratorios dirigidos a la Unión Europea casi se han cuatriplicado, pasando de los 1,75 millones en 1990 a los 6,9 en 2022. A parte de la adhesión de nuevos miembros que podían convertir antiguas migraciones internacionales en migraciones internas —intercomunitarias—, la evolución de esos flujos es un barómetro de la conflictividad a nivel mundial. Es por esta razón que en la figura 8 incorporamos las demandas de asilo. Es así como en el máximo de 1991 se está reflejando la confluencia entre la crisis de los Balcanes y, en 2001 los refugiados de Irak y Afganistán, hasta llegar a la crisis de 2015 protagonizada por los refugiados sirios, o al alza de 2018 donde despuntan venezolanos, o el último de 2022 con la invasión de Ucrania, responsable en parte, del salto registrado en el último año, junto con el efecto rebote de la covid-19.

Lo que es importante destacar es que no solo los niveles de inmigración y, en consecuencia, de población inmigrada residente en cada uno de los países europeos es muy diferente, sino que las características sociodemográficas, las procedencias y la motivación de esas migraciones —junto con su estatuto legal y su inserción en la sociedad receptora— también lo son. Así, como podemos observar en la figura 10 donde se representa el porcentaje de población nacida en el extranjero y de población extranjera para cada uno de los países de la Unión. Como es lógico, Luxemburgo, dada su condición de microestado y su situación estratégica en la geografía comunitaria, es el país con mayor porcentaje tanto de personas nacidas en el extranjero con un poco más de la mitad de los residentes inmigrados, el 50,4 %, como de extranjeros el 47,4 %, seguido de Malta y Chipre. Lo primero que puede llamar la atención es constatar cómo los países de la antigua órbita soviética, que hoy defienden posiciones más anti inmigratorias, son precisamente los que ostentan porcentajes más bajos —recordemos que algunos de ellos, también valores negativos para el crecimiento migratorio—, así Polonia tiene un escaso 2,5 % de inmigrantes y 1,2 % de extranjeros, Hungría tan solo un 6,7 % de nacidos fuera del país y un 2,4 % de extranjeros, muy alejados de países como Austria con un 21,6 % de inmigrados y un 19 % de extranjeros. También entre los países hay que señalar la distancia que a veces se da entre la condición de inmigrante y la de extranjería, por ejemplo, los casos de Croacia y Suecia, la primera con 12,7 % de inmigrados por un 1,8 % de extranjeros, y la segunda con 20,4 % de inmigrados y tan solo un 8 % de extranjeros, más que el tiempo de llegada que también influye, cabe pensar en el peso que alcanza en algunos países como Suecia el refugio.

Esas diferencias se pueden intuir por la variada composición por origen de los migrantes, que es otra de las grandes disparidades entre los países de la Unión Europea (figura 11). Así, a pesar de la falta de información para Grecia e Irlanda, es relevante que, para el total de la UE, la tercera parte de la población inmigrada en la Unión Europea corresponde a movimientos intra-comunitarios con un 33,1 % oriundos de algún país de la Unión viviendo en otro, y el 37,7 % nacidos en algún país del resto de Europa, mientras que los nacidos en Asia representan un 13 %, en África un 9,65 %, y en América un 6,37 %. Aunque en la mayoría de los países los europeos (comunitarios y del resto) sigan ostentando el primer o el segundo lugar, en los países del norte y centro de Europa la recepción de refugiados ha sido una constante histórica, puesta en jaque con la crisis de refugiados de 2015 —con un significativo peso de asiáticos—. En los nuevos países de inmigración como los del sur de Europa, nos encontramos con flujos de migrantes, en mayor medida trabajadores, que en el caso de España y Portugal han tenido una presencia muy importante las excolonias, Brasil y África en el caso luso, y Latinoamérica en el español, Italia, ha seleccionado su migración priorizando los países antiguamente receptores de migración italiana, junto con la migración marroquí, albanesa o india de nuevo cuño. Por último, en los países del Este, es la migración del resto de Europa la que predomina.

El proceso de la construcción de la política europea de inmigración y asilo y la predominancia de los Estados miembros

Las distintas historias migratorias de los países de la Unión Europea explican las dificultades de avanzar en la construcción de una política europea de inmigración y asilo. A las cuestiones de carácter formal —de defensa de las competencias estatales— y de carácter político —de construcciones partidistas sobre la otredad— debe añadirse el impacto de los tiempos e intensidades de los procesos de transformación demográfica, para entender así mejor la predominancia de las voces de los Estados miembros en el medio siglo de política europea de migración y asilo.

En 1999, el Tratado de Ámsterdam estableció nominalmente el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ) en la Unión Europea, abarcando ámbitos como la cooperación judicial en materia civil y penal, la cooperación policial y las políticas de control de fronteras, asilo e inmigración. El ELSJ adquirió mayor solidez con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009, y su desarrollo en materia de inmigración y asilo está estrechamente vinculado al Acuerdo de Schengen, mediante el cual los Estados signatarios suprimieron los controles en sus fronteras interiores. Esto generó la necesidad inmediata de aplicar normas comunes en la gestión y control de las fronteras exteriores, incluyendo regulaciones en materia de visados. Así, las políticas de inmigración y asilo adquieren una relevancia estratégica y se convierten en un ámbito de sensibilidad política (Mitsilegas et al., 2003), donde los Estados miembros han mostrado un alto grado de contestación política (Trauner y Ripoll, 2016).

El proceso de construcción de la política europea de inmigración y asilo

El Consejo Europeo de Tampere (1999) estableció cuatro pilares clave para la política de inmigración y asilo: cooperación con los países de origen, un sistema común de asilo, el trato justo a nacionales de terceros países mediante políticas de integración y la gestión de flujos migratorios, abordando tanto las vías legales de entrada como la lucha contra la inmigración irregular. Sin embargo, el proceso enfrentó obstáculos, como la resistencia de los Estados miembros a ceder competencias, la fragmentación de la política migratoria, las particularidades institucionales de la UE (donde Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido tenían cláusulas específicas que limitaban su participación en la cooperación migratoria en el primer caso, y en Schengen en los otros dos) o el impacto de los atentados del 11S, que reorientaron las prioridades europeas hacia la seguridad (Carrera y Geyer, 2007). En este contexto de nuevos desafíos políticos e institucionales se definieron dos nuevas agendas de trabajo para fortalecer el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia: el Programa de La Haya (2005-2009) y el Programa de Estocolmo (2010-2014). Ambos marcaron la evolución de la política migratoria europea, consolidando avances y, al mismo tiempo, reflejando las tensiones entre el enfoque supranacional y las dinámicas intergubernamentales.

El Programa de La Haya (2005-2009) consolidó el ELSJ con una propuesta más estructurada que Tampere. Se centró en la gestión de la migración desde una perspectiva integral, abarcando las causas de los flujos migratorios, la admisión y retorno, y los instrumentos de integración. Entre sus prioridades destacaban la creación de un espacio común de asilo, la gestión equilibrada de la migración, la integración de nacionales de terceros países y el desarrollo de una política común de fronteras. En este marco, se establecieron instrumentos financieros como el Fondo de Fronteras Exteriores, el de Retorno y el de Integración. También se consolidó el papel de FRONTEX para coordinar la gestión de las fronteras exteriores de la UE (Leonard, 2009), y se enfatizó la dimensión exterior de la política migratoria, promoviendo la cooperación con países de origen y tránsito.

Por su parte, el Programa de Estocolmo (2010-2014) se aprobó en un contexto de crisis económica y con aún mayor resistencia de los Estados miembros a ceder soberanía en migración y gestión de fronteras. El programa puso énfasis en la dimensión económica de la migración, abordando las necesidades demográficas de la UE y promoviendo la atracción de talento. Sin embargo, las tensiones entre la lógica supranacional y la intergubernamental limitaron su impacto en el desarrollo de una política común más ambiciosa (Goig, 2017; Pinyol-Jiménez, 2018). En este sentido, mientras La Haya buscaba consolidar la política común de inmigración y asilo con una perspectiva integral, Estocolmo reflejó un repliegue hacia enfoques más controlados y restrictivos, en un contexto de crisis y creciente presión política en los Estados miembros. El Programa de Estocolmo coincidió con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, lo que marcó un nuevo punto de inflexión en la política de inmigración y asilo de la Unión Europea. Este tratado redefinió el marco institucional, otorgando mayor poder al Parlamento Europeo en la toma de decisiones y estableciendo la gestión migratoria como una competencia compartida entre la UE y los Estados miembros. Sin embargo, fue la irrupción de acontecimientos externos lo que transformó la agenda migratoria europea. La Primavera Árabe de 2011 provocó importantes movimientos de población, especialmente hacia las costas italianas, lo que llevó a la UE a replantear su estrategia migratoria. En este contexto, se reforzó la dimensión exterior de la política de inmigración y asilo con el desarrollo del Enfoque Global sobre Migración y Movilidad (GAMM), que consolidó la cooperación con países del Mediterráneo a través de acuerdos de movilidad y control fronterizo (Pinyol-Jiménez, 2012; Emiliani, 2016).

A pesar de estos esfuerzos, la UE no logró establecer un mecanismo eficaz para gestionar crisis migratorias de gran escala. Esta fragilidad quedó en evidencia con la crisis de asilo de 2015, cuando la importante llegada de personas refugiadas, principalmente desde Siria, puso de manifiesto las limitaciones del enfoque basado en la cooperación intergubernamental (Geddes y Hadj-Abdou, 2018). Estos factores —el nuevo marco institucional del Tratado de Lisboa, la dimensión exterior de la política y las crisis migratorias de 2011 y 2015— explican el giro en la estrategia de la UE y la adopción de una nueva agenda de trabajo orientada a la gestión de crisis y con una mirada cortoplacista, priorizando el control fronterizo, la externalización de la gestión migratoria y la contención de los flujos en terceros países.

La Agenda Europea de Migración (AEM), presentada en 2015, surgió en este contexto de crisis humanitaria, institucional y política en la UE, marcado por la guerra en Siria, la inestabilidad en Libia y la creciente presión migratoria en el Mediterráneo motivada más por causas políticas que demográficas. Con la AEM, la Comisión Europea presentó medidas de emergencia como el refuerzo de las operaciones de rescate marítimo, la lucha contra las redes de tráfico de personas y la creación de mecanismos de reubicación para repartir la carga entre los Estados miembros. Además, se establecieron los hotspots como centros de registro y filtrado de personas migrantes en los países de primera entrada, reforzando una lógica de contención en lugar de protección (Léonard y Kaunert, 2020). A nivel estructural, la AEM retomó elementos de Tampere, destacando la necesidad de aplicar el Sistema Europeo de Asilo, reformar la Tarjeta Azul y fortalecer la cooperación con países de origen y tránsito. Sin embargo, su enfoque priorizó el control fronterizo y la externalización de la gestión migratoria sobre la creación de vías regulares y políticas de integración. La implementación del mecanismo de reubicación fracasó debido a la negativa de varios Estados miembros a participar, lo que evidenció la falta de solidaridad y coordinación en la UE (Gortázar y Santos, 2020).

En última instancia, la AEM resultó ser un instrumento reactivo y de mínimos. Su enfoque restrictivo consolidó la securitización de la migración y la fragmentación de las políticas europeas, debilitando los principios de solidaridad y responsabilidad compartida. Este fracaso allanó el camino para el Pacto Europeo sobre Migración y Asilo (PMA).

Presentado en septiembre de 2020, el PMA intentó corregir las deficiencias de la AEM, pero no pudo resolver las tensiones políticas y la falta de solidaridad entre Estados miembros que habían marcado la política migratoria de la UE (Bruycker, 2019). Estructurado en tres ejes (dimensión exterior, control reforzado de fronteras y reestructuración de las reglas internas de solidaridad), el PMA mantiene la tendencia restrictiva de la UE, con medidas como el sistema de evaluación previa de entrada, un mecanismo de solidaridad para retornos y la condicionalidad migratoria en las relaciones con terceros países (Wessels, 2021). El PMA generó tensiones entre los Estados miembros: por un lado, los países fronterizos señalaron la falta de equilibrio en la distribución de responsabilidades (Carrera, 2020), mientras por el otro, Hungría y Polonia se oponían a avanzar en reglas comunes. De hecho, el PMA no logró ser aprobado hasta 2024, cuando el Parlamento Europeo y el Consejo dieron luz verde a los cinco principales reglamentos que lo conforman. La aprobación en el Consejo no fue por unanimidad, ya que los países del Grupo de Visegrado se opusieron (o abstuvieron) al acuerdo, con un discurso muy duro contra una inmigración que no está presente en sus territorios (véase figura 5). Esta falta de consenso refleja la persistencia de profundas divisiones entre los Estados miembros en torno a la gestión de la inmigración y la solidaridad dentro del bloque, confirmando que la política migratoria sigue siendo uno de los ámbitos más fragmentados en la gobernanza europea.

Algunos desafíos de la política de inmigración y asilo de la Unión Europea

Desde el Consejo Europeo de Tampere en 1999, la Unión Europea ha trabajado en construir una política europea de inmigración y asilo. Sin embargo, el desarrollo de esta política ha estado marcado por la persistencia del principio intergubernamental, lo que ha limitado la cesión de competencias por parte de los Estados miembros y ha dificultado la toma de decisiones conjuntas (Geddes, 2008; Trauner y Ripoll, 2016). Además, la separación entre la gestión de la inmigración legal y la lucha contra la inmigración irregular ha generado un desarrollo normativo fragmentado y desigual, con normas más restrictivas y de aplicación lenta en lo referente a la inmigración legal (Goig, 2017).

La falta de solidaridad entre los Estados miembros, evidenciada especialmente tras la crisis de 2015, ha sido y es otro desafío de esta política migratoria común. La brecha entre los países del norte y el sur de la UE, tradicionalmente diferenciados por su exposición a los flujos migratorios, se ha visto acompañada de una división este-oeste, con los países del Grupo de Visegrado oponiéndose a un reparto equitativo de responsabilidades en materia de asilo (Lehne, 2019). Esta falta de cooperación ha obstaculizado la implementación de mecanismos de reparto de solicitantes de asilo y ha llevado a la Comisión Europea a señalar la urgencia de reconstruir la confianza entre los Estados miembros (Comisión Europea, 2015). Asimismo, la dimensión exterior de la política migratoria se ha centrado en la externalización del control fronterizo y en condicionar la cooperación al desarrollo con la colaboración migratoria.

Por último, la securitización de la inmigración ha marcado la agenda europea, con un enfoque centrado en la gestión policial y de fronteras en lugar de en la integración y el respeto a los derechos humanos (Lavenex y Kunz, 2008). Esta aproximación ha reforzado la perspectiva de la seguridad en la toma de decisiones migratorias (minimizando el papel de actores sociales y económicos) y el desarrollo de estrategias como el fortalecimiento de FRONTEX y los acuerdos de readmisión con terceros países Además, esta óptica de control y seguridad no proporciona vías de acceso legal y afecta a la protección de los derechos de las personas migrantes y refugiadas, cuestiones que impactan en los objetivos y calidad democrática de las políticas de inmigración y asilo.

La politización del debate demográfico y la securitización de la gobernanza migratoria

La politización de un fenómeno como la demografía o la inmigración implica su transformación en un tema central del debate público y en un eje de confrontación política (Hampshire, 2013). Este proceso ocurre cuando diferentes actores, desde partidos políticos hasta medios de comunicación y organizaciones de la sociedad civil, articulan discursos que presentan la inmigración no solo como un fenómeno social o económico, sino como un problema o una oportunidad que requiere respuestas específicas (Scholten, 2011; de Wilde, 2019). La politización implica, además, una reconfiguración de las percepciones sociales sobre la cuestión politizada, dejando de lado los factores estructurales explicativos para centrarse en aquellos que sustentan la narrativa de la politización.

En las últimas décadas, la politización de la demografía ha ido transformando el debate sobre dinámicas poblacionales en un campo de disputa ideológica, donde los datos y tendencias demográficas dejan de ser interpretados de forma exclusiva desde un enfoque técnico para convertirse en herramientas de legitimación política. En este proceso, ciertos elementos, como el envejecimiento de la población, la migración o la fecundidad, se reconfiguran dentro de discursos que refuerzan narrativas de crisis, amenaza o identidad nacional. Como consecuencia, los factores estructurales que explican los cambios demográficos pueden quedar relegados en favor de interpretaciones que responden a objetivos políticos (Bourbeau, 2011; Geddes y Scholten, 2016), generando respuestas normativas basadas en percepciones antes que en análisis empíricos rigurosos.

La politización de la inmigración no es un proceso neutral, ya que implica la selección de determinados marcos interpretativos que pueden generar apoyo o rechazo hacia las personas migrantes y las políticas que las afectan (Boswell, 2003; Lahav y Messina, 2005). En algunos casos, la inmigración es presentada como una oportunidad que puede fortalecer el desarrollo económico, contribuir a la sostenibilidad de los sistemas de bienestar o enriquecer la diversidad cultural (Ruhs y Martin, 2008). En otros, es utilizada como un factor de división social, vinculándola con problemas como la inseguridad, la competencia por recursos públicos o la pérdida de identidad nacional (Mudde, 2007; Brubaker, 2017). Estas narrativas pueden tener consecuencias directas en las políticas públicas, influyendo en la dirección de las reformas migratorias, el acceso a derechos y la percepción social sobre la movilidad humana (Triandafyllidou, 2018).

El nivel de politización de la inmigración varía según el contexto y las circunstancias de cada sociedad. En momentos de crisis económica o de transformación social, la inmigración tiende a adquirir mayor relevancia en la agenda política, convirtiéndose en un tema central de campañas electorales y en objeto de discursos polarizados (Hutter y Kriesi, 2019). Además, el papel de los medios de comunicación es clave en este proceso, al amplificar determinados discursos y contribuir a la construcción de imágenes sobre las personas migrantes (Eberl et al., 2018).

En el contexto europeo, la politización de la inmigración ha sido impulsada principalmente por partidos nacionalistas, euroescépticos y nativistas, que han utilizado la migración como un chivo expiatorio para canalizar el descontento social y justificar medidas restrictivas. A través de discursos alarmistas, han logrado enmarcar la inmigración como una crisis permanente, incluso en momentos en los que las cifras no respaldan la supuesta emergencia. Esto ha tenido dos vertientes clave: por un lado, la politización de la demografía y, por el otro, la securitización de la inmigración.

La demografía politizada como parte del debate europeo

Desde la propia constitución del mercado común europeo, la libre circulación de personas, junto con la de capitales y bienes, estuvo supeditada a la configuración de un mercado laboral ideal para el conjunto de la Unión, en permanente tensión con los flujos reales que se irían produciendo, y las mutaciones que experimentaban los países integrantes. Sirva de ejemplo España, junto con el resto de los países del sur de Europa, que a medida que se iban integrando iban transformándose en países inmigratorios rompiendo con la secular tradición emigratoria (Izquierdo y Muñoz, 1989). Otro tanto podría decirse de los países del Este, a propósito de los efectos de la reunificación alemana en 1989 y de la ampliación de la UE con la integración progresiva de los países integrantes del antiguo bloque comunista. A principios del nuevo milenio los atentados de 2001 hicieron que la balanza de la política de control de flujos se inclinara hacia un tratamiento donde se priorizaba la seguridad, sacrificando una visión más integradora desde la perspectiva de los derechos humanos (Lucas, 2009; y 2012). Eso, sin menoscabo, de la discusión que se estableció, ya desde Naciones Unidas (2001), sobre el papel subsidiario de las migraciones para contrarrestar el envejecimiento de la población y la sostenibilidad del sistema de pensiones. La Gran recesión de 2008, que precipitaría el acta de defunción de las políticas multiculturalistas en 2011 (Chin, 2017), y la crisis de los Refugiados de 2015, volvería a plantear la necesidad de una política común de carácter más integrador, definida como «segura y ordenada» en consonancia con Naciones Unidas (2018), pero que a la vez delimitara mejor la posición de los migrantes en las sociedades europeas. Tras la salida de Gran Bretaña de la Unión en 2019 —con un papel muy relevante de las migraciones procedentes de la UE en los argumentos a favor del brexit—, la creciente polarización política en el seno de la Unión Europea, marcada por el auge de los partidos de extrema derecha y nacional populistas de derechas declaradamente antiimigratorios, ha puesto además la política migratoria en el centro de la discusión política sobre la Unión Europea, y su propia viabilidad.

La politización de la inmigración ha estado estrechamente ligada a los debates demográficos en Europa. Con un envejecimiento acelerado de la población, la disminución de la natalidad y el impacto en los sistemas de bienestar y el mercado laboral, la migración se ha convertido en un tema central en las estrategias políticas de diferentes actores. Mientras algunos defienden la inmigración como una herramienta clave para cubrir déficits de mano de obra y garantizar la sostenibilidad de las pensiones, otros la presentan como un factor de presión sobre los recursos públicos y el acceso a servicios esenciales, generando debates en torno a la redistribución y el equilibrio social. Sin embargo, más allá de los datos empíricos que evidencian la contribución de las personas migrantes al crecimiento económico y al mercado laboral (OCDE, 2019; Milanovic, 2018), la inmigración ha sido utilizada como un marco de confrontación ideológica. Mientras algunos partidos políticos argumentan que el futuro de Europa depende de una gestión más abierta y planificada de los flujos migratorios, otros insisten en modelos de cierre y autarquía, sin ofrecer alternativas viables a los desafíos demográficos que enfrenta el continente. La falta de un consenso sólido ha generado políticas fragmentadas y respuestas contradictorias, donde la inmigración es presentada tanto como una necesidad estructural como una amenaza a la cohesión social, dependiendo del enfoque político adoptado.

La primera fractura al respecto parecía dividir los países del Este de Europa del resto, temerosos de la substitución étnica de sus poblaciones (Krastev, 2023), y de que tanto sus tradiciones como la democracia se viera amenazada por el cambio en la composición del electorado por culpa de las migraciones, con una irreversible minorización de los nativos debido a su declive demográfico. Percepción fantasmática agravada por la identificación de los migrantes con los países no democráticos o con valores antioccidentales o antiliberales de los que procedían. Es en ese contexto que se explica, por ejemplo, la creación en 2019 de la vicepresidencia europea «Democracia y Demografía», con la voluntad implícita de contrarrestar el uso que los discursos de la involución estaban haciendo de un relato pseudodemográfico, donde el descenso de la fecundidad era leído en clave de «suicidio demográfico», el envejecimiento y el declive de la población eran interpretados como decadencia política, en la popular metáfora del «invierno demográfico», y las migraciones como el «gran reemplazo» (Domingo, 2023). Tópicos a los que se añadiría el impacto de la despoblación rural en la cohesión social y el equilibrio territorial, hablando de «desierto demográfico», aunque estas se han resuelto apelando al «suicidio demográfico». Lo que hasta 2020 parecía una excentricidad de los países del Este -caracterizados precisamente por su baja proporción de inmigrantes-, y de algunos grupúsculos de la extrema derecha y partidarios de las teorías de la conspiración, a partir de 2022 se ha disparado, contaminando la mayor parte de países de la Unión, amenazando como la adopción de políticas cada vez más restrictivas respecto a las migraciones, con evidentes repercusiones en la calidad democrática de los diferentes países de la Unión Europea.

El proceso de securitización de la inmigración

En relación con la securitización de la inmigración y el asilo, cabe entender que la misma no se produce de manera automática, sino que requiere un proceso previo de politización. En términos de teoría de la securitización (Buzan et al., 1998), para que un fenómeno social pase a ser considerado una amenaza a la seguridad, primero debe ser construido en el ámbito discursivo como un problema político de alta prioridad. En el caso de la inmigración, este proceso se ha manifestado en debates públicos, discursos institucionales y en la formulación de políticas migratorias que han enfatizado la necesidad de control y vigilancia en las fronteras. La politización de la inmigración ha derivado en la consolidación del discurso securitario, que, en muchos casos, ha reducido el margen para enfoques alternativos basados en la integración o la movilidad regulada, reforzando una visión de la inmigración como un desafío a la estabilidad y al orden interno de la UE (Léonard, 2010). Un ejemplo claro de este fenómeno es la contradicción evidenciada por la comisaria de Interior de la UE al presentar el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo en 2020: aunque criticó a los medios por centrarse en los 142 000 intentos de entrada irregular en 2019 en lugar de en los tres millones de permisos iniciales concedidos, el propio documento que presentó reforzaba la narrativa del control de fronteras y la lucha contra la inmigración irregular, relegando a un segundo plano las vías legales de entrada. Esto evidencia cómo el marco político y mediático está dominado por una visión securitizada, donde la inmigración es vista como una amenaza que debe contenerse, en lugar de un fenómeno a gestionar de manera integral (Pinyol-Jiménez, 2018).

Más interesante parece aún el hecho que los países que han expresado con mayor contundencia su oposición al fenómeno migratorio y a la construcción de una política europea común de inmigración y asilo sean los países del este europeo. Como confirman las figuras presentadas (véase especialmente el apartado 2.3 de este capítulo), los países con menor población extranjera no comunitaria son países que, como Hungría, Polonia o Eslovaquia han sido muy agresivos en sus discursos antiinmigratorios, señalando siempre el riesgo de la inmigración como amenaza a la identidad cultural.

El proceso de securitización se completa cuando logra la adopción de medidas excepcionales que, en otras circunstancias, no serían toleradas. En la última década, esta excepcionalidad se ha convertido en la norma habitual en materia migratoria. Así, por ejemplo, desde 2015 se ha producido la reintroducción temporal de controles fronterizos internos en varios países europeos. En 2017, en una decisión del Consejo, se apuntaba la necesidad de continuar con estos controles temporales «para hacer frente a la seria amenaza para el orden público y la seguridad interior que se cierne sobre estos Estados [Austria, Alemania, Dinamarca, Suecia y Noruega] por las deficiencias en el control de las fronteras exteriores en Grecia»¹. La normalización del desmantelamiento (aunque sea de forma temporal) de Schengen se acompaña de la indiferencia con la que se tratan los centros de retención de personas refugiadas en la Unión Europea. Lejos de la preocupación que existió en 2015, hoy el modelo hotspot ha dejado de merecer la atención mediática, y no se hace mención del fracaso que supuso el intento de reubicar, entre los diferentes Estados miembros, a cerca de 160 000 personas estancadas en estos campos. Finalmente, y de manera más reciente, cabe apuntar la propuesta presentada por la Comisión Europea en marzo de 2025 relacionada con los retornos². Además de proponer distintas acciones para mejorar el retorno de las personas que se encuentran en situación irregular en la Unión Europea, la Comisión también propone habilitar la creación de centros de retorno, permitiendo el retorno de personas a países terceros bajo acuerdos bilaterales o de la UE. Esta iniciativa, que sigue el modelo propuesto por la primera ministra italiana, Meloni, líder de un gobierno de extrema derecha (Mudde, 2019), confirma la normalización de la opción nativista y antiinmigración también en las instituciones europeas.

Este proceso, como se apuntaba en el capítulo 3, no es nuevo. El debate sobre la inmigración como riesgo para la seguridad europea ya lleva tiempo encima de la mesa. Por un lado, se considera que la migración es consecuencia, entre otros factores, de la falta de seguridad en los países de origen. Pero son las personas migrantes, no la inseguridad geopolítica, la que se convierten en riesgo al moverse. Por otro lado, la inmigración (irregular) es presentada como un riesgo para la seguridad europea, al ser equiparada con la criminalidad organizada, el tráfico de personas o el narcotráfico. Esta percepción de la inmigración como un riesgo justifica la adopción de medidas extraordinarias que, en otro contexto, serían inaceptables, reforzando la lógica de la securitización. Así, se cierra el círculo de la securitización: el discurso construido sobre la inmigración como amenaza ha legitimado la adopción de medidas extraordinarias.

Por último, la securitización no solo afecta la seguridad europea, sino también la idea misma de identidad europea, como refuerzan los discursos procedentes, aunque no solo, de los países del este europeo. Este fenómeno evidencia cómo la securitización de la política migratoria puede llevar a la construcción de la figura del «otro sospechoso», es decir, de cualquier persona que no encaje en la identidad europea ‘construida’ como dominante (Sassen, 2015).

Los retos de un futuro que ya está aquí y la necesidad de reformular los debates

En las últimas décadas, en lugar de analizar los desafíos reales que atraviesan estos sistemas políticos y económicos, los discursos dominantes han desviado la atención hacia la inmigración como causa del descontento social, la precarización del estado de bienestar o la erosión de la cohesión social. Sin embargo, este enfoque no solo es falaz, sino que impide abordar los problemas de fondo: la crisis del modelo de producción capitalista y sus consecuencias en términos de desigualdad, la incapacidad de las democracias para gestionar la diversidad y la desafección política que alimenta el auge de movimientos antiliberales. Reformular los términos del debate implica dejar de centrarse en la inmigración como problema y, en cambio, preguntarse por las razones del malestar social y la creciente desconfianza en las instituciones.

Realidades que ya están aquí

Las democracias liberales han enfrentado dificultades para gestionar la creciente diversidad que caracteriza a sus sociedades. Si bien los principios de igualdad y no discriminación están consagrados en sus marcos normativos, la implementación de políticas que garanticen la cohesión social sin erosionar los derechos de las minorías sigue siendo un desafío. Con demasiada frecuencia, la diversidad ha sido instrumentalizada en el ámbito político. Por un lado, utilizándola para legitimar los principios neoliberales de competitividad, impulsando políticas identitarias, difuminando la desigualdad y la clase social, y erigiendo esta diversidad como principio ético (Vertovec, 2012). Por el otro, presentándola como una amenaza a la identidad nacional en lugar de reconocerla como un activo social y económico (Joppke, 2017). Los debates sobre multiculturalismo, asimilacionismo e integración han oscilado entre enfoques restrictivos y propuestas más inclusivas, sin lograr un consenso claro sobre cómo articular modelos de convivencia que eviten tanto la segregación como la imposición cultural. En este contexto, la incapacidad de las democracias liberales para abordar la gestión de la diversidad ha generado tensiones que han sido explotadas por movimientos populistas y nativistas, que presentan la inmigración y el pluralismo cultural como factores de fragmentación social (Mudde, 2019).

El reto de la diversidad no es solo una cuestión cultural, sino también política e institucional. La falta de representación de minorías en espacios de poder, la discriminación estructural y la persistencia de desigualdades basadas en el origen étnico o la religión socavan la credibilidad de las democracias liberales en su compromiso con la igualdad. En lugar de asumir esta gestión como una oportunidad para fortalecer la democracia y sus principios, muchas políticas han oscilado entre la invisibilización de las diferencias y la imposición de modelos de integración que, en ocasiones, refuerzan la exclusión social (Kymlicka, 2015).

Por otro lado, también es evidente que el Estado de bienestar, que en el siglo xx fue la piedra angular del contrato social en las democracias liberales, atraviesa una crisis estructural que se ha intensificado con la globalización, el envejecimiento poblacional y los cambios en los mercados laborales. Las reformas neoliberales han transformado los sistemas de protección social, priorizando la contención del gasto público y el fomento de la responsabilidad individual en detrimento de la solidaridad colectiva (Streeck, 2014). Este proceso ha generado un debilitamiento progresivo de los mecanismos de redistribución, incrementando la percepción de inseguridad económica y precarización, sobre todo entre las clases medias y trabajadoras.

Ante este panorama, la inmigración ha sido presentada como un factor de presión sobre los servicios públicos, cuando en realidad el desmantelamiento del Estado de bienestar responde a decisiones políticas y económicas previas a los actuales flujos migratorios (Pierson, 1996). La narrativa de la «carga migratoria» ha sido utilizada para justificar recortes en sanidad, educación y prestaciones sociales, desviando la atención de las verdaderas causas de la crisis del modelo de bienestar, especialmente paradójico cuando sistemas públicos en países con alta inmigración se han mantenido sostenibles gracias a la contribución laboral y fiscal de la población migrante (Schierup et al., 2006). Sin embargo, la asociación entre crisis del bienestar e inmigración sigue siendo explotada por fuerzas políticas que buscan movilizar el malestar social a través de discursos excluyentes.

Por último, cabe apuntar que este deterioro del Estado de bienestar coincide con una profundización de las desigualdades tanto a nivel global como dentro de los propios Estados. La financiarización de la economía, la digitalización y la globalización han generado un crecimiento económico concentrado en sectores altamente especializados, mientras que amplias capas de la población han visto deterioradas sus condiciones laborales y su poder adquisitivo (Piketty, 2014). La brecha entre los ingresos del capital y los del trabajo se ha ampliado en gran medida, alimentando el descontento social y erosionando la confianza en las instituciones democráticas (Streeck, 2014).

Uno de los efectos más visibles de esta transformación ha sido la polarización del mercado laboral. Mientras que sectores tecnológicos y financieros han experimentado un auge, los empleos en manufactura, agricultura y servicios tradicionales han sido desplazados por la automatización y la deslocalización (Rodrik, 2011). Esta realidad ha acentuado las desigualdades territoriales, dejando atrás regiones que dependían de industrias tradicionales y que ahora experimentan elevados niveles de desempleo estructural. La incapacidad de los gobiernos para redistribuir los beneficios del crecimiento económico y mitigar las pérdidas en estos sectores ha sido clave en la expansión de los discursos anti-globalización y proteccionistas, a menudo vinculados a posiciones antiinmigración. Mientras, como ha sucedido en España, han crecido los sectores productivos de bajo valor añadido, con intensiva mano de obra, frecuentemente precarizada donde se concentra la población inmigrada, como el sector turístico, la construcción o la agricultura intensiva. La precarización, con proliferación del empleo informal, reducción de las protecciones laborales y debilitamiento de los sindicatos han erosionado la capacidad de los trabajadores para negociar condiciones justas. Mientras que la movilidad de capitales es ilimitada, la movilidad de los trabajadores sigue estando muy restringida, generando asimetrías en el acceso a oportunidades económicas (Milanovic, 2016).

Reenfocar los debates: paradojas y contradicciones del sistema

El límite del crecimiento de la UE por la incorporación de nuevos miembros y el creciente peligro centrífugo del secesionismo euroescéptico pone de relieve la necesidad de inmigración tanto para la reproducción demográfica, como para la reproducción social en cada uno de los países de la Unión Europea y en su conjunto. Las aparentes paradojas a las que se enfrenta la Unión Europea en términos demográficos, y su dificultad para desactivar la instrumentalización que hacen los movimientos de extrema derecha de la demografía, para nosotros hay que buscarlas en las contradicciones inherentes al propio sistema económico en términos de población.

Mencionaremos de forma concisa tres paradojas intrínsecas a las contradicciones del orden capitalista que condicionan el debate migratorio: 1) la contradicción entre la necesidad de crecimiento económico y demográfico sostenidos y el medioambiente, 2) La contradicción entre trabajo productivo y reproductivo, que como hemos dicho se encuentra también en la raíz de las causas de la migración, y 3) la contradicción que hay entre el crecimiento económico y la creación de redundancia, tanto en términos demográficos, es decir de población, como espacial, lo que significa territorios.

En este sentido, uno de los factores clave detrás del malestar social no es la inmigración, sino la desigualdad territorial y el declive de ciertas regiones, lo que se conoce como geografías del descontento (Rodríguez-Pose, 2018). La globalización ha generado enormes disparidades económicas entre regiones urbanas dinámicas y zonas rurales o industriales en declive. Se han ignorado las dificultades de los territorios más afectados por la desindustrialización y la automatización, lo que ha llevado a una sensación de abandono que se traduce en un voto de protesta contra el establishment político (Colantone y Stanig, 2018).

Este malestar territorial ha sido aprovechado por partidos de extrema derecha y populistas, que ofrecen explicaciones simplistas sobre la crisis económica, señalando a la inmigración como responsable de la pérdida de empleos, la inseguridad y la presión sobre los servicios públicos (McCann, 2020). En realidad, las desigualdades regionales tienen raíces mucho más profundas en la transformación del modelo productivo, el desmantelamiento del Estado de bienestar y la falta de inversión en desarrollo territorial. Sin embargo, el discurso antiinmigración ha sido útil para desviar la atención de las responsabilidades políticas en la gestión de estas crisis.

Más allá de las desigualdades económicas, las democracias liberales enfrentan una crisis de legitimidad y eficacia. La paradoja liberal describe cómo los propios mecanismos democráticos han sido utilizados para restringir derechos, en particular en relación con la inmigración y la seguridad (Hollifield, 1992; Joppke, 2017). El miedo y la inseguridad han servido como justificación para la erosión de libertades fundamentales, lo que ha permitido el auge de políticas autoritarias dentro de sistemas democráticos formales (Boswell, 2020). Esto supone un golpe claro para la pervivencia del modelo de las democracias liberales. En este sentido, cabe recordar el trilema de Rodrik (2011) que plantea que la globalización, la soberanía nacional y la democracia no pueden coexistir plenamente y a la vez. Esto se refleja en la creciente influencia de instituciones supranacionales y en la reducción del poder de decisión de la ciudadanía sobre aspectos clave de su vida económica y política (Streeck, 2014). Dicho de otro modo, parece que muchas democracias han optado por preservar la globalización y la soberanía, sacrificando la calidad democrática. La falta de control percibido sobre estos procesos ha alimentado la desconfianza en las instituciones y ha facilitado el ascenso de líderes con discursos antiliberales.

La instrumentalización de la inmigración como problema ha desviado la atención del verdadero desafío que enfrentan las democracias liberales: el ascenso de fuerzas políticas que buscan socavar sus propios principios. Movimientos populistas y de extrema derecha han explotado el descontento social y la sensación de crisis para proponer modelos de gobernanza autoritarios y nacionalistas, deslegitimando los valores democráticos y promoviendo políticas de exclusión (Mudde, 2019).

Si bien la inmigración ha sido utilizada como un elemento central en sus discursos, el problema real es la erosión de la confianza en la democracia y la falta de respuestas estructurales a las desigualdades económicas y territoriales. Reformular el debate significa dejar de discutir la inmigración en términos de amenaza y comenzar a abordar los problemas estructurales que están debilitando la estabilidad de las democracias liberales.

Conclusiones: demografía y democracia, elementos estratégicos a debate

Las políticas migratorias son la piedra de toque de las democracias occidentales y, en concreto, de los países de la Unión Europea. En el caso de las migraciones, este proceso de politización ha sido aprovechado no solo por partidos de extrema derecha, sino también por partidos conservadores e incluso socialdemócratas que, en lugar de desafiar esta narrativa, han optado por adaptarse a ella para evitar perder apoyo electoral (Hinnfors et al., 2012; Nedergaard, 2017). En este contexto, el pánico moral descrito por Zygmunt Bauman (2015) se ha convertido en una herramienta política para justificar medidas restrictivas y erosionar los principios de solidaridad, igualdad y derechos humanos sobre los que se construyó el proyecto europeo.

Desde el punto de vista estratégico, el cierre de los procesos de ampliación de la Unión Europea que hemos visto constituía el factor principal del crecimiento de la población en la UE, deja la migración como único factor que no solo es capaz de frenar la velocidad del envejecimiento, sino de impedir el decrecimiento, cuando el volumen de población se ha vuelto también crucial en el ámbito geoestratégico respecto a las ambiciones expansionistas rusas y estadounidenses (en clara referencia a las pretensiones sobre Canadá o Groenlandia). Desde esa perspectiva, la inmigración, y el crecimiento demográfico en África para los próximos decenios, debería calibrarse como una oportunidad y no como una amenaza. Si la Unión Europea no es capaz de dar ese vuelco estratégico a la política migratoria, la migración se convertirá en un instrumento utilizado por sus enemigos.

Para enfrentar estos retos, es necesario desplazar el foco del debate público y académico. En lugar de discutir la inmigración como problema, es fundamental analizar cómo las democracias pueden recuperar su capacidad de gestionar la diversidad, reducir las desigualdades y fortalecer la representación política. Esto implica cuestionar las narrativas simplistas que atribuyen el descontento social a la migración y, en su lugar, examinar las transformaciones estructurales que han debilitado el contrato social en muchas democracias occidentales.

El verdadero desafío no es la inmigración, sino la capacidad de las democracias liberales para responder a las crisis económicas, territoriales y políticas sin sacrificar sus propios principios. Mientras la inmigración siga siendo utilizada como excusa para evitar enfrentar estos problemas, las fuerzas antiliberales seguirán ganando terreno, erosionando progresivamente los valores democráticos en Europa y en el mundo.

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