IEEE. Brasil tras la reelección de Lula

Introducción

La victoria de Luiz Inácio Lula da Silva en la segunda vuelta del 25 de octubre preserva la orientación autónoma de la política exterior brasileña, pero no le proporciona un mandato cómodo para gobernar.

La estrechez del resultado, la controversia sobre la ampliación excepcional del horario de votación y un Congreso de mayoría conservadora plantean tres problemas distintos: legitimidad percibida, capacidad de negociación interna y margen fiscal. En el exterior, Brasil deberá seguir combinando su relación económica con China con oportunidades de cooperación selectiva con Estados Unidos.

Resultado electoral y confianza institucional

Lula obtuvo 64.256.232 votos válidos, el 51,79 %, frente a los 59.826.041 votos de Flávio Bolsonaro, el 48,21 %¹. La diferencia fue de 4.430.191 sufragios. Bolsonaro había encabezado sorpresivamente la primera vuelta. Su partido acabó reconociendo el resultado de la segunda, aunque mantuvo objeciones al procedimiento y el candidato dejó abierta una narrativa de desconfianza. La victoria es jurídicamente clara; la aceptación política por parte de un electorado polarizado es una cuestión diferente.

El foco de la controversia es la decisión del magistrado Cristiano Zanin, del Supremo Tribunal Federal, de permitir votar hasta las 19:00 en secciones que seguían abiertas a las 17:00, después de que ambas candidaturas denunciaran problemas de transporte. El Tribunal Superior Electoral registró 34.393 votos emitidos después de las 17:00, incluidos 1.981 entre las 18:00 y las 19:00 y 13 después de esa hora. Esos sufragios están muy lejos del margen de 4,43 millones de votos y no sustentan por sí solos una hipótesis de cambio de resultado².

La intervención judicial, aun sin efecto decisivo sobre la victoria, ofreció un argumento a quienes cuestionaban las reglas del proceso.

Estados Unidos y la política hemisférica ante la reelección de Lula

La reelección de Lula obliga a separar dos dimensiones de la política estadounidense hacia Brasil. La primera es la preferencia de la Administración Trump por gobiernos políticamente próximos; la segunda, la necesidad de relacionarse con una potencia regional cuyos intereses y conexiones económicas van más allá de la afinidad ideológica. La victoria limita la aspiración de Washington de completar un conjunto de gobiernos conservadores en Sudamérica. Sin embargo, el resultado no implica por sí solo el fracaso de la estrategia hemisférica estadounidense. Sí impide identificar una sucesión de victorias electorales de la derecha con un alineamiento regional irreversible.

El corolario Trump y la prioridad del hemisferio

La Estrategia de Seguridad Nacional estadounidense de noviembre de 2025 formula expresamente un corolario Trump a la doctrina Monroe. Su objetivo declarado es restablecer la primacía de Estados Unidos en el hemisferio y limitar la presencia de competidores extrarregionales en activos estratégicos. Articula esa prioridad en el control migratorio, la lucha contra organizaciones criminales y la seguridad de las rutas de tránsito. El documento combina la captación de socios regionales con instrumentos comerciales y de seguridad, y reconoce la posibilidad de cooperar con gobiernos de distinta orientación política³.

La consecuencia analítica es importante: Washington pretende que la proximidad geográfica se traduzca en decisiones favorables a su seguridad y a su economía, pero los gobiernos de la región no necesariamente aceptan esa equivalencia. Para Brasil, un país muy celoso de su soberanía y que alardea de tener amigos pero no aliados, impedir que una potencia extranjera controle una instalación militar y limitar su participación comercial son decisiones de naturaleza diferente.

Brasil pone a prueba esta ambición porque su relación con Washington no puede equiperarse a la de un socio que depende de una sola fuente de financiación o acceso comercial. Su mercado, sus recursos y su capacidad diplomática le permiten negociar por sectores, aunque no lo hacen inmune a la presión. Desde esta perspectiva, la victoria de Lula preserva un interlocutor que reivindica margen de decisión propio y que difícilmente aceptará revertir la cooperación económica con China como prueba general de lealtad a Estados Unidos.

Afinidad ideológica y reconocimiento electoral

La reacción estadounidense al resultado introduce una dificultad adicional. Trump cuestionó la credibilidad de la elección mientras otros dirigentes, incluidos algunos presidentes conservadores latinoamericanos, felicitaron a Lula. Ese contraste debilita la idea de un bloque definido exclusivamente por la ideología. Reconocer una victoria de la izquierda puede responder al respeto por el procedimiento electoral o al interés por mantener una relación funcional con Brasil, sin implicar una ruptura con Washington. La posición regional debe valorarse a partir de decisiones concretas, no solo de las etiquetas partidistas.

Cuestionar el resultado también puede encarecer la negociación bilateral. Si el Gobierno brasileño percibe que su legitimidad es utilizada como instrumento de presión, cualquier concesión comercial corre el riesgo de presentarse internamente como una cesión de soberanía. A su vez, el respaldo estadounidense a las objeciones bolsonaristas podría prolongar la disputa política después del reconocimiento formal de la derrota. Se trata de un riesgo, no de un desenlace demostrado. No cabe atribuir a Washington el control de la estrategia de la oposición brasileña ni anticipar cuánto durará la controversia que, por el momento, parece bastante atenuada.

Presión comercial y cooperación de seguridad

El desacuerdo tiene una expresión económica verificable. El 15 de julio de 2026, la Oficina del Representante de Comercio estadounidense anunció un arancel del 25 % sobre determinados bienes brasileños al amparo de la sección 301 de la Ley de Comercio de 1974. Washington lo justificó por supuestas prácticas relacionadas, entre otros ámbitos, con el comercio digital, los pagos electrónicos, el acceso al mercado del etanol y la propiedad intelectual. El anuncio tampoco equivalía a un gravamen uniforme sobre todas las exportaciones de Brasil⁴.

La respuesta brasileña permite observar cómo presión y negociación pueden coexistir. En una nota conjunta publicada el 31 de agosto, los ministerios de Exteriores y de Desarrollo, Industria, Comercio y Servicios rechazaron las justificaciones estadounidenses y la compatibilidad de las medidas con las reglas multilaterales, pero confirmaron la continuidad del diálogo ministerial y técnico. Por tanto, la confrontación pública no ha eliminado los canales de transacción. El comunicado no acredita que exista ya un acuerdo commercial pero documenta una negociación abierta con posiciones todavía divergentes⁵.

Tampoco cabe describir la relación militar como una ruptura. El Comando Sur EE.UU. informó sobre los ejercicios navales bilaterales celebrados el 12 y 13 de mayo de 2026 en el Atlántico, con entrenamiento antisubmarino, de comunicaciones y defensa aérea. Brasil participó además en el componente aéreo del ejercicio multinacional PANAMAX en agosto⁶. Esas actividades demuestran que existen relaciones sectoriales profesionales e intereses operacionales que pueden sobrevivir a la discrepancia presidencial o ideológica. La interoperabilidad facilita la cooperación, pero no prueba una adhesión brasileña a todas las prioridades hemisféricas de Estados Unidos ni constituye una garantía de apoyo político⁷.

China y los límites de una reorientación impuesta

El vínculo con China fija uno de los principales límites a la presión estadounidense. Pekín es el primer socio comercial de Brasil desde 2009 y, en 2025, recibió exportaciones brasileñas por 100.000 millones de dólares, frente a 38.000 millones destinados a Estados Unidos. La soja, el mineral de hierro y el petróleo materializan esa relación mediante intereses empresariales que atraviesan la división entre izquierda y derecha. Por ello, una victoria de Flávio Bolsonaro tampoco habría suprimido la relación con China. La orientación ideológica influye en la diplomacia, pero no sustituye mercados ni inversiones⁸.

Esto no convierte a Brasil en un aliado subordinado a Pekín. La cooperación con Estados Unidos en minerales críticos puede resultar compatible con la exigencia brasileña de desarrollar mayor procesamiento local. La política nacional de minerales críticos y estratégicos, promulgada en septiembre de 2026, incorpora la soberanía y la agregación de valor en territorio nacional como principios y prevé apoyo a la transformación mineral. Esos marco ofrece una base para evaluar las propuestas de inversión por su contribución industrial, más que por la nacionalidad del inversor. No elimina, sin embargo, los posibles desacuerdos sobre propiedad, tecnología o destino de la producción⁹.

Si Washington llevara a cabo una oferta centrada únicamente en excluir a empresas chinas sería claramente insuficiente si no proporcionara financiación, tecnología o accesos comerciales alternativos. Para Brasil, diversificar socios exige evitar que la competencia exterior se limite a repartir concesiones de extracción sin desarrollar capacidades propias. La tensión es negociable si las inversiones crean beneficios verificables para ambas partes. Se vuelve más difícil si Estados Unidos exige exclusividad o si Brasil presenta cualquier condición de seguridad como una injerencia.

Una relación condicionada pero negociable

La consecuencia más probable de este conjunto de incentivos a ambas partes es una relación compartimentada, aunque su estabilidad dependerá de decisiones aún abiertas. Lula puede mantener posiciones próximas a China en los BRICS y negociar con Washington sobre comercio, minerales o cooperación militar. A su vez, Estados Unidos puede preservar vínculos institucionales y empresariales con Brasil pese al desacuerdo ideológico. La disputa sería más intensa si el reconocimiento electoral o las relaciones con terceros se convirtieran en condiciones previas para toda cooperación. No parece que ese vaya a ser el campo de juego. Una negociación limitada a problemas concretos permitirá reducir ese riesgo.

El alcance de la política hemisférica estadounidense deberá medirse, por tanto, por su capacidad de obtener cooperación duradera sin destruir los incentivos de los socios para participar. La reelección de Lula no resuelve esa prueba, pero la hace visible. Brasil seguirá teniendo motivos para evitar un deterioro prolongado con Washington y, al mismo tiempo, fuertes razones económicas y políticas para no abandonar su autonomía. El indicador decisivo será si ambos gobiernos logran acuerdos que sobrevivan a la discrepancia sobre China y a sus respectivas disputas internas.

La seguridad hemisférica como espacio de cooperación con Brasil

La política hemisférica de la Administración Trump también puede interpretarse como una forma de defensa avanzada de la seguridad nacional estadounidense. Bajo esta lógica, Washington busca actuar sobre las redes que generan amenazas antes de que sus efectos alcancen el territorio de Estados Unidos. El narcotráfico, la trata de personas, el tráfico de armas y los circuitos financieros del crimen organizado conectan la seguridad interior con actividades desarrolladas fuera de sus fronteras. Esta proyección exterior no implica necesariamente una intervención militar: puede traducirse en cooperación policial, intercambio de inteligencia y actuaciones coordinadas contra las estructuras logísticas y económicas de las organizaciones criminales. Así, de forma diversa, se está traduciendo en los acuerdos firmados con los distintos países de la zona, Colombia, Ecuador, Perú, Argentina,… entre otros. La estrategia estadounidense contempla expresamente la colaboración con gobiernos de distinta orientación política cuando existan intereses compartidos.

Desde esta perspectiva, la prioridad hemisférica podría abrir un espacio de cooperación regional que trascienda la afinidad ideológica entre los gobiernos. Las organizaciones criminales explotan las diferencias entre jurisdicciones, trasladan sus operaciones cuando aumenta la presión y combinan actividades ilícitas para diversificar sus ingresos. Combatirlas exige capacidades que ningún país puede desplegar eficazmente de manera aislada. Estados Unidos podría aportar medios de vigilancia, inteligencia financiera y apoyo tecnológico, mientras los socios regionales proporcionarían conocimiento territorial, capacidad de investigación y actuación judicial. La utilidad de esta cooperación dependería de que respondiera también a las necesidades de seguridad de los países participantes, y no exclusivamente a las prioridades estadounidenses. Y esto será una cuestión no solo de hechos sino también de percepciones.

Brasil tiene razones concretas para interesarse por esa posibilidad. En la Amazonía, el tráfico de drogas se entrelaza con la minería ilegal, la extracción ilícita de madera, la apropiación de tierras y el blanqueo de capitales. Las rutas fluviales y aéreas atraviesan fronteras y permiten conectar zonas de producción, enclaves de extracción y mercados internacionales. Para Brasil, estas economías criminales afectan a la seguridad pública y debilitan el control estatal sobre el territorio, además de amenazar a las comunidades indígenas y agravar la degradación ambiental. El Plan Amazonía Seguridad y Soberanía¹⁰ y el Centro de Cooperación Policial Internacional de Manaos¹¹ muestran que la integración operativa y la cooperación transfronteriza ya forman parte de la respuesta brasileña.

Por tanto, sería razonable contemplar una cooperación selectiva entre Brasil y Estados Unidos en ámbitos como la identificación de flujos financieros ilícitos, la trazabilidad del oro, la vigilancia de rutas y el intercambio de información sobre organizaciones que operan en varios países. Esa colaboración podría reforzar mecanismos regionales existentes, sin exigir un alineamiento general de Brasil con Washington. La cooperación brasileña con Perú contra el narcotráfico en la frontera amazónica ofrece un precedente de actuación conjunta basada en problemas compartidos y competencias nacionales. El posible acercamiento a Estados Unidos debe entenderse como una hipótesis compatible con esa práctica, no como una decisión brasileña ya adoptada.

El principal límite estaría en los métodos y en las condiciones políticas de la colaboración. La Administración Trump ha situado el empleo de capacidades militares en el centro de su respuesta a los cárteles, mientras Brasil podría preferir fórmulas dirigidas por autoridades policiales y judiciales, con consentimiento expreso y control nacional sobre las operaciones. La convergencia frente a una amenaza no garantiza, por ello, un acuerdo sobre cómo combatirla. Sin embargo, si Washington acepta una cooperación negociada y respetuosa con la soberanía de sus socios, la seguridad hemisférica podría convertirse en un ámbito de entendimiento con Brasil. La autonomía brasileña sería compatible con colaborar en objetivos concretos, incluso mientras persisten desacuerdos sobre China, comercio o el orden internacional.

Gobernabilidad y restricciones económicas

En cuanto a lo que se puede esperar del nuevo gobierno de Lula en relación a sus promesas electorales, el nuevo ejecutivo deberá emplearse a fondo en matewrias esenciales como la protección social, el rigor presupuestario o las ayudas a sectores productivos que no son patrimonio exclusivo de una familia política. Para evaluar el nuevo mandato de Lula importará tanto el contenido de esas propuestas como el procedimiento empleado para aprobarlas y el respeto a los controles institucionales.

El primer obstáculo será parlamentario. La reelección presidencial no proporciona por sí misma una mayoría legislativa, y la oposición ha obtenido la mayoría de diputados y senadores. Lula deberá atraer a partidos de centro o construir acuerdos por materias con los distintos grupos¹². El Centrão¹³, entendido como un conjunto heterogéneo de fuerzas con considerable capacidad de negociación, no debe confundirse con una oposición ideológica uniforme. Su apoyo podría variar según el reparto de responsabilidades gubernamentales, las prioridades territoriales y el contenido de cada proyecto. De ahí que una mayoría suficiente para aprobar el presupuesto no garantice otra para modificar impuestos o acometer reformas institucionales.

El poder del Congreso también se ejerce mediante las enmiendas parlamentarias, que permiten orientar recursos hacia actuaciones y territorios concretos. La negociación no se limita, por tanto, a aprobar o rechazar la agenda presidencial: afecta a quién decide el destino del gasto.

La segunda restricción es presupuestaria. La propuesta oficial para 2027 sitúa las obligaciones de gasto en el 91,7 % del gasto primario, frente al 92,4 % estimado para 2026. Se trata de un proyecto, no de un presupuesto definitivamente aprobado¹⁴. El dato revela, en cambio, el reducido espacio para reasignar gasto no financiero. El gasto en pensiones, remuneraciones del sector público y otras obligaciones legales limitan el ajuste, mientras los mínimos de salud y educación y los compromisos parlamentarios reducen aún más el margen efectivo.

La dificultad de Lula consistirá en conciliar una mayoría que permita gobernar con un acuerdo suficientemente estable sobre qué gastos proteger, cuáles revisar y cómo financiar los nuevos compromisos.

La tercera restricción es el elevado endeudamiento del país y su coste. En septiembre de 2026, la deuda pública alcanzó el 82,9 % del PIB, mientras los intereses del sector público acumulados en doce meses equivalían al 8,99 % del PIB¹⁵. Como el saldo primario excluye los intereses, una pequeña mejora de este indicador no bastaría para estabilizar la deuda.

Además, el superávit primario de septiembre, de 4.839 millones de reales, se benefició de una devolución extraordinaria de 12.800 millones por la cancelación judicial de obligaciones de ejercicios anteriores. Pese a esa mejora, el Gobierno central acumulaba un déficit primario de 90.200 millones entre enero y septiembre¹⁶. Estos ingresos excepcionales no ofrecen una base estable para financiar programas permanentes.

Las promesas de vivienda, alivio de deudas y nuevas transferencias deberán concretarse, por tanto, con financiación y calendarios compatibles con estas restricciones.

El crecimiento ofrece una vía para aliviar esas tensiones, pero sus efectos no son inmediatos. El páis se encuentra en pleno proceso de reforma integral del sistema tributario La reforma de los impuestos sobre el consumo entra en una nueva fase en 2027, mientras la transición completa del nuevo modelo se prolonga hasta 2033¹⁷. Su efecto sobre la productividad dependerá de la implementación y de la respuesta empresarial.

En consecuencia, la gobernabilidad económica dependerá de un pacto que combine prioridades sociales explícitas con previsibilidad presupuestaria y transparencia en las concesiones parlamentarias. Esta capacidad interna condicionará además la política exterior: una presidencia con recursos escasos y apoyos legislativos variables tendrá menos margen para financiar sus iniciativas y deberá justificar con resultados concretos los acuerdos comerciales y de inversión que negocie.

Conclusiones

El resultado electoral no convierte a Brasil en un polo de oposición permanente a Estados Unidos ni garantiza una asociación más estrecha con China en todos los asuntos. La continuidad de Lula favorece una política exterior orientada a preservar la autonomía brasileña y aprovechar las oportunidades que ofrecen ambas relaciones. Esa autonomía deberá materializarse en decisiones concretas: diversificar inversiones, desarrollar capacidades industriales y negociar acuerdos que permitan obtener beneficios sin asumir compromisos incompatibles con los intereses nacionales.

La viabilidad de esta orientación dependerá también de las condiciones internas. La aceptación práctica del resultado electoral y la recuperación de la confianza institucional será importante para reducir la incertidumbre política. Al mismo tiempo, Lula necesitará acuerdos con el Congreso que permitan financiar sus prioridades sociales y mantener una trayectoria fiscal sostenible. Una presidencia con apoyos parlamentarios variables y recursos presupuestarios limitados tendrá dificultades para sostener iniciativas exteriores cuyos resultados económicos o políticos no sean visibles.

En este contexto, la política hemisférica estadounidense puede ofrecer oportunidades de cooperación que conviene valorar junto a sus elementos de presión. Interpretada como una forma de defensa avanzada, pretende actuar sobre amenazas que se organizan fuera de Estados Unidos antes de que sus efectos alcancen su territorio. Esa lógica puede coincidir con los intereses de países latinoamericanos que afrontan las mismas redes criminales, aunque sufran sus consecuencias de manera diferente. La coincidencia de objetivos no exige compartir una visión general del orden internacional ni mantener una relación de afinidad entre presidentes.

Brasil presenta condiciones especialmente favorables para explorar esa convergencia. El narcotráfico y las economías ilícitas de la Amazonía plantean problemas de control territorial, seguridad pública y protección de las comunidades. Su carácter transfronterizo hace insuficiente una respuesta exclusivamente nacional. La cooperación con Estados Unidos podría aportar capacidades de vigilancia, investigación financiera y apoyo tecnológico, así como facilitar actuaciones contra las redes que conectan el tráfico de drogas, la trata de personas, la minería ilegal y el blanqueo de capitales. Se trataría de una colaboración selectiva, vinculada a necesidades brasileñas y articulada, cuando resulte posible, con los mecanismos regionales existentes.

El principal condicionante sería el acuerdo sobre los métodos. Brasil puede estar interesado en reforzar la cooperación sin aceptar operaciones unilaterales, una subordinación de sus autoridades o una ampliación indiscriminada del papel militar en la seguridad pública. El consentimiento, el control nacional sobre las actuaciones y el respeto a las competencias policiales y judiciales serían bases necesarias para construir una relación duradera. La seguridad hemisférica ofrecería así un ámbito de entendimiento si Washington la plantea como una respuesta negociada a amenazas compartidas, y encontraría mayores resistencias si la utiliza para exigir alineamientos políticos ajenos al objeto de la cooperación.

El nuevo mandato deberá evaluarse, por tanto, por su capacidad para convertir estos márgenes de negociación en resultados. Los acuerdos presupuestarios, las condiciones de las inversiones estratégicas y la eficacia de la cooperación contra el crimen permitirán comprobar si la autonomía diplomática amplía realmente la capacidad de decisión brasileña. Mantener vínculos económicos profundos con China y colaborar con Estados Unidos en seguridad no son opciones necesariamente excluyentes. Para Brasil, el desafío consistirá en hacerlas compatibles sin trasladar la rivalidad entre ambas potencias a todos los ámbitos de su política nacional.

Las ideas contenidas en estos artículos son responsabilidad de sus autores, sin que reflejen necesariamente el pensamiento del CESEDEN o del Ministerio de Defensa.