IEEE. Amenazas, riesgos y desafíos a la Seguridad Nacional

Introducción

En España, los organismos que tratan y desarrollan los conceptos sobre amenazas, riesgos y desafíos son, entre otros, los relacionados con la Seguridad Nacional, que es el objeto de nuestro estudio. En este ámbito, normalmente no se definen los conceptos de amenaza, de riesgo y de desafío, y el empleo que se hace de ellos en la prolija normativa que regula la seguridad nacional resulta ambiguo.

Las estrategias de Seguridad Nacional y las estrategias de seguridad europeas son los documentos en los que se contemplan las amenazas que pueden afectar a los intereses de Seguridad Nacional en España y a los intereses de seguridad de la Unión Europea. La primera estrategia de seguridad aprobada en Europea fue la Estrategia de Seguridad Europea de 2003¹, implementada en el ámbito de la Politica Exterior y de Seguridad Común de la Unión, que influyeron, junto con las desarrolladas en el ámbito del área de Justicia e Interior de la Unión Europea, en el contenido de las estrategias de Seguridad Nacional españolas que se han aprobado desde 2011.

El primero de los capítulos de este documento se centra en los aspectos teóricos de los conceptos “amenaza”, “riesgo”, “desafío” y vulnerabilidad”, basado en las aportaciones proporcionadas por expertos en la materia y por organismos nacionales e internacionales. La finalidad de ello es la de plantear unas definiciones alternativas de los mencionados términos y contrastarla posteriormente con la que figura en la normativa de Seguridad Nacional, poniendo de manifiesto las posibles disfunciones conceptuales que aparecen en las estrategias de seguridad nacional, en las estrategias sectoriales españolas, en la Ley de Seguridad Nacional², y en otra normativa relacionada con la Seguridad Nacional y con la Defensa Nacional. Del mismo modo, se estudiarán dos clasificaciones de amenazas, que nos permita determinar la validez de los catálogos de amenazas que se recogen en las estrategias de seguridad y si sería necesario incluir o excluir algunas amenazas de dichos catálogos, así como la posibilidad de modificar la denominación de algunas de elllas. Finaliza este capítulo con la explicación de los conceptos de análisis y evaluación de riesgos y con la presentación de diversos métodos de evaluación de riesgos que se emplean en diversos ámbitos de la seguridad.

En el segundo de los capítulos se analizan, en primer lugar, todas las estrategias de Seguridad Nacional desde 2011, que fue la primera en aprobarse, hasta la vigente, la Estrategia de Seguridad Nacional 2021; así como las 7 estrategias de seguridad sectoriales que se encuentran actualmente en vigor. Obviamente, no se tratan todos los aspectos de las estrategias, sino los capítulos de los documentos que contemplan las amenazas a las que hay que hacer frente. Los aspectos en los que se focaliza el estudio es la denominación que se les da a las amenazas en cada estrategia y su evolución hasta las estrategias actuales, haciendo igualmente referencia al concepto que se asocia en cada momento al fenómeno o elemento peligroso que puede afectar negativamente a los intereses nacionales, esto es, el concepto de amenaza. Y es que, desde 2011, las amenazas a la Seguridad Nacional han sido definidas en las estrategias de seguridad como amenazas y riesgos; en otras, como amenazas, riesgos y desafíos; y, otras veces, como amenazas y desafíos; sin que se aporten en los respectivos documentos, en  unos casos, ningún tipo de definición sobre dichos términos; y, en otros, aunque se dan definiciones, estas pueden resultar ambiguas.

Se estudia también la Ley de Seguridad Nacional, que es la norma en la que se basan las estrategias de Seguridad Nacional, determinando los aspectos que deben contener, que son el análisis del entorno estratégico, los riesgos y amenazas que afectan a la seguridad de España y las líneas de acción estratégica en cada ámbito de actuación.

Merece especial atención el analisis de las estrategias de seguridad europeas, que se aprueban en dos áreas distintas: la Política Exterior y de Seguridad Comun y Justicia e Interior. Es importante resaltar que en estas estrategias el concepto que se asocia a los fenómenos o elementos capaces de tener un impacto en los intereses de la Unión Europea es el de amenaza y secundariamente el de desafío, no apareciendo el término riesgo, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito español.

Finaliza el capítulo con el tratamiento que hace el Departamento de Seguridad Nacional del Gabinete de la Presidencia del Gobierno sobre el análisis de riesgos a la Seguridad Nacional, que figura en los Informes Anuales de Seguridad que aprueba el Consejo de Seguridad Nacional.

Se trata de una encuesta de percepción del riesgo de las 16 amenazas que se contemplan en la Estrategia de Seguridad Nacional 2021, en la que participan expertos en diversos ámbitos de la seguridad y donde se obtiene el nivel de riesgo o la intensidad del riesgo para cada una de las amenazas, obteniéndose una clasificación de estas.

Aspectos teóricos sobre amenaza, riesgo y desafío
Definiciones de los conceptos, amenaza, riesgo, vulnerabilidad y desafío

Las definiciones que veremos a continuación están extraídas de la RAE³ y avaladas por diversos organismos públicos nacionales e internacionales, así como por numerosos autores del campo de las Ciencias Naturales, las Ciencias Sociales o las Ciencias Aplicadas.

El término desafío lo define la RAE como “acción y efecto de desafiar”. Para este último término hay varias acepciones, entre las que se encuentra la de “enfrentarse a las dificultades con decisión”. Otro término que se emplea en la normativa de desarrollo de la Seguridad Nacional es el de reto, que es definido por el Diccionario de la Real Academia Española como “objetivo o empeño difícil de llevar a cabo y que constituye por ello un estímulo y un desafío para quien lo afronta”.

Al margen del ámbito de la seguridad y defensa o de la Seguridad Nacional, no hay otros campos del saber donde se realice una construcción teórica del término desafío/reto, como ocurre con los conceptos de amenaza y riesgo, que trataremos seguidamente.

Los términos desafío y reto, challlenge, en inglés, surgen por vez primera en el ámbito europeo de la seguridad en la Estrategia Europea de Seguridad de 2003⁴. Posteriormente, en España dichos términos, especialmente, el de desafío, se incluye en la Estrategia de Seguridad Nacional de 2017⁵, definiéndolo como “los que sin tener de por sí entidad de amenaza, incrementan la vulnerabilidad, provocan situaciones de inestabilidad o pueden propiciar el surgimiento de otras amenazas, agravarlas o acelerar su materialización”⁶. Los fenómenos que la normativa incluye en el término desafío son por ejemplo la globalización, las pandemias, el cambio climático o el uso nocivo de las nuevas tecnologías. Sin embargo, la Estrategia Española de Seguridad de 2011 y la Estrategia de Seguridad Nacional de 2013 incluyen dichos fenómenos dentro de la nomenclatura “potenciadores del riesgo”, que podemos equipararlos al concepto de desafío recogido en la ESN 2017.

Algunos autores, entienden el concepto desafío o potenciador del riesgo, no solo como fenómenos complejos que al materializarse pueden originar amenazas en distintos ámbitos de la seguridad, sino que en otras ocasiones tienen la capacidad para generar oportunidades y, por tanto, beneficios. Es el caso del exministro Eduardo Serra Rexach quien afirma “a mi juicio, la nomenclatura potenciadores de riesgo puede dar lugar a equívocos, y así lo reconoce el propio documento, puesto que se describen situaciones o actividades que si bien en determinadas circunstancias pueden incrementar los riesgos que tiene la Seguridad Nacional, en otras pueden ser exactamente lo contrario: limitadores del riesgo. Así sucede, por ejemplo, con las nuevas tecnologías, que si ciertamente pueden jugar un papel negativo respecto a a la Seguridad Nacional, pueden tambien jugarlo positivo”.⁷

El Diccionario de la Real Academia Española define amenaza como “acción de amenazar”. De este verbo hay dos acepciones: “dar a entender con actos o palabras que se quiere hacer algún mal a alguien” y “Dicho de algo malo o dañino: presentarse como inminente para alguien o algo”.

A efectos de este estudio, nos quedaremos con la segunda de las acepciones, en el que aparecen los términos malo o dañino e igualmente la inminencia de presentación o materialización de una situación, actividad o agente malo o dañino.

Es en el campo de las ciencias naturales donde primero se desarrollaron los conceptos de amenaza y riesgo, con la finalidad de hacer frente a los importantes daños provocados de forma recurrente en diversas áreas geográficas del mundo por fenómenos de origen natural como seísmos, huracanes, inundaciones, tsunamis, incendios forestales, etc…En este sentido, la Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para el Socorro en caso de Desastres (UNDRO)⁸ define amenaza como “la probabilidad de ocurrencia de un suceso potencialmente dañino durante un cierto tiempo en un sitio dado”⁹.

Para Omar Cardona, amenaza se refiere a “un peligro latente que se puede expresar en forma matemática como la probabilidad de exceder un nivel de ocurrencia de un suceso con una cierta intensidad, en un sito específico y durante un tiempo de exposición determinado”¹⁰.

Coincidiendo con estas definiciones, nos encontramos con la que ofrece la UNGRD¹¹ de Colombia. Así, se define amenaza como “el peligro latente de que un evento físico de origen natural o causado o inducido por la acción humana de manera accidental, se presente con una severidad suficiente para causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la salud, así como daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los medios de sustento, la presentación de servicios y los recursos ambientales”¹².

Es importante señalar que en las definiciones de amenaza mencionadas anteriormente, el objeto de protección y susceptible de ser dañado son las personas, los bienes y el medio ambiente. No se contempla, por tanto, la información como un elemento a proteger, y es necesario incluir este aspecto ya que en la actualidad una de las amenazas que más prolifera en cualquier ámbito son los ataques informáticos a sistemas que procesan y almacenan datos, con la finalidad de sustraerlos, alterarlos o eliminarlos. Teniendo en cuenta este aspecto, podemos definir amenaza como el “peligro asociado con un fenómeno de origen natural o antrópico¹³ que puede presentarse en un sitio específico y en un tiempo determinado produciendo efectos adversos en las personas, los bienes, el medio ambiente o la información. De un modo más simplista, puede definirse amenaza como toda causa previsible de daño a las personas, los bienes, el medio ambiente o la información”¹⁴.

Por lo que respecta al término riesgo, la RAE lo define como “contingencia o proximidad de un daño”.

Cardona sostiene que riesgo es “el potencial de pérdidas que pueden ocurrirle al sujeto o sistema expuesto, resultado de la convolución de la amenaza y la vulnerabilidad, donde la 'convolución' es un concepto matemático que se refiere a la concomitancia y mutuo condicionamiento, en este caso, de la amenaza y de la probabilidad. Así, el riesgo puede expresarse de forma matemática como la probabilidad de exceder un nivel de consecuencias económicas, sociales y ambientales en un cierto sitio y durante un cierto periodo de tiempo”¹⁵.

Consideramos más completa la definición que establece que el riesgo es el daño, destrucción o pérdida esperada, obtenida de la probabilidad de ocurrencia de eventos peligrosos y de la vulnerabilidad de los elementos expuestos a tales amenazas, que puede expresarse matemáticamente como el producto de la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno peligroso por sus consecuencias, cuantificadas estas por el número probable de víctimas que ocasiona, el valor de los daños materiales producidos, el impacto ambiental provocado o los daños provocados a los datos de un sistema de información¹⁶.

El riesgo, así definido, se representa por la siguiente fórmula: R = A x V; donde A = amenaza y V = vulnerabilidad

Con las definiciones de riesgo antes citadas, surge un nuevo concepto: la vulnerabilidad, que puede definirse como el grado de pérdida de un elemento en riesgo dado, como consecuencia del fenómeno peligroso y condicionado a la severidad del mismo.

Cardona abre el abanico de ámbitos que pueden verse afectados al materializarse la amenaza, al definir la vulnerabilidad como “la predisposición o susceptibilidad física, económica, política o social que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir daños en caso de que un fenómeno desestabilizador de origen natural o antrópico se manifieste”¹⁷.

Presentamos a continuación la postura que sobre los términos amenaza y riesgo mantienen reconocidos autores en el campo de la seguridad y defensa, y que no coinciden con las definiciones que sobre dichos conceptos se han expuesto hasta ahora.

Así, para Carlos Echeverría, riesgo es “toda posible situación que podría darse como consecuencia de un conjunto de circunstancias y que conllevaría un daño, mientras que amenaza sería toda posible acción orientada a infligir un daño que siempre es de carácter intencionado”¹⁸. Según estas definiciones, tanto la amenaza como el riesgo son situaciones o acciones que pueden producir daños, estribando la diferencia en que una, la amenaza, es intencionada, mientras que el otro, el riesgo, no lo es. No se habla de la probabilidad de que el fenómeno peligroso, ya sea la situación o la acción, se presente, ni del grado de deterioro de los elementos expuestos, que nos lleva al concepto de vulnerabilidad.

Por otra parte, Miguel Ángel Ballesteros incluye a la amenaza y el riesgo, junto con otro concepto, el peligro, en lo que denomina cadena estratégica.

Así, define el riesgo como “la inseguridad generada por un agente hostil, cuya capacidad para causar efectos dañinos no está constatada a ciencia cierta, pero sí se considera bastante posible”. Por su parte, la amenaza la define como la “inseguridad causada por un agente hostil con capacidades para dañar a otros que, de forma explícita o implícita, utiliza esa posibilidad como sistema de coacción”. Sostiene que “cuando el riesgo se constata con una realidad objetiva adquiere la condición de peligro, que se conoce en muchos o todos sus aspectos. Cuando un agente hostil manifiesta de forma explícita o implícita su voluntad de utilizar ese peligro como un instrumento de coacción para lograr un fin, estaremos ante una amenaza”¹⁹.

Esta construcción teórica resulta ciertamente novedosa, puesto que a los conceptos de amenaza y de riesgo se añade el de peligro, estando los tres intimamente relacionados. De hecho, la diferencia entre los tres términos es la mayor o menor probabilidad de que el agente agresor lleve a cabo la acción hostil y de que se tenga un menor o mayor conocimiento de la capacidad y características de dicho agente.

Resumiendo, podemos establecer que la amenaza es toda causa previsible de originar daños a las personas, los bienes, la información o el medio ambiente, mientras que el riesgo es la probabilidad de que se produzcan daños o pérdidas en las personas, los bienes, la información y el medio ambiente, como consecuencia de la materialización de la amenaza y teniendo en cuenta la vulnerabilidad de los elementos expuestos a tales amenazas.

Análisis de la amenaza y análisis/evaluación del riesgo

Tras haber establecido las definiciones de los conceptos de amenaza, riesgo y el de vulnerabilidad, pasamos seguidamente a analizar el primero de ellos, esto es, la amenaza.

Análisis de la amenaza

Consideramos esencial estudiar desde un punto de vista global todos los posibles fenómenos, situaciones o circunstancias, esto es, los agentes causales que pueden tener un impacto negativo en cualquier ámbito de la seguridad.

De esta forma, las amenazas a la Seguridad Nacional habrán de estar contempladas en la clasificación que se establezca. Igualmente, tendremos una idea más clara a la hora de incorporar posibles nuevas amenazas a dicho ámbito del catálogo general que se configure.

Una clasificación de las amenazas a tener en cuenta es la que establece Eduardo González. Así, según su agente causal, clasifica las amenazas en²⁰:

• Amenazas de la Naturaleza: Seismos, huracanes, inundaciones, sequías, tsunamis y rayos.
• Amenazas biológicas: virus y bacterias, alimentos, animales vivos
• Amenazas antrópicas:
  • Tecnológicas:
    • Químicas: Fuego, corrosión, toxicidad, sustancias tóxicas, explosión química, fármacos, drogas
    • Físicas: Mecánico, eléctrico, termodinámico, acústico, óptico, explosión física, radiaciones no ionizantes, vibraciones
    • Nucleares: radiaciones ionizantes, mecánico, térmico, explosión nuclear
    • Técnicos: diseño-proyecto, fabricación, montaje-instalación, mantenimiento-conservación
  • Derivadas de actividades sociales
    • En el trabajo y las actividades profesionales: las máquinas-herramientas, los equipos para la manuteción, el transporte y el almacenamiento, las herramientas y utillaje, las instalaciones auxiliares de fuerza y energía, los depósitos y recipientes contenedores para el almacenamiento de productos, la manipulación de productos y materias peligrosas (nocivas, tóxicas, inflamables, corrosivas, etc), el medio ambiente laboral, las condiciones de higiene y sanidad, el mobiliario.
    • En el ocio: la práctica de los deportes, el bricolaje, los juguetes, la jardinería, etc.
    • En la circulación y transporte: el hombre, el vehículo, la vía en los ámbitos terrestres (carretera y ferrocarril), marítimo y aéreo.
    • En el hogar: las instalaciones de gas, las instalaciones eléctricas, los productos de limpieza, los porductos farmacéuticos, las cocina y sus actividades, el mobiliario.
  • Derivadas de actividades antisociales: robo, hurto, fraude, atentado, sabotaje, vandalismo, secuestro, espionaje, manipulación de datos.

En esta clasificación, el ámbito donde pueden incorporarse más amenazas es el relativo a las derivadas de actividades antisociales, es decir, aquellas acciones intencionadas llevadas a cabo por determinados agentes con la finalidad de obtener beneficios o ventajas y/o de provocar daños a las personas, los bienes, el medio ambiente y la información.

En realidad, se pueden incluir numerosos ilícitos penales de los recogidos en el Código Penal. En nuestro caso, se trataría de aquellos ilícitos penales (amenazas) que pudieran poner en peligro la Seguridad Nacional y que así sean consideradas por las autoridades competentes en la materia.

La clasificación expuesta con anterioridad, si bien supone un planteamiento interesante, puede llevar a varias reflexiones. Así, en lo concerniente a las amenazas antrópicas, el objeto a proteger es el correspondiente a instalaciones, empresas o industrias de cualquier ámbito. No obstante, no se contemplan amenazas que deban ser gestionadas por las administraciones públicas a diversos niveles (nacional, regional o autonómico y local) o por organismos internacionales, como pudieran ser amenazas a la seguridad energética o a las infraestructuras críticas. Del mismo modo, tampoco se contemplan amenazas que tengan como origen las relaciones entre Estados, como los conflictos bélicos, amenazas híbridas, sanciones económicas o guerras comerciales.

La clasificación que se expone a continuación cubre un mayor abanico de amenazas, cuyo tratamiento, en muchos casos, tanto en lo que respecta a la previsión de la ocurrencia de las situaciones o fenómenos peligrosos, como a la gestión de los daños que se originaran, corresponden a las administraciones públicas y, por consiguiente, se encontrarían dentro del ámbito de actuación de la Seguridad Nacional.

Se trata de la clasificación de amenazas que realiza el Centro para Estudios del Riesgo de la Universidad de Cambridge²¹.

Las categorías de amenazas son las siguientes:

1. Finanzas y comercio
   • Shock financiero
     • Burbuja de activos
     • Irregularidades financieras
     • Fallos bancarios
     • Caídas de los mercados
   • Disputas comerciales
     • Conflictividad laboral
     • Sanciones comerciales
     • Guerras arancelarias
     • Nacionalizaciones
2. Geopolítica y sociedad
   • Conflictos geopolíticos
     • Guerra convencional
     • Guerra asimétrica
     • Guerra nuclear
     • Guerra civil
     • Fuerza externa
   • Violencia política
     • Terrorismo
     • Separatismo
     • Desórdenes públicos
     • Asesinato (de líderes políticos)
     • Crimen organizado
3. Catástrofe natural y climática
   • Catástrofes naturales
     • Terremotos
     • Huracanes
     • Tsunamis
     • Inundaciones
     • Erupciones volcánicas
   • Catástrofe climática
     • Sequías
     • Tormentas de nieve
     • Olas de calor
   • Catástrofe medioambiental
     • Aumento del nivel del mar
     • Cambio en las corrientes oceánicas
     • Cambio del sistema atmosférico
     • Fenómenos de contaminación
     • Incendios forestales de grandes proporciones
4. Tecnología y espacio
   • Catástrofe tecnológica
     • Fusión nuclear
     • Accidentes industriales
     • Fallos en las infraestructuras
     • Accidentes tecnológicos
     • Catástrofes cyber
   • Amenazas externas
     • Meteoritos
     • Tormentas solares
5. Salud y humanidad
   • Enfermedades
     • Epidemias humanas
     • Epidemias animales
     • Epidemias en plantas
   • Crisis humanitarias
     • Hambrunas
     • Fallo en el suministro de agua
     • Crisis de refugiados
     • Fallos en el sistema del bienestar
6. Otras

Esta clasificación requiere de una adecuada valoración en algunos aspectos: en primer lugar, señalar que dentro de la violencia política se recoge el crimen organizado, cuando en la mayor parte de las ocasiones este tipo de criminalidad no tiene ninguna connotación política.

Del mismo modo, no se contemplan determinadas amenazas, no siempre ocasionadas por grupos de delincuencia organizada, sino por Estados o actores internos, como pueden ser el sabotaje, la piratería o el espionaje.

Por otra parte, hay amenazas que podrían ser llevadas a cabo por Estados, grupos terroristas o grupos de delincuencia organizada empleando no solo el armamento nuclear, como así se recoge en el grupo de amenazas “conflictos geopolíticos”, al referirse a la guerra nuclear, sino que también deben incluirse las amenazas radiológicas y biológicas, tal y como se menciona en la primera de las clasificaciones de amenazas presentada.

Tampoco, en ninguna de las dos clasificaciones, ni la desarrollada por Eduardo González ni por la Universidad de Cambridge, se hace referencia a las amenazas a la seguridad energética, en las que tienen cabida la falta de infraestructuras adecuadas, la inestabilidad política de los países productores, la escasez de interconexiones energéticas o las amenazas a los países y rutas de aprovisionamiento.

En cualquier caso, se considera que con el catálogo de amenazas recogidas en las dos clasificaciones desarrolladas, especialmente la especificada por la Universidad de Cabridge, y con las puntualizaciones realizadas en los dos párrafos anteriores, se cubre todo el espectro posible de las amenazas a la Seguridad Nacional, lo cual supone realizar la reflexión de si es preciso incluirlo en la normativa correspondiente, es decir, en las estrategias de Seguridad Nacional y estrategias sectoriales.

Evaluación del riesgo

Finalmente, pasamos a desarrollar el análisis y evaluación del riesgo. El análisis del riesgo se basa en el análisis de los dos factores que lo componen, es decir, la amenaza y la vulnerabilidad, en la forma que se describe en párrafos anteriores. Por otra parte, la evaluación del riesgo es el proceso por el que se realiza la valoración y ponderación de los factores del riesgo. A la finalización del proceso se obtendrán unos valores que indicarán el tipo o clase de riesgo de que se trata.

El proceso consiste en asignar unos valores tanto para la amenaza como para la vulnerabilidad, que en el primero de los casos representará la mayor o menor probabilidad de que el fenómeno peligroso se produzca; y, en el segundo caso, la mayor o menor cuantía de los daños que se producirían si la amenaza se materializara.

Seguidamente, se interrelacionan los dos factores mediante una operación matemática y el resultado que se obtiene representará un mayor o menor nivel de riesgo respecto de la amenaza en cuestión. Como ya sabemos, por la definición de riesgo que se ha presentado en epígrafes anteriores, la operación matemática a emplear es la multiplicación.

Podemos ejemplificar este proceso de la siguiente forma:

Para la amenaza de inundaciones en un lugar determinado el riesgo podría determinarse así:

Amenaza: escala de 1 a 5. La probabilidad de que la amenaza se manifieste es:

1. Muy baja
2. Baja
3. Normal
4. Alta
5. Muy alta

Vulnerabilidad: escala de 1 a 5 en los daños registrados

1. Daños muy poco importantes
2. Daños poco importantes
3. Daños de cierta entidad
4. Daños importantes
5. Daños muy importantes

Los datos del riesgo se obtendrían de la multiplicación de la amenaza y la vulnerabilidad, alcanzando valores que irían entre 1 a 25. Seguidamente, se establecería la clase o nivel de riesgo en función de los valores maximos y mínimos que se alcanzaran:

• Entre 1 y 5: Riesgo muy bajo
• Entre más de 5 y 10: Riesgo bajo
• Entre más de 10 y 15: Riesgo medio
• Entre más de 15 y 20: Riesgo alto
• Entre más de 20 y 25: Riesgo muy alto

Hoy en día, en muchos ámbitos de la seguridad se emplean métodos de evaluación de riesgos. La finalidad de los mismos es la de determinar la clase de riesgo que le corresponde a cada una de las amenazas que pueden afectar a un sistema de seguridad, priorizándolos de mayor a menor, para poner de manifiesto los ambitos que requieren de la implantación de medidas para la reducción del riesgo. Normalmente, estos métodos no son generalistas, sino que se aplican en ámbitos concretos de la seguridad. Otra de las caracterísiticas de estos métodos es la utilización de un mayor número de factores o variables, además de los ya mencionados de probabilidad y vulnerabilidad, así como la aplicación de operaciones matemáticas más o menos complejas; lo que confiere al proceso un mayor grado de eficacia para la determinación de los niveles de riesgo de cada una de las amenazas que pueden afectar a un sistema de seguridad.

A continuación se relacionan diversos métodos de análisis de riesgos que se emplean en la actualidad en determinados ámbitos de la seguridad y en la empresa:

• Método Purt. Riesgo de incendios y grado de protección automática
• Método de Cruzel Sarrat. Evaluación del riesgo de incendio por cálculo
• Método de Dow. Industria química
• Análisis HAZOP. Análisis de riesgos en procesos industriales
• Simulación de Monte Carlo. Método aplicado en diversos ámbitos
• FMEA. Técnica de ingeniería aplicado en diversos campos e industrias
• Método Mósler. Método generalista que puede aplicarse a cualquier instalación, actividad o ámbito.

Amenazas, riesgos y desafíos en la normativa de Seguridad Nacional española y europea

La norma con rango de ley que regula todos los aspectos relacionados con la Seguridad Nacional en nuestro país es la Ley de Seguridad Nacional (LSN, en adelante). El artículo 3 de dicha norma define la Seguridad Nacional como “la acción del Estado dirigida a proteger la libertad y el bienestar de sus ciudadanos, a garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales, así como a contribuir junto a muestros socios y aliados a la seguridad internacional en cumplimiento de los compromisos asumidos”.

La politica de Seguridad Nacional se concreta a través de la Estrategia de Seguridad Nacional (en adelante, ESN), que “contiene el análisis del entorno estratégico, concreta las amenazas (denominados riesgos y amenazas) que afectan a la seguridad de España, define las líneas de acción estratégica en cada ámbito de actuación y promueve la optimización de los recursos existentes”²². Lo expresado anteriormente representa el aspecto nuclear de nuestro estudio, ya que en la Estrategia de Seguridad Nacional se contemplan las amenazas y riesgos a la seguridad de nuestro país.

Como podemos comprobar, el esquema que se sigue en la ESN es, en primer lugar, analizar la situación geopolítica en el mundo y su influencia sobre España. Seguidamente, se identifican las amenazas que pueden afectar a nuestros intereses nacionales, para finalizar con la adopción de las medidas necesarias para hacer frente a la materialización de dichas amenazas, que podrían causar daños o tener un impacto en los distintos ámbitos de la Seguridad Nacional.

La Estrategia de Seguridad Nacional es elaborada a iniciativa del presidente del gobierno y aprobada por el Consejo de Ministros, siendo presentada, tras su aprobación en las Cortes Generales. En la Ley de Seguridad Nacional se establece que la ESN será revisada cada cinco años o cuando lo requieran las circunstancias del entorno estratégico.

El Consejo de Seguridad Nacional (CSN) es un órgano previsto en la ley que tiene una importancia relevante en la gestión de la Seguridad Nacional. Actúa como Comisión Delegada del Gobierno para la Seguridad Nacional y asiste al presidente del gobierno en la dirección de la política de Seguridad Nacional y del Sistema de Seguridad Nacional. Su composición se establece en el artículo 21.3 de la LSN²³ y entre sus funciones, previstas en dicho artículo, figuran las de verificar el grado de cumplimiento de la ESN y promover e impulsar sus revisiones; promover e impulsar las estrategias de segundo nivel que sean necesarias y proceder, en su aprobación, así como a sus revisones periódicas; y aprobar el Informe Anual de Seguridad Nacional, antes de su presentación en las Cortes Generales.

Hacemos referencia aquí al Consejo de Seguridad Nacional porque, como hemos visto, tendrá un papel importante en la aprobación de la Estrategia de Seguridad Nacional y las estrategias de segundo nivel o sectoriales, que comenzaremos a desarrollar a continuación. También desempeña una labor relevante en la elaboración de estas estrategias el Departamento de Seguridad Nacional (DSN) y, en algunos casos, los comités especializados de apoyo al Consejo de Seguridad Nacional.  

Es importante resaltar que la Ley de Seguridad Nacional se refiere a los “riesgos y amenazas que afecten a la seguridad de España”. En la ley no se definen los términos riesgo y amenaza, y en la forma de enunciarlos pareciera indicar que se trata de conceptos análogos cuando, en realidad, no lo son, como se pone de manifiesto en el capítulo anterior donde se han analizado ambos términos. Como veremos en este epígrafe, esta es una característica constante del tratamiento que se le da a estos dos conceptos en la normativa de Seguridad Nacional, es decir, una cierta ambigüedad de los significados de ambas palabras.

La LSN establece que hay una serie de ámbitos que gozan de una mayor importancia al requerir una atención específica “por resultar básicos para preservar los derechos y libertades, así como el bienestar de los ciudadanos, y para garantizar el suministro de los servicios y recursos esenciales²⁴. Estos ámbitos, que se denominan de especial intéres para la Seguridad Nacional, son: la ciberseguridad, la seguridad económica y financiera, la seguridad marítima, la seguridad del espacio aéreo y ultraterrestre, la seguridad energética, la seguridad sanitaria y la preservación del medio ambiente. Esto implica que las estrategias de Seguridad Nacional que se elaboren deben contemplar y priorizar estos ámbitos respecto de otros; y, por consiguiente, han de analizar las amenazas que puedan producirse en dichos ámbitos.

Procederemos a continuación a estudiar las amenazas, riesgos y desafíos que se recogen en las cuatro Estrategias de Seguridad Nacional que han sido aprobadas en España.

Estrategias de Seguridad Nacional
Estrategia Española de Seguridad de 2011 (EES 2011)²⁵

Con anterioridad a la Ley de Seguridad Nacional, la única norma con rango de ley que regulaba aspectos relacionados con seguridad y defensa era la Ley de Defensa Nacional²⁶, y era a través de las Directivas de Defensa Nacional donde se establecía la política de defensa. La primera aprobada despúes de la entrada en vigor de la Ley de Defensa Nacional fue la Directiva de Defensa Nacional 1/2008, donde se ve la necesidad de “elaborar una Estrategia de Seguridad Nacional que incluya los valores e intereses en que esta se sustenta, analice los riesgos, amenazas y vulnerabilidades, así como las causas que los producen²⁷.

Vemos cómo ya en esa norma de 2008 se manejaban los términos amenaza y riesgo, sin establecer definiciones ni distinciones, tal y como ocurre en la Ley de Seguridad Nacional.

La Estrategia Española de Seguridad se elaboró por una comisión presidida por el exministro Javier Solana y de Madariaga. “La misión encomendada a Solana fue precisamente la de proponer una estrategia de seguridad basada en un profundo análisis de los intereses vitales españoles y en un sólido estudio de los riesgos y amenazas que nos afectan²⁸.

Pasando ya al estudio de esta estrategia, en el capítulo 3 del texto se mencionan los denominados “potenciadores del riesgo”, definidos como “fenómenos globales que propician la propagación o transformación de las amenazas y riesgos que afrontamos e incrementan nuestra vulnerabilidad”.

Los potenciadores del riesgo así definidos son: la globalización, los desequilibrios demográficos, la pobreza y desigualdad, el cambio climático, los peligros tecnológicos, y las ideas radicales y no democráticas.

El enunciado del capítulo 4 de la estrategia es “Amenazas, riesgos y respuestas”. Hay que resaltar que en el documento se definen los conceptos de amenaza y riesgo y se hace en la línea del planteamiento teórico expuesto en el primer capítulo de este estudio. Así, se dice que amenaza es “toda circunstancia o agente que ponga en peligro la seguridad o estabilidad de España” y la definición que se da de riesgo es “la contingencia o probabilidad de que una amenaza se materialice produciendo un daño”.

No obstante, en el desarrollo posterior del contenido del capítulo 4, se habla indistintamente de amenazas y riesgos para referirse a las situaciones o eventos peligrosos.

Seguidamente, la Estrategia Española de Seguridad establece cuáles son las amenazas a la Seguridad Nacional; en realidad, se habla de las amenazas y riesgos, identificándose las siguientes:

• Conflictos armados
• Terrorismo
• Crimen organizado
• Inseguridad económica y financiera
• Vulnerabilidad energética
• Proliferación de armas de destrucción masiva
• Ciberamenazas
• Espionaje
• Flujos migratorios no controlados y
• Emergencias y catátrofes.

Se trata de diez amenazas a la Seguridad Nacional que se pueden producir en todos o en algunos de los seis ámbitos o entornos siguientes: terrestre, marítimo, aéreo, espacial, informativo y ciberespacial.

Siguiento la linea argumental de este documento, convendría valorar la posibilidad de, en vez de nombrar como amenaza a la “inseguridad económica y financiera” y a la “vulnerabilidad energética, hacerlo como “amenazas a la seguridad económica y financiera” y “amenazas a la seguridad energética”. De hecho, la Ley de Seguridad Nacional que se aprueba cuatro años más tarde a la EES 2011, al referirse a los ámbitos de especial interés para la Seguridad Nacional, relaciona, entre otros, la seguridad económica y financiera y la seguridad energética.

Estrategia de Seguridad Nacional de 2013 (ESN 2013)²⁹

El capítulo 3 de la estrategia se denomina “los riesgos y amenazas a la seguridad”.

Al igual que en la Estrategia Española de Seguridad, en este documento se incluyen los factores potenciadores de los que se dice que “sin ser en sí mismos un riesgo o una amenaza, pueden desencadenarlos o agravarlos”³⁰. Estos factores potenciadores son: la pobreza, la desigualdad, los extremismos ideológicos, los desequilibrios ideológicos, el uso nocivo de nuevas tecnologías y el cambio climático. Se trata de los mismos que se contemplan en la Estrategia Española de Seguridad de 2011, salvo la globalización, que era incluida en esta pero desaparece en la ESN 2013. Hay que señalar que esta norma se refiere al cambio climático como el “gran desafío ambiental y socioeconómico del siglo XXI”. Y esto es importante porque es la primera vez que en una Estrategia de Seguridad Nacional aparece el concepto de desafío, que se repetirá en posteriores estrategias tanto nacionales como sectoriales.

La ESN 2013 comprende 12 amenazas y riesgos, que son las mismas que las definidas en la EES 2011 más la vulnerabilidad del espacio marítimo y la vulnerabilidad de las infraestructuras críticas y servicios esenciales. Es de aplicación en estos dos casos lo argumentado con anterioridad respecto de la conveniencia de enunciarlas como “amenazas a las infraestructuras críticas y servicios esenciales” y “amenazas a la seguridad marítima”.

Por último, reflejar que la amenaza “flujos migratorios no controlados” de la EES 2011 pasa a denominarse “flujos migratorios irregulares” en la ESN 2013.

Estrategia de Seguridad Nacional 2017 (ESN 2017)

El título del capítulo 4 de esta estrategia es “Amenazas y desafíos para la Seguridad Nacional”. En este documento no se hace referencia a los riesgos y, sin embargo, junto al término amenaza aparece el de desafío.

La estrategia diferencia entre “amenazas que comprometen o pueden socavar la Seguridad Nacional y desafíos, que sin tener de por sí entidad de amenaza, incrementan la vulnerabilidad, provocan situaciones de inestabilidad o pueden propiciar el surgimiento de otras amenazas, agravarlas o acelerar su materialización”³¹. Podemos comprobar que no se formula una correcta definición de amenaza y la que se da de desafío se apoya en la primera. Vemos, igualmente, que el término desafío, que aparecía en la ESN 2013 referida exclusivamente al cambio climático, se amplía a otros fenómenos o circunstancias que en las dos estrategias anteriores se incardinaban en amenazas y riesgos.

La clasificación que se hace de amenazas y desafíos para la Seguridad Nacional en el citado capítulo 4 es realmente compleja. Hay cinco amenazas que coinciden con las definidas en las dos estrategias anteriores: conflictos armados, terrorismo, crimen organizado, proliferación de armas de destrucción masiva y espionaje; se incluye una amenaza de carácter independiente, que se formula en virtud del ámbito a proteger y que se corresponde con las amenazas sobre las infraestructuras críticas; se contemplan tres amenazas y desafíos que se desarrollan en los espacios comunes: vulnerabilidad del ciberespacio, vulnerabilidad del espacio aéreo y ultraterrestre y vulnerabilidad del espacio marítimo; y, finalmente, se incorporan 6 desafíos, algunos de los cuales, en concreto, los tres que aparecen a continuación en primer lugar eran identificados como amenazas y riesgos en la ESN 2013: inestabilidad económica y financiera, vulnerabilidad energética, flujos migratorios irregulares, emergencias y catástrofes, epidemias y pandemias y efectos derivados del cambio climático.

Estrategia de Seguridad Nacional 2021 (ESN 2021)³²

El Consejo de Seguridad Nacional fue el órgano responsable de la aprobación de esta estrategia, así como de su elaboración, en cuyo proceso han participado los departamentos ministeriales y el Centro Nacional de Inteligencia. También han participado las comunidades autónomas y las ciudades autónomas, e incluye, asimismo, las aportaciones de expertos independientes, personas de reconocido prestigio, con conocimientos y experiencia en el campo de la seguridad.

La coordinación del proceso fue llevada a cabo por el Departamento de Seguridad Nacional del Gabinete de la Presidencia del Gobierno, en su condición de secretaría técnica y órgano de trabajo permanente del Consejo de Seguridad Nacional.

El capítulo 3 de la Estrategia de Seguridad Nacional se denomina “Riesgos y amenazas”. Como ocurriera con las ESN 2013 y 2017, no se defienen los dos conceptos y a la hora de establecer el catálogo de riesgos y amenazas no se definen cuáles pertenecen a una categoría o a otra.

Desaparecen los desafíos, que eran contemplados como tales en la ESN 2017, de modo que los fenómenos o situaciones que se calificaban como desafíos en dicha estrategia pasan a incluirse dentro del catálogo de amenazas y riesgos de la ESN 2021³³.

Se contemplan un total de 16 riesgos y amenazas a la Seguridad Nacional:

• Tensión estratégica y regional
• Terrorismo y radicalización violenta
• Epidemias y pandemias
• Amenazas a las infraestructuras críticas
• Emergencias y catástrofes
• Espionaje e injerencias desde el exterior
• Campañas de desinformación
• Vulnerabilidad del ciberespacio
• Vulnerabilidad del espacio marítimo
• Vulnerabilidad aeroespacial
• Inestabilidad económica y financiera
• Crimen organizado y delincuencia grave
• Flujos migratorios irregulares
• Vulnerabilidad energética
• Proliferación de armas de destrucción masiva
• Efectos del cambio climático y de la degradación del medio ambiente.

Un análisis respecto de esta clasificación sugiere las siguientes cuestiones:

• Aparece una nueva amenaza/riesgo: las campañas de desinformación
• Los conflictos armados son reemplazados por la “tensión estratégica y regional”
• Al terrorismo se le une la radicalización violenta
• Al crimen organizado se le añade la delincuencia grave
• La amenaza de espionaje se completa con “injerencias desde el exterior”
• Los efectos del cambio climático y de la degradación del medio ambiente son identificadas como amenazas, mientras que en estrategias anteriores el tratamiento que se les daba era de desafío/reto.

Después de analizar las amenazas, riesgos y desafíos que se recogen en las cuatro Estrategias de Seguridad Nacional, pasaremos a continuación a estudiar el tratamiento que se le da a este asunto en las siete estrategias sectoriales que están actualmente en vigor, sin entrar a valorar las versiones anteriores de las mismas. También estudiaremos qué órganos intervienen en el proceso de elaboración de estas estrategias y el periodo de vigencia de las mismas.

Estrategias sectoriales
Estrategia de Seguridad Energética Nacional (2015)³⁴

Esta fue la primera estrategia sectorial que se aprobó y la que más tiempo lleva en vigor, y se basa en los preceptos recogidos en la ESN 2013.

No se establece explícitamente qué organismo se encargó de la elaboración de la estrategia, aunque ha de entenderse que debió ser el Consejo de Seguridad Nacional, que se crea con la ESN 2013, con una composición y funciones similares a las que, con posterioridad, se regulan en la Ley de Seguridad Nacional de 2015.

Tampoco se fija un periodo de vigencia de la estrategia, que como se verá para algunas de las estrategias sectoriales es de cinco años.

Las características de esta estrategia son las siguientes:

• Se identifican, de una parte, amenazas y riesgos; y de otra, retos.
• Como ocurría con la ESN 2013, en esta estrategia no se definen los términos de amenaza y riesgo ni de identifican cuáles de los fenómenos o situaciones peligrosas son uno u otro.
• De los retos se dice que “pueden llegar a generar nuevos riesgos o amenazas o multiplicar y agravar los efectos de los ya identificados y conocidos”³⁵.

En el capítulo 3 de esta estrategia, que es titulado “desafíos a la seguridad energética nacional”, se distinguen entre retos, y amenazas y riesgos. Entre los primeros figuran los siguientes: cambio climático y degradación medioambiental, mercados energéticos, crecimiento de la demanda internacional, la cultura de seguridad energética y gestión de las reservas.

Por lo que se refiere a los riesgos y amenazas los clasifica en los siguientes grupos:

• Económicos (actualización insuficiente e inversiones inadecuadas en infraestructuras y actividades fraudulentas en el sector energético)
• Geoestratégicos (inestabilidad política en los países productores, optimización de la diversificación de los recursos energéticos, amenazas a los países y rutas de aprovisionamiento, y conflictos políticos entre países suministradores, consumidores y de tránsito)
• Técnicos (insuficientes interconexiones energéticas, riesgos percibidos de la generación eléctrica nuclear y accidentes industriales graves).
• Ambientales
• Deliberados (ciberamenazas y amenazas físicas a las infraestructuras energéticas)

Estrategia Nacional de Ciberseguridad 2019³⁶

Esta estrategia fue aprobada por el Consejo de Seguridad Nacional y en el proceso de elaboración participaron diversos departamentos ministeriales, el Centro Nacional de Inteligencia, el Departamento de Seguridad Nacional y un comité de expertos de asociaciones profesionales, empresas y del mundo académico.

El Consejo Nacional de Ciberseguridad, como comité especializado en la materia, da apoyo al CSN para el cumplimiento de sus funciones y, entre otras, se encarga de la valoración de los riesgos y amenazas en el ámbito de la ciberseguridad. 

Se recoge en la estrategia que el documento deberá ser objeto de revisión continua, pero no se establece un periodo concreto de vigencia.

La estrategia se fundamenta en la ESN 2017, y tal y como se establece en ella, se definen amenazas y desafíos, desapareciendo el término riesgo. Así figura en el capítulo 3 del documento, al referirse a las amenazas y desafíos en el ciberespacio.

Se diferencia entre ciberamenazas y acciones que usan el ciberespacio para fines maliciosos. Se defienen las ciberamenazas como “aquellas disrupciones o manipulaciones maliciosas que afectan a los elementos tecnológicos”³⁷.

Las acciones que usan el ciberespacio para fines maliciosos son:

• El ciberespionaje
• Las amenazas híbridas
• La cibercriminalidad: ciberterrorismo y ciberdelito
• El hacktivismo

Respecto de estas acciones la norma da a entender que se trata de amenazas y desafíos.

Estrategia Nacional contra el Terrorismo (ENCOT) 2023³⁸

La estrategia fue aprobada por el CSN el 19 de marzo de 2023. El Ministerio del Interior, a través del CITCO, fue el encargado de coordinar su elaboración, en el que también participaron los Ministerios de Presidencia, Defensa y Asuntos Exteriores, la Secretaría de Estado de Comunicación y el DSN, teniéndose en cuenta asimismo las aportaciones de las comunidades autónomas, las ciudades autónomas, así como las de un grupo de expertos representativos del ámbito académico.

El Comité Especializado contra el Terrorismo participa en el análisis de cumplimiento de la estrategia y propone, en su caso, su revisión.

La Estrategia Nacional contra el Terrorismo tiene un periodo de vigencia de cinco años.

La estrategia de referencia en la que se fundamenta la ENCOT 2023 es la ESN 2021. Hay que destacar que en esta estrategia se hace referencia a amenazas y no se habla de riesgos y desafíos para identificar precisamente eventos o situaciones peligrosas potencialmente causantes de daños. En este sentido, el capítulo 2 de la estrategia lleva por título “La amenaza terrorista y el extremismo violento”, y el primer apartado de este capítulo se denomina “Una estrategia que se adapta a la evolución de la amenaza”. Del mismo modo, en el desarrollo de uno de sus apartados se afirma que “el terrorrismo, en todas sus formas y manifestaciones, es una de las mayores amenazas para España y sus ciudadanos”³⁹.

El grupo específico de amenazas de terrorismo que se contemplan en la estrategia son:

• La amenaza de los actores solitarios
• El fenómeno de los combatientes terroristas extranjeros en España
• La propaganda como herramienta para transmitir las ideologías violentas
• Los extremismos violentos que pueden conducir al terrorismo
• Los riesgos en el ámbito penitenciario.

Estrategia Nacional de Seguridad Marítima 2024⁴⁰

El Consejo Nacional de Seguridad Marítima fue el órgano responsable ante el Consejo de Seguridad Nacional de la elaboración de esta estrategia, en cuyo proceso participaron los departamentos ministeriales y el CNI, así como las comunidades autónomas y ciudades autónomas, con las aportaciones de expertos idependientes, personas de reconocido prestigio, conocimientos y experiencia en los ámbitos del conocimiento académico y empresarial, en relación con la seguridad marítima. En todo este proceso la coordinación fue llevada a cabo por el DSN.

El Consejo Nacional de Seguridad Marítima cuenta con una célula de información y análisis de riesgos y amenazas para la seguridad marítima que tiene como misión principal proporcionar información relevante y prospectiva a medio y largo plazo sobre riesgos y amenazas para España que bien se produzcan en el entorno marítimo o proceda del mismo.

No se establece un periodo de vigencia de la estategia.

Esta estrategia, al igual que la que hemos tratado con anterioridad se basa en la ESN 2021. Esto se traduce en que en su capítulo 2 se recoge un catálogo de riesgos y amenazas para la seguridad marítima. Si recordamos, en la ESN 2021 se contempla un catálogo de riesgos y amenazas para la Seguriad Nacional. Sin embargo, la Estrategia Nacional de Seguridad Marítima profundiza más que la norma en la que se fundamenta, al definir los conceptos de amenaza y riesgo. Así, se define amenaza como “toda circunstancia derivada de actos deliberados o de naturaleza ilícita que pueda poner en peligro la seguridad”, mientras que entiende por riesgo para la seguridad marítima “aquellos incidentes no intencionados, como consecuencia de accidentes o de los efectos de la naturaleza”.⁴¹

Vemos que con estas definiciones la amenaza es consecuencia de un acto deliberado que tiene naturaleza delictiva o ilícita, mientras que el riesgo no tiene intencionalidad. Desconocemos si es este el significado que pretende darle la ESN 2021 a los conceptos de amenaza y riesgo, pues dicha estrategia no establece ninguna definición para ambos términos.

La clasificación que se hace de las amenazas a la seguridad marítima se articula en cuatro grupos: a unas se las denomina amenazas, a otras riesgos y hay dos grupos que no son referidas como amenazas, sino como acciones y tráficos ilícitos. Se trata de las siguientes:

• Amenazas atribuibles a una estrategia híbrida, dirigidas a explotar las vulnerabilidades de los Estados y sus instituciones mediante acciones que tienden a fomentar la desestabilización política de las instituciones nacionales o internacionales empleando: coerción económica, presión sobre el suministro de energía desde el exterior, ciberataques, campañas de influencia, terrorismo y otras clases de influencia de baja intensidad.
• Amenazas contra los intereses nacionales en el ámbito marítimo: piratería y robo a mano armada; antentados terroristas contra barcos e infraestructuras marítimas; ciberataques sobre sistemas de vigilancia y control, infraestructuras marítimas críticas o de interés para la seguridad y los sistemas de navegación y comunicación; el uso de vehículos autónomos marinos para llevar a cabo actos ilícitos deliberados; amenazas sobre las cadenas de suministros y la estabilidad económica y financiera
• Tráficos ilícitos por vía marítima y delincuencia transfronteriza contrabando; tráfico de drogas; tráfico de armas y de armas de destrucción masiva; explotación de inmigrantes por vía marítima; pesca ilegal; y expolio del legado cultural e histórico.
• Riesgos para el buen estado ambiental del medio marino, así como los efectos e impacto en la costa del cambio climático: fenómenos meteorológicos extremos; cambio del nivel del mar; degradación de ecosistemas terrestres y marinos; desertificación; aumento de la frecuencia de olas de calor; sequía; intrusiones de polvo subsahariano; incendios forestales e inundaciones; pérdida de biodiversidad; contaminación a consecuencia de vertidos ilegales; y explotación no autorizada y no sostenible de los recursos naturales.

Estrategia Nacional de Protección Civil 2024 (ENPC 2024)⁴²

La estrategia fue aprobada por el CSN el 15 de octubre de 2024 y el proceso de elaboración fue liderado por la Dirección General de Protección Civil y Emergencias, en el que colaboraron los ministerios y organismos implicados en la materia. La revisión de la estrategia se fija en cinco años o cuando así lo aconsejen las modificaciones de la Estrategia de Seguridad Nacional o las circunstancias cambiantes del entorno.

En el capítulo 2 de esta estrategia se relacionan las amenazas vinculadas con el ámbito de la Protección Civil. A pesar de que es la ESN 2021 la norma de referencia de las estrategias sectoriales publicadas a partir de 2021, la ENPC 2024 no hace mención a amenazas y riesgos, como se alude en esta última, y solo se habla de riesgos. De hecho, el título del capítulo es “Riesgos en el ámbito de la protección civil”.

Tradicionalmente, en el ámbito de la protección civil siempre se ha identificado al riesgo con la amenaza. Así se establecía en la Norma Básica de Autoprotección de 1992 (actualmente derogada)⁴³, que era el reglamento de desarrollo de la primera Ley de protección civil en España⁴⁴, en el que se contemplaban las distintas amenazas (riesgos en la norma) que podían producirse.

El catálogo de riesgos (amenazas, en realidad) que se recogen en la Estrategia Nacional de Protección Civil son los mismos que se contemplan en la vigente Norma Básica de Protección Civil⁴⁵: inundaciones; incendios forestales; terremotos y maremotos; volcánico; fenómenos meteorológicos adversos; accidentes en el transporte de mercancías peligrosas por carretera y ferrocarril; accidentes en instalaciones o procesos en los que se utilizan o almacenan sustancias químicas, biológicas, nucleares, o radiactivas (riesgo químico, riesgo biológico, riesgo nuclear y riesgo radioactivo); accidentes de aviación civil; y riesgo bélico.

Estrategia Nacional contra el Crimen Organizado y la Delincuencia Grave (2025)⁴⁶

La estrategia fue aprobada por el CSN en su reunión de 14 de julio de 2025, y en ella se establece que tendrá un periodo de vigencia de 5 años. No obstante, el Consejo de Seguridad Nacional, en función de la amenaza, podría valorar la idoneidad para acometer un nuevo proceso de revisión antes de la finalización del periodo antes citado.

El punto de referencia de esta estrategia es la ESN 2021. A diferencia de esta, la Estrategia Nacional contra el Crimen Organizado solo se refiere a amenazas y no hace alusión a los riesgos; es decir, en esta estrategia desaparece el concepto de riesgo vinculado a un fenómeno susceptible de causar daños en caso de materializarse.

La estrategia reproduce la definición que da la ESN 21 sobre el crimen organizado. Así, se establece que el crimen organizado es “una amenaza a la seguridad y bienestar de la ciudadanía, que se caractariza por su finalidad esencialmente económica, su efecto horadador y esencialmente desestabilizadora de las instituciones politicas y sociales, y su carácter trasnacional y su opacidad”. En cuanto a la delincuencia grave, se dice que “las actuaciones delictivas sobre colectivos vulnerables, como la explotación de menores, o la trata de seres humanos con fines sexuales y/o laborales, así como el contrabando, el cibercrimen o el tráfico ilícito en todas sus modalidades, suponen una amenaza tangible para la Seguridad Nacional”⁴⁷.

En el capítulo 2 de la estrategia se establece un catálogo de amenazas que podríamos clasificar en:

• Amenazas principales: tráfico ilícito de drogas y centros de transporte; el fenómeno de la corrupción; la influencia de los conflictos bélicos y el terrorismo; la actividad de las redes criminales de inmigración irregular; el impacto sobre colectivos vulnerables; el uso ilícito de estructuras legales y entramados financieros; el uso de las tecnologías para fines ilícitos; el impacto de la inteligencia artificial; y el deterioro del medio ambiente asociado a la acción delictiva.
• Otras amenazas: los ciberataques; la trata de seres humanos con sus distintos fines; la explotación sexual infantil; el tráfico ilícito de migrantes y armas; los fraudes y delitos económicos; y los delitos contra la propiedad y el medio ambiente.

El objetivo de la estrategia, definido en el capítulo 3 es “neutralizar la amenaza que representa la criminalidad organizada y la delincuencia grave sobre la seguridad y bienestar de la ciudadanía, sus intereses y los del conjunto de España”.

Estrategia de Seguridad Aeroespacial Nacional 2025⁴⁸

Esta estrategia fue aprobada por el CSN el 14 de julio de 2025, y en su elaboración participaron diversos departamentos ministeriales, el CNI y el DSN.

El Consejo Nacional de Seguridad Aeroespacial, comité especializado de apoyo al CSN en esta materia, tiene entre sus funciones la de valorar los riesgos asociados a las amenazas; analizar los posibles escenarios de crisis y su evolución, en especial de aquellos susceptibles de derivar en una situación de interés para la Seguridad Nacional; y elaborar y mantener actualizados los planes de respuesta.

Por otra parte, no se prevé un periodo de vigencia concreto del documento.

Esta estrategia, al igual que otras anteriores que hemos estudiado, sigue los postulados de la ESN 2021. No obstante, la estrategia sectorial se desvía de aquella en lo referente a los conceptos de amenaza y de riesgo, y tenemos que resaltar que lo hace conforme a la tesis que hemos venido planteando.

Así, en el capítulo 2 de la estrategia se define amenaza como “aquella situación o evento, de origen natural o humano, y de naturaleza accidental o deliberada, que en caso de materializarse puede causar daño o pérdida en los bienes a proteger”. Por su parte, al riesgo se le define como “el resultado de combinar la probabilidad y el impacto sobre un bien a proteger, en caso de materializarse una amenaza”⁴⁹.

Se recoge el siguiente catálogo de amenazas:

• Conflictos armados: ataques físicos cinéticos contra los sistemas aéreos, espaciales (ASAT, Anti-satellite weapon) o contra las infraestructuras desde la que se hace posible su operación; ataques físicos no cinéticos contra los sistemas aéreos, espaciales o las infraestructuras que permiten su operación y control; ataques electromagnéticos que emplean la energía para asegurarse el uso del espectro electromagnético en beneficio propio y denegar su empleo al adversario; ataques nucleares que originan un pulso electromagnético que afectan a todos los componentes electrónicos; y armas de destrucción masiva que pueden usar medios aéreos para el transporte o como vector para un ataque.
• Amenazas por eventos sanitarios
• Catástrofes naturales
• Seguridad en la cadena de suministro
• Terrorismo, extremismos violentos, crimen organizado y delincuencia grave
• Ciberamenazas
• Espionaje
• Amenazas derivadas del aumento de la actividad espacial

En el capítulo 3 se fijan 3 objetivos estratégicos, que van acompañadas de líneas de actuación que buscan abordar las amenazas, mejorar la resiliencia y coordinar esfuerzos tanto a nivel nacional como internacional. Adicionalmente, se incorpora un anexo con un catálogo de medidas identificadas, orientadas a la consecución de los tres objetivos estratégicos.

Una vez finalizado el estudio de las estrategias sectoriales, haremos un rápido repaso de las estrategias de seguridad europeas.

Estrategias de seguridad europeas

Estas se articulan en dos áreas: la relativa a la Política Exterior y de Seguridad Común y la correspondiente al Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ). En el primero de los casos, se han publicado tres estrategias: la Estrategia Europea de Seguridad de 2003, la Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea de 2016 (EUGS)⁵⁰ y la, actualmente en vigor, la Brújula Estratégica para la Seguridad y la Defensa de 2022⁵¹ (BE).

El Consejo Europeo adoptó en su reunión mantenida en Bruselas el 12 de diciembre de 2003 el denominado “documento Solana”⁵², que llegó a ser la primera Estrategia Europea de Seguridad. “La EES, teniendo en cuenta la incertidumbre creada después de los ataques del 11 de septiembre de 2001, tenía la intención de dar una respuesta convergente a la Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos (NSS), formulada en septiembre de 2002”⁵³.

Como se pone de manifiesto con la Estrategia Global de 2016 y con la Brújula Estratégica, la Unión Europea va a establecer mecanismos para intervenir en aquellos lugares fuera del territorio de la Unión en el que se produzcan situaciones de crisis, incluidos conflictos violentos. Sin embargo, a pesar de que del análisis del entorno geopolítico se identifican amenazas de tipo militar, no se contempla una defensa militar del territorio de la Unión, siéndole otorgada esta misión a la OTAN.

En cuanto a las amenazas que se recogen en los tres documentos, podemos decir que varias de ellas son comunes a las tres estrategias. Se trata de la proliferación de armas de destrucción masiva, el terrorismo y el crimen organizado.

Con la EUGS se incluyen las amenazas híbridas, los tráficos ilícitos, la inmigración o las ciberamenazas; y con la BE se mantienen estas últimas y se añaden las campañas de desinformación, el cambio climático, las crisis sanitarias mundiales, y las amenazas en el ámbito espacial, aéreo y marítimo.

Por lo que respecta a las estrategias en el área de Justicia e Interior de la UE, cuatro han sido las estrategias que se han aprobado. La primera de ellas fue la Estrategia de Seguridad Interior de la Unión Europea de 2010⁵⁴, que tuvo una vigencia de 5 años, siguiéndoles otras dos estrategias con el mismo periodo de vigencia hasta llegar a la actual, Protect EU: una Estrategia Europea para la Seguridad Interior de 2025⁵⁵.

En esta estrategia se mantienen las amenazas de terrorismo, delincuencia organizada, tráficos ilícitos, ciberamenazas, etc., incluidas en las estrategias anteriores; y respecto de las primeras, el catálogo de amenazas de la estrategia vigente se completa con las amenazas híbridas, las amenazas a las infraestructuras críticas, las amenazas medioambientales y las amenazas nucleares, radiológicas, biológicas y químicas.

Se puede afirmar que la arquitectura de seguridad de la UE está fragmentada. Como hemos visto, en la actualidad hay dos estrategias en vigor: la Brújula Estratégica en el área de la PESC, y la Estrategia Protect EU, en el ELSJ. La dificultad que subyace es la existencia de distintos organismos y agencias europeas, así como de instrumentos y herramientas que se emplean en los dos ámbitos para hacer frente a las mismas amenazas, como es el caso del terrorismo, la delincuencia organizada y grave, la ciberdelincuencia o las amenazas híbridas; existiendo, además, problemas de coordinación.

Otro aspecto a tener en cuenta es que hay amenazas que son contempladas en una estrategia, pero no en la otra, cuando por las características de los fenómenos podrían ser incluidas en los dos ámbitos. Es el caso de los flujos migratorios irregulares, el cambio climático, las crisis sanitarias mundiales o las catástrofes naturales que son identificadas como amenazas en la BE, pero no así en la Estrategia Protect EU.

En las estrategias de seguridad europeas, los términos que se han empleado para identificar situaciones o fenómenos peligrosos han sido la amenaza y el desafío. No obstante, hay que diferenciar entre las estrategias desarrolladas en los dos ámbitos. Así, en el área de la PESC, en la Estrategia de Seguridad de 2003, los desafíos se referían en exclusividad a fenómenos como la mundialización, la dependencia energética o las enfermedades, mientras que, en las dos estrategias posteriores, incluida la BE, las amenazas y los desafíos/retos se aplican indistintamente para identificar a cualquier fenómeno o situación peligrosa con capacidad para impactar negativamente en la seguridad de la UE. Por su parte, en el área de Justicia e Interior se emplea fundamentalmente el término amenaza.

Otra normativa de ámbito nacional

En este epígrafe queremos mencionar otras normas del ámbito de la Seguridad Nacional y de la seguridad y defensa en las que se tratan los conceptos de amenaza, riesgo y desafío.

La primera de ellas es la Ley 8/2011, de 28 de abril, por la que se establecen medidas para la protección de las infraestructuras críticas⁵⁶. En esta ley, en su artículo 2 se definen una serie de conceptos, entre los que se encuentra el “análisis de riesgos”, que se define como “el estudio de las amenazas posibles necesario para determinar y evaluar las vulnerabilidades existentes en los diferentes sectores estratégicos y las posibles repercusiones de la perturbación o destrucción de servicios esenciales”. Es una definición muy completa, donde el concepto de riesgo se relaciona con la amenaza y con la vulnerabilidad.

La segunda norma es la Directiva de Política de Defensa⁵⁷. En este documento, la única referencia a los conceptos que nos ocupan aparece recogida en el apartado “Concepto estratégico de la defensa”. Así, encontramos lo siguiente: “El Mediterráneo, Norte de África y Sahel son regiones de especial interés para España donde la estabilidad continúa amenazada por los desafíos del terrorismo y la criminalidad”. Vemos que la Directiva identifica al terrorismo y a la criminalidad con desafíos y no con amenazas.

La tercera es El entorno operativo 2035 (1ª revisión).⁵⁸ En el capítulo 1 del documento, en su epígrafe “Retos del Entorno Operativo 2035”, aparece el apartado “Riesgos y amenazas”. En este apartado hay continuas referencias a amenazas (conflictos armados, ciberterrorismo, amenazas en el ciberespacio, proliferación de armas de destrucción masiva, amenazas a la seguridad marítima), a riesgos (uso hostil de drones), a riesgos y amenazas (estabilidad económica y financiera); y algunas, a desafíos (emergencias y catástrofes) o a potenciadores de amenazas, vulnerabilidades y retos (efectos del cambio climático).

El último de los documentos que mencionaremos es la Doctrina para el empleo de las Fuerzas Armadas (PDC-01B)⁵⁹.

En el Anexo B del documento, denominado “Términos y definiciones”, se recogen las definiciones de amenaza y de riesgo. Así, se estipula que amenaza es “toda circunstancia real que ponga en peligro la seguridad”, mientras que el riesgo lo define como “contingencia o probabilidad de que una amenaza de materialice produciendo un daño y el impacto que ello podría tener”.

Hay que decir, que, de toda la normativa nacional estudiada, relacionada con la Seguridad Nacional, y de las estrategias de seguridad europeas, solo la Ley de protección de Infraestructuras Críticas, la Doctrina para el empleo de las Fuerzas Armadas, la Estrategia Española de Seguridad de 2011 y la Estrategia de Seguridad Aeroespacial Nacional aportan una definición para los términos “amenaza” y riesgo”, que se corresponden con las definiciones reflejadas en el primer capítulo.

Los Informes Anuales de Seguridad Nacional (IASN) del Departamento de Seguridad Nacional (análisis de amenazas y análisis de riesgos)

Desde el año 2013, tras la aprobación de la Estrategia de Seguridad Nacional de dicho año, el Gobierno de la Nación viene elaborando los informes anuales de Seguridad Nacional. Se trata de “un mapa consensuado y participado por los actores responsables del estado de situación de las amenazas y desafíos que se han de afrontar y las actuaciones que se llevan a término en su detección, anticipación y respuesta”⁶⁰.

Los informes son elaborados por el Departamento de Seguridad de Presidencia del Gobierno, con la participación de diversos ministerios, y es aprobado por el Consejo de Seguridad Nacional.

A partir de 2019 el IASN incorporó un análisis de riesgos para la Seguridad Nacional, en base a la valoración proporcionada por una red de expertos funcionales, que incluyen “profesionales especializados, representantes de departamentos ministeriales de la Administración General del Estado y otros organismos, que participan en el Sistema de Seguridad Nacional, a su vez articulado en torno al Consejo de Seguridad Nacional y sus órganos de apoyo”⁶¹.

Los informes anuales de Seguridad Nacional son unos documentos en los que se analizan, una a una, las distintas amenazas que forman parte del catálogo de amenazas que figura en la correspondiente Estrategia de Seguridad Nacional. Así, desde 2021, todos los IASN tienen como referencia el catálogo de amenazas de la Estrategia de Seguridad Nacional de 2021. El análisis de amenazas consiste, básicamente, en un estudio de las características de la amenaza y de su evolución durante ese año, así como de las actuaciones llevadas a cabo por el gobierno para eliminarlas o para reducirlas.

Como se ha mencionado anteriormente, a partir del IASN de 2019, además de este análisis de las amenazas, se realiza un análisis de riesgos del catálogo de amenazas definido en la Estrategia de Seguridad Nacional.

Estudiaremos a continuación el último de los informes elaborados, el IASN 2024⁶². Con este estudio queremos poner de relieve dos cuestiones: en primer lugar, con el sistema que se emplea para el análisis de riesgos se refuerza nuestra tesis desarrollada en el primer capítulo de este trabajo, en el que se establecen las definiciones de amenaza y de riesgo y la relación entre ambos conceptos; en segundo lugar, que a pesar de que el planteamiento del análisis de riesgos es muy completo, en diversos apartados del documento continúa la confusión con el significado de los dos términos.

El primero y más importante de los capítulos del informe lleva por título “Riesgos y amenazas a la Seguridad Nacional”. Al tener como marco de referencia la ESN21, en el informe se sigue el mismo esquema que en aquella, al relacionar los 16 riesgos y amenazas a la Seguridad Nacional⁶³, que ya comentamos en apartados anteriores. En el documento, a esos 16 elementos, eventos o situaciones, en ocasiones se les llama amenazas y riesgos (que es el título del capítulo), en otras, individualmente, se les identifica mayoritariamente con amenazas, con riesgos o incluso con retos.

El segundo de los capítulos del IASN 2024 es el análisis de riesgos 2024/25, que seguidamente pasamos a estudiar.

El primer aspecto a destacar, recogido en la introducción del capítulo, es el proceso de elaboración, en el que han participado 408 personas, en lo que el documento denomina “encuesta de percepción de riesgos para la Seguridad Nacional”, y en el que participa por vez primera la Oficina Nacional de Asesoramiento Científico (ONAC)⁶⁴. El elemento esencial del análisis de riesgos del informe es la confección de un mapa de riesgos, que consiste, en primer lugar, en ponderar dos factores: la probabilidad de que la amenaza se materialice y el impacto que generaría en el caso de que la amenaza se manifestara y desarrollara. A cada uno de esos factores se le dan valores de entre 0 y 5, de modo que 0 representa lo menos negativo y 5, lo más negativo. Seguidamente, se obtiene lo que el informe denomina “la intensidad del riesgo”, que se obtiene mediante el producto de los valores del factor probabilidad por el factor impacto, obteniéndose la siguiente escala⁶⁵:

• Intensidad muy alta (valores comprendidos entre 16 y 25)
• Intensidad alta (valores comprendidos entre 12 y 16)
• Intensidad media (valores comprendidos entre 9 y 12)
• Intensidad baja (valores comprendidos entre 5 y 9)
• Intensidad muy baja (valores comprendidos entre 0 y 5)

El último paso es representar en un gráfico el valor del riesgo de las 16 amenazas a la Seguridad Nacional, donde en el eje horizontal (x) se representa el valor del grado de probabilidad y en el eje vertical (y), el nivel de impacto (ver tabla 1).

Se obtiene, finalmente, una clasificación del nivel o intensidad de riesgo de las 16 amenazas.

A continuación, se reflejan aquellas amenazas que tuvieron un nivel de riesgo más elevado en los años 2020/21 al 2023/24:

• Año 2021/2022:
  1. Epidemias y pandemias
  2. Vulnerabilidad del ciberespacio
  3. Inestabilidad económica y financiera
• Año 2022/2023:
  1. Vulnerabilidad energética
  2. Vulnerabilidad del ciberespacio
  3. Inestabilidad económica y financiera
• Año 2023/2024:
  1. Campañas de desinformación
  2. Vulnerabilidad del ciberespacio
  3. Flujos migratorios irregulares
• Año 2024/2025:
  1. Vulnerabilidad del ciberespacio
  2. Campañas de desinformación
  3. Flujos migratorios irregulares

El procedimiento descrito anteriormente no es más que el desarrollo del concepto de riesgo, traducido en una formulación matemática⁶⁶, tal y como se expuso en el capítulo primero de este artículo. Recordamos que la fórmula es R = A X V; donde R es el valor del riesgo de la amenaza de que se trate; A, es la probabilidad de que esa amenaza se produzca; y V, es la vulnerabilidad, que se corresponde con el grado de deterioro de los elementos que se quieren proteger o lo que es lo mismo, el impacto; y todo ello se traducirá en víctimas mortales o heridos; en daños a los bienes, a las infraestructuras, el medio ambiente y la información; o en el grado de deterioro de la imagen de las instituciones.

En esta fórmula puede verse la diferencia entre los conceptos de amenaza y riesgo y la relación que hay entre ambas; surgiendo, asimismo, el concepto de vulnerabilidad. En vista de ello, el enunciado “El mapa de riesgos de las amenazas y riesgos a la Seguridad Nacional“, que consta en la IASN24⁶⁷ podría enunciarse como “El mapa de riesgos de las 16 amenazas a la Seguridad Nacional”.

Un aspecto relevante que debemos considerar es el valor que aportan estas encuestas de percepción de riesgos a la Seguridad Nacional. No es lo mismo una encuesta de percepción de riesgos como la que estamos tratando, que un análisis/evaluación de riesgos que se realice en una empresa pública/privada, organismo o entidad (entidad bancaria, centro comercial, puerto, aeropuerto, central nuclear, centros de transporte, bases militares…).

En el primero de los casos, se trata de los resultados de una encuesta proporcionada por “expertos” relacionados con las 16 amenazas a la Seguridad Nacional (en el IASN, solo se habla de 408 encuestados sin mencionar qué tipo de vinculación tienen con el objeto de la encuesta) y el método que se emplea para el análisis/evaluación de riesgos es muy básico, ya que solo se utilizan dos variables/factores. En el segundo de los casos, quienes realizan la evaluación de riesgos son expertos de seguridad, que dependen de departamentos de seguridad, que cuentan con datos fiables sobre las características de las amenazas y sobre los elementos a proteger (personas, bienes e información) y aplican métodos de evaluación de riesgos complejos; en unos casos, específicos, para determinadas amenazas; o bien, generalistas, para todas las amenazas⁶⁸. La finalidad de estos análisis de riesgos es determinar la clase de riesgo o intensidad del riesgo de cada una de las amenazas que puedan afectar a un ámbito concreto, priorizándolas de mayor a menor y proponer medidas (cambios legales, aplicación de normas y procedimientos, dotación de recursos humanos, financieros o materiales) a los órganos de dirección/gestión del organismo de que se trate para reducir los niveles de riesgo.

Las estrategias sectoriales que hemos estudiado cuentan con comités especializados en cada materia que dependen del Consejo de Seguridad Nacional y, en algunos de ellos, como en el Consejo Nacional de Ciberseguridad (Estrategia Nacional de Ciberseguridad), en el Consejo Nacional de Seguridad Marítima (Estrategia Nacional de Seguridad Marítima), y en el Consejo Nacional de Seguridad Aeroespacial (Estrategia de Seguridad Aeroespacial Nacional), entre sus funciones, se establece la realización de análisis de riesgos. No obstante, 9 de las 16 amenazas no cuentan con una estrategia sectorial. Sin embargo, en estos casos, hay uno o varios organismos que dependen de uno o más ministerios, que son o deberían ser los encargados de la gestión de la correspondiente amenaza; de la realización, en su caso, de análisis de riesgos, y de la propuesta de medidas para hacer frente a las amenazas (ver anexo nº 1). En consecuencia, son estos organismos los que tienen la capacidad necesaria para establecer el nivel de riesgo a cada una de las amenazas e informar de ello al Gobierno de la Nación, a través del Consejo de Seguridad Nacional.

Conclusiones

Las conclusiones a las que hemos llegado a la finalización de este trabajo son las siguientes:

Hasta la estrategia actual, esto es, la Estrategia de Seguridad Nacional 2021, se han aprobado 4 documentos: la Estrategia Española de Seguridad de 2011, la Estrategia de Seguridad de 2013, la de 2017 y la actualmente en vigor; y se ha pasado de contemplar 11 amenazas en la Estrategia de 2011 (una de ellas, el cambio climático, era considerada un potenciador del riesgo y no una amenaza) a 16 en la actual.

En esos 14 años que van desde la primera estrategia hasta la actual han surgido fenómenos y elementos peligrosos y desestabilizadores que son capaces de afectar y tener un impacto negativo en la seguridad de España; en unos casos, nuevas amenazas; y, en otros, se trata de fenómenos ya existentes que han cobrado una mayor significación por el mayor nivel de riesgo de la amenaza. Nos referimos a las epidemias y pandemias, amenazas a las infraestructuras críticas, vulnerabilidad aeroespacial, vulnerabilidad del espacio marítimo y las campañas de desinformación, incorporada esta última en la ESN 2021.

Desde 2015, con la aprobación de la Ley de Seguridad Nacional, las estrategias de Seguridad Nacional tienen a esta disposición legal como marco de referencia. De hecho, dicha ley determina que la Estrategia de Seguridad Nacional ha de contemplar, entre otros aspectos, el análisis del entorno estratégico, la concreción de los riesgos y amenazas que afectan a la seguridad del España y la definición de las líneas estratégicas en cada ámbito de actuación. No obstante, cabe destacar que ni la Estrategia Española de Seguridad de 2011 ni la ESN 2013, ambas anteriores a la entrada en vigor de la LSN en 2015, tuvieron ninguna disposición con rango de ley como ámbito de referencia.

En el esquema del Sistema de Seguridad Nacional juegan un papel muy importante el Consejo de Seguridad Nacional y el Departamento de Seguridad Nacional. El primero de ellos es el órgano que asiste al presidente del gobierno en la dirección de la política de Seguridad Nacional y del Sistema de Seguridad Nacional, y, entre sus funciones, se encuentran la responsabilidad de la elaboración de la Estrategia de Seguridad Nacional y la aprobación de las estrategias sectoriales y del Informe Anual de Seguridad Nacional.

Por su parte, el DSN ejerce las funciones de secretaría técnica y órgano de trabajo permanente del Consejo de Seguridad Nacional y de sus órganos de apoyo, estando entre sus cometidos la coordinación del proceso de elaboración de la Estrategia de Seguridad Nacional y de las estrategias sectoriales, así como la elaboración del Informe Anual de Seguridad Nacional.

Además de la Estrategia de Seguridad Nacional, se han aprobado 7 estrategias sectoriales en distintos ámbitos de la seguridad, que son la Estrategia de Seguridad Energética Nacional (2015); la Estrategia Nacional de Ciberseguridad (2019); la Estrategia Nacional contra el Terrorismo (ENCOT) (2023); la Estrategia Nacional de Seguridad Marítima (2024); la Estrategia Nacional de Protección Civil (2024), la Estrategia Nacional contra el Crimen Organizado y la Delincuencia Grave (2025), y la Estrategia de Seguridad Aeroespacial Nacional (2025).

Estas estrategias sectoriales tienen como marco de referencia la Estrategia de Seguridad Nacional vigente en el momento de aprobación de aquellas. De este modo, cinco de ellas tienen como referencia a la ESN 2021; una de ellas (Estrategia de Seguridad Energética Nacional), su documento de referencia es la ESN 2013 y en otra (la Estrategia Nacional de Ciberseguridad), su referente es la ESN 2017.

De lo anterior, se deduce que las dos estrategias sectoriales citadas en último lugar podrían requerir de una actualización para hacer frente a nuevas amenazas y adaptarse a nuevos principios y procedimientos.

Las estrategias sectoriales cuentan con un consejo nacional o comité especializado, que asesora al CSN en la materia de que se trate y, entre sus funciones, algunos de estos órganos (el Consejo Nacional de Ciberseguridad, el Consejo Nacional de Seguridad Marítima y el Consejo Nacional de Seguridad Aeroespacial) incluyen el análisis de las amenazas y la valoración de riesgos.

Finalmente, las estrategias de seguridad europeas han sido un referente para las estrategias de seguridad españolas. Actualmente, tenemos dos en vigor: una la Brújula Estratégica en la PESC; y, la otra, la Estrategia Protect EU en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. Podemos concluir que quizás fuera necesario mejorar la coordinación entre ambos ámbitos.

Uno de los ejes centrales de este documento es el concepto teórico de amenaza, riesgo y desafío.

Los 16 fenómenos, eventos o situaciones que se recogen en el capítulo 2 de la ESN 2021, bajo el título “Riesgos y amenazas a la Seguridad Nacional”, esto es el terrorismo y la radicalización violenta, las amenazas a las infraestructuras críticas, la proliferación de armas de destrucción masiva, etc., parece razonable que sean considerados y; por tanto, enunciados, como amenazas, ya que este término se refiere a toda causa previsible de daño a los bienes que se pretenden proteger.

Se trata, por tanto, de fenómenos, situaciones o elementos peligrosos, que, de materializarse, para el caso de la Seguridad Nacional, pueden tener un impacto negativo en las personas, en los bienes, en las infraestructuras, en la información y, también, teniendo en cuenta el ámbito de la seguridad que estamos tratando, en las relaciones internacionales de España.

Por su parte, el riesgo se corresponde con el daño, destrucción, pérdida esperada o impacto negativo obtenido de la probabilidad de ocurrencia de eventos peligrosos y de la vulnerabilidad de los elementos expuestos a tales amenazas.

El riesgo no es un evento peligroso que puede llegar a producirse; es el resultado de la materialización de una amenaza, de modo que cuando hablamos de aquel término, debemos esperar una cualidad (por ejemplo, riesgo muy alto, alto, medio, bajo o muy bajo) o una cantidad (por ejemplo, riesgo en una escala de 1 a 10, donde 1 reflejaría un riesgo muy bajo y 10, riesgo muy alto).

Por lo que se refiere al desafío o reto, se trata de un término que aparece en la ESN 2017, asociado a la nomenclatura “potenciador del riesgo” de las dos primeras estrategias de seguridad españolas, que se corresponde con fenómenos complejos que, en el caso de producirse, pueden generar una diversidad de amenazas en distintos ámbitos de los bienes que pretende proteger la Seguridad Nacional. No obstante, en la ESN 2021 y en las últimas estrategias sectoriales aprobadas, el término desafío ha desaparecido.

En la Ley de Seguridad Nacional, en las cuatro estrategias de Seguridad Nacional aprobadas en España y en 5 de las 7 estrategias sectoriales actualmente en vigor, se ha identificado a los términos riesgo y desafío con el concepto de amenaza. El origen podría estar en la Directiva de Defensa Nacional 1/2008, donde ya se hablaba de riesgos y amenazas.

Así, la EES 2011 y la ESN 2013 se refería a amenazas y riesgos, e introducían el concepto de potenciadores del riesgo, como ya hemos mencionado en párrafos anteriores, definiéndolos como aquellos que, sin ser en sí mismos un riesgo o una amenaza, pueden desencadenarlos o agravarlos.

En 2015, la LSN, al establecer el contenido de la Estrategia de Seguridad Nacional, aludía a la necesidad de concretar las amenazas y riesgos que afectan a la seguridad de España. El siguiente documento en aprobarse, la ESN 2017, hacía corresponder los fenómenos o eventos con capacidad para provocar daños con las amenazas y los desafíos, suprimiendo el riesgo; y finalmente, la vigente ESN 2021, como ya se ha explicado, utiliza los términos amenazas y riesgos.

Creemos que el sentido que se le ha querido dar a la palabra riesgo en la normativa de seguridad española es similar al de amenaza, aunque así no se ha reflejado expresamente ni en la Ley de Seguridad de Seguridad Nacional ni tampoco en las ESN ni en las estrategias sectoriales.

Muy probablemente, la correspondencia del riesgo con un fenómeno o evento peligroso capaz de causar daños provenga del planteamiento de algunos autores que consideran que las amenazas son acciones deliberadas realizadas por un agente hostil, mientras que en el riesgo no existe intencionalidad.

Podría valorarse el cambio de denominación de las siguientes amenazas que se contemplan en la ESN 2021: vulnerabilidad del ciberespacio, vulnerabilidad del espacio marítimo, vulnerabilidad aeroespacial, inestabilidad económica y financiera y vulnerabilidad energética. En este sentido, se consideran más apropiadas, respectivamente, las siguientes denominaciones: amenazas en el ámbito ciberespacial, amenazas en el espacio marítimo, amenazas en el ámbito aeroespacial, amenazas a la seguriad económica y financier y amenazas a la seguridad energética.

También, podría ser necesario incluir una nueva amenaza en la próxima ESN que se apruebe, que podría denominarse “el incorrecto uso de la Inteligenia Artificial” o “Amenazas en el ámbito de la Inteligencia Artificial”.

En cuanto a las estrategias sectoriales, el uso que se ha hecho en ellas de los términos amenaza, riesgo y desafío ha estado en consonancia con el realizado en las ESN de referencia de aquellas, salvo en la Estrategia Nacional contra el Crimen Organizado y la Delincuencia Grave (2025) y la Estrategia de Seguridad Aeroespacial Nacional (2025), útlimas en aprobarse, donde se emplea exclusivamente el término amenaza.

Debemos subrayar igualmente que la normativa de Seguridad Nacional que se ha estudiado, que incorpora definiciones sobre amenaza y riesgo, es, además de la última de las dos estrategias sectoriales antes referidas, la siguiente: la ESN 2011, la Ley de protección de infraestructuras críticas y la Doctrina para el empleo de las Fuerzas Armadas.

Finalmente, las estrategias de seguridad europeas han utilizado exclusivamente los términos amenaza y desafío, prescindiendo completamente del término riesgo. En las estrategias de seguridad de la PESC, si bien, incialmente, con la Estrategia de Seguridad de 2003, el desafío se hacía corresponder con fenómenos complejos como la globalización, las epidemias o la dependencia energética; con la Brújula Estratégica, actualmente en vigor, se utilizan los términos amenaza y desafío para referirse indistintamente a cualquier evento susceptible de provocar daños. Por su parte, en el ELSJ, la estrategia vigente, Protect EU, identifica los eventos o fenómenos peligrosos con las amenazas.

Para concluir, señalar que los análisis y evaluación de riesgos deben ser llevados a cabo por los organismos que tienen competencias, capacidades y procedimientos para efectuarlos, como son los consejos nacionales o comités especializados de las estrategias sectoriales; y, en el caso de los ámbitos de la seguridad no regulados por estrategias sectoriales, dichos análisis y evaluaciones deberían ser realizados por los organismos competentes de los ministerios afectados.

Anexo