IEEE. Los fundamentos del derecho de veto en el Consejo de Seguridad de la ONU y su vigencia actual

Introducción

El final de la Segunda Guerra Mundial encumbró a tres grandes potencias (Estados Unidos, Gran Bretaña y la Unión Soviética), que rápidamente ordenaron la sociedad internacional según un enfoque compartido basado en sus respectivos intereses nacionales. Estos no eran siempre idénticos, pero sí convergieron en una voluntad común de erradicar la guerra entre ellas debido a las consecuencias catastróficas que el conflicto recién concluido había tenido para sus propios pueblos, sus economías e incluso había estado a punto de costarles su propia existencia.

En consecuencia, hicieron lo que siempre hacen las grandes potencias después de un enfrentamiento decisivo: erigir un nuevo orden jurídico internacional con la pretensión de que se mantuviera durante un largo período de tiempo (así lo dijeron expresamente), porque eso les permitiría cumplir su principal designio: garantizarse la paz y la seguridad.

De este modo, crearon bajo su égida la primera organización internacional de carácter universal con la misión de mantener el orden mundial. En la cúspide colocaron al Consejo de Seguridad, liderado por ellas, con el cometido principal de mantener la paz y la seguridad internacionales, e invistiéndose de potestades para resolver solo entre ellas los asuntos más importantes, reconociéndose la capacidad de veto recíproco en caso necesario.

Su poder es tal que a la postre las convirtió en las creadoras de las principales normas del Derecho Internacional, porque sin su aceptación colectiva no pueden nacer al orden jurídico internacional. Por consiguiente, es necesario dejar sentado de antemano que, desde su origen, las Naciones Unidas (ONU) no fueron una organización democrática en cuanto a su composición y a sus procedimientos de adopción de decisiones, sino que han estado fuertemente controladas por ese directorio mundial, que es inamovible, intocable y soberano.

La superestructura de ese orden mundial es el régimen de estabilidad estratégica conformado por las dos grandes potencias nucleares (denominadas superpotencias en tiempos de la Guerra Fría)¹, porque la ONU y las armas atómicas nacieron de la mano, prácticamente al mismo tiempo, es decir, se juntaron los monopolios del uso de la fuerza y de la posesión de armas nucleares.

De este modo, durante ochenta y un años la existencia del Consejo de Seguridad y el derecho de veto han evitado una guerra de proporciones catastróficas. Así se estructuró desde 1945 y así continúa siendo hasta hoy, porque no se ha encontrado nada mejor ni es posible hallarlo en el estado actual de desarrollo de la sociedad internacional globalizada.

Origen del derecho de veto: los Acuerdos de Yalta

Aunque sus antecedentes están en la Conferencia de Dumbarton Oaks, en Washington (21 a 29 de agosto de 1944), la cuestión sobre la creación del derecho de veto², que no es más que el reconocimiento mutuo de su propio poder, se resolvió expresamente en la Conferencia de Yalta (4 a 11 de febrero de 1945), en sendas reuniones de los líderes de las grandes potencias aliadas, Winston Churchill, Franklin Roosevelt y José Stalin, en el palacio de Livadia, en Crimea, los días 4 y 6 de febrero de 1945.

Es importante señalar que la cuestión se planteó en el marco de las responsabilidades y derechos de las grandes potencias en contraposición con los de las pequeñas, en la nueva organización internacional que estaban planeando.

En la primera reunión la parte soviética afirmó sin ambages que «las grandes potencias, que han soportado el peso principal de la guerra y que han librado al resto de la dominación alemana, son las que tendrán pleno derecho a preservar la paz mundial»³. Es importante retener los términos de esta declaración, porque establecen los fundamentos políticos de la formación del directorio mundial que quedó consagrado en el capítulo V de la Carta de la ONU (artículos 23 a 32): la preservación del estatus de poder de los vencedores en la guerra, el mantenimiento de la paz entre las grandes potencias y la responsabilidad de ordenar la sociedad internacional durante un largo período de tiempo («al menos cincuenta años»)⁴. Su objetivo, que se plasmó después en el preámbulo de la Carta, era «preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra».

Las dos grandes potencias democráticas (Estados Unidos y Gran Bretaña) apoyaron prácticamente sin discusión y aprobaron esas consideraciones. «El presidente dice que está de acuerdo en que sean las tres grandes potencias las que soporten las mayores responsabilidades y en que las condiciones de paz sean elaboradas por las tres grandes potencias representadas en la mesa»⁵. Por su parte, «el Primer Ministro dice que está fuera de toda discusión el que las tres grandes potencias vayan a actuar al dictado de las pequeñas, pero que las grandes naciones del mundo deben salvar su responsabilidad moral y conducir el mundo ejerciendo su autoridad con moderación y un gran respeto hacia las naciones más pequeñas»⁶. Asimismo, se mostró partidario del punto de vista soviético en lo tocante al procedimiento de voto, «porque todo dependía del acuerdo de las tres grandes potencias, sin el cual el mundo estaría expuesto a incalculables catástrofes»⁷.

Durante la reunión del 6 de febrero la delegación estadounidense declaró que «nuestra propuesta aspira a una unanimidad absoluta de los miembros permanentes del Consejo, en todas aquellas decisiones importantes relativas a la salvaguardia de la paz»⁸, mientras que la delegación británica habló expresamente del «ejercicio del derecho de veto» y se discutió el effecto de la abstención⁹.

El único que planteó objeciones a esa determinación fue el secretario del Foreign Office durante la reunión del 4 de febrero de 1945, porque estimaba que no serían populares ni razonables y que no contarían con el apoyo de la opinión pública británica. Pero Churchill «manifestó que discrepaba en absoluto del Sr. Eden, ya que tenía presentes las realidades de la situación internacional»¹⁰. Esas realidades eran ni más ni menos que el poder ganado en la mayor confrontación militar de la historia.

En este sentido, los soviéticos eran los que lo tenían más claro, como se puso de manifiesto en las negociaciones sobre los principales asuntos en discusión: la organización de la paz, la partición de Alemania, la cuestión de Polonia, las reparaciones de guerra, los intereses rusos en Extremo Oriente o el reconocimiento de las repúblicas soviéticas de Ucrania y Bielorrusia como miembros fundadores de la nueva organización. Obtenidas sus ganancias, aceptaron dar voz a los débiles ante el Consejo de Seguridad en los asuntos que les afectaran, para que los británicos pudieran aplacar su conciencia¹¹. Stalin lo resumió de forma brutal en la reunión del 6 de febrero de 1945: «Lo que nos interesa no son las discusiones, sino las decisiones»¹². De este modo, el acuerdo sobre el procedimiento de voto en la futura organización internacional se plasmó en el punto IV de la Declaración Final de la Conferencia de Yalta¹³.

Poco después, los Tres Grandes también estuvieron de acuerdo en extender ese estatuto a China y a Francia, que en aquel momento eran dos potencias débiles sometidas a gobiernos militares y con representación internacional discutida. En todas esas discusiones, el presidente estadounidense se mostró como un árbitro que terminaba convenciendo a los otros dos, actuando como un primus inter pares, que dominaba e imponía su visión del mundo de posguerra porque tenía detrás de sí el poder económico equivalente al 50 % del PIB mundial y la bomba atómica en camino de hacer su presentación¹⁴.

Como hemos escrito antes, las armas nucleares no solo garantizan la seguridad de los países que las poseen, sino que además son un aliciente para la paz, porque evitan las guerras entre grandes potencias, actuando como inhibidores del conflicto. Los otros dos (la Unión Soviética y Gran Bretaña) se disputaban espacios de poder, pero desde una posición de debilidad relativa debido al extraordinario desgaste que habían sufrido en su lucha contra Alemania.

Esos acuerdos fueron desarrollados y articulados por los ministros de Asuntos Exteriores de las tres grandes potencias durante las largas reuniones de Yalta¹⁵, y fueron la base de los trabajos que se plasmaron en la Conferencia de San Francisco (25 de abril a 26 de junio de 1945), que aprobó la Carta de la ONU.

Por tanto, los arreglos sobre el funcionamiento del directorio mundial con su derecho de veto forman parte de los pactos de Yalta, que fueron el fundamento de la creación de la ONU el 24 de octubre de 1945, que es el tratado constitucional de la sociedad internacional, así como de todo el orden jurídico internacional de posguerra que ha llegado casi hasta la actualidad.

De este modo, cuando ahora se plantean medidas coercitivas contra China o Rusia, ¿realmente se es consciente de las consecuencias de lo que se está proponiendo?, ¿se piensa acaso que tanto chinos como rusos estarán dispuestos a hincar la rodilla simplemente porque su actuación contradice determinados enfoques político-estratégicos en Occidente? El realismo enseña y las relaciones internacionales demuestran hasta la saciedad que los Estados conducen su política exterior conforme a su propio interés, lo que se ve exacerbado en el caso de las grandes potencias, y entonces se habla de intereses de seguridad.

Funcionamiento del Consejo de Seguridad

El Consejo de Seguridad es el supremo garante de la paz y la seguridad internacionales y su facultad más importante es la aplicación de medidas coercitivas, incluido el uso de la fuerza, en caso de su vulneración, en uso de las potestades que se atribuyeron en la Carta (capítulo VII).

Asimismo, aprueba la admisión de nuevos miembros y las modificaciones de la propia Carta. Se compone de quince miembros: diez no permanentes, elegidos por la Asamblea General por períodos de dos años, siguiendo criterios de equilibrio regional mundial (en la Guerra Fría aplicaban criterios ideológicos o, mejor dicho, de esferas de influencia) y cinco permanentes, que son los que ostentan el poder de veto en los asuntos de fondo¹⁶, y sus resoluciones son de obligatorio cumplimiento para todos los Estados miembros de la ONU. A modo anecdótico, su presidencia rota mensualmente entre los quince miembros, siguiendo el orden alfabético de los nombres de los países en inglés.

Por tanto, las grandes potencias, con el ejercicio de dicho poder, son las que crean y aplican las normas que gobiernan el funcionamiento de la sociedad internacional, y no puede ser de otra manera. El resto se somete a su aplicación y, en caso de oposición, se expone a sucumbir ante las acciones de uno, varios o todos los miembros del directorio mundial, como ha sido la regla desde 1945. De este modo, se asegura la paz y la seguridad internacionales, porque ninguna norma fundamental se puede aprobar sin su anuencia.

Esto es lo que explica, precisamente, que sean ellos mismos los Estados nucleares legales, como los denomina adecuadamente el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) de 1 de julio de 1968, del que forman parte 190 países. Solo los miembros del directorio pueden poseer las armas que eliminan la guerra de la ecuación del conflicto, precisamente por esa capacidad de la que se ha hablado, de producir daños incalculables a cualquier agresor irracional, circunstancia que, hasta ahora, no ha ocurrido.

La existencia de las otras cuatro potencias nucleares (Israel, India, Pakistán y Corea del Norte) solo se explica porque, en el desarrollo de esas capacidades autónomas, contaron con la asistencia de al menos una de las grandes potencias. Otros que lo intentaron sin contar con tal apoyo sucumbieron a sus pretensiones (Irak, Libia, Siria). Incluso la propia Sudáfrica se desnuclearizó voluntariamente ante la inminencia de un cambio de régimen que podía poner en riesgo sus propias armas, y aquí también el pacto entre las grandes potencias fue fundamental para lograr una transición interna sin incidentes.

Durante ese período cambiaron dos partes del directorio, pero sin que afectaran a su composición, potestades y poder de veto: el 25 de octubre de 1971, los delegados de la China comunista sustituyeron a los representantes de la República de China (Taiwán); y el 25 de diciembre de 1991, el represente soviético simplemente cambio el cartel del país al que representaba hasta ese momento por el del «Federación Rusa», al declararse su sucesora en el orden internacional. Nadie discutió esa forma de proceder. Por tanto, estos cambios no afectaron a la estructura del poder mundial, que se mantuvo inalterable, aunque el régimen pasó de la bipolaridad a un brevísimo período de hegemonía.

Así pues, en el mundo de la Posguerra Fría, poder normativo y poder nuclear continúan yendo de la mano. De este modo, el 3 de enero de 2022 representantes de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad aprobaron una declaración conjunta para prevenir la guerra nuclear, evitar costosas carreras de armamentos y mantener el régimen de no proliferación¹⁷.

Ningún órgano de la ONU ni ninguna otra organización internacional, aunque ha habido intentos en ambos casos¹⁸, puede reemplazar al Consejo de Seguridad en sus funciones. Pero es que, además, a pesar de todos los conflictos y guerras en los que han participado directa o indirectamente las grandes potencias desde 1945 (Corea, Vietnam, Afganistán, Ucrania), a nadie se le ha ocurrido proponer la supresión del poder de veto cuando han sido los agresores¹⁹, porque eso significaría la ruptura del equilibrio de poder mundial y el riesgo de guerra total, como arguyeron los Tres Grandes en la Conferencia de Yalta.

Situación actual

En la etapa de la hegemonía imperfecta estadounidense (1992-2001)²⁰ comenzaron a arreciar las críticas contra el Consejo de Seguridad, acusándolo de parálisis o inacción, cuando lo que ocurría es que la gran potencia del momento simplemente actuaba aplicando su propio poder según los designios del sistema instituido en la Carta de la ONU²¹, como ocurrió en el caso ya mencionado de Yugoslavia en 1999 o la guerra contra Irak en 2003²². Sin embargo, fue el principio de una hecatombe en términos jurídicos e institucionales que dio paso a un período de guerras permanentes (2001-2021), que solo sirvió para socavar el poder estadounidense²³.

En ese período aparecieron los autoproclamados profetas del enésimo nuevo orden mundial que propusieron acometer su reforma hacia fórmulas «más democráticas», como si alguna vez lo hubiera sido, pero que acabaron en un estrepitoso fracaso, como ha analizado recientemente José Pardo de Santayana²⁴.

En efecto, durante las guerras permanentes los responsables de la política exterior estadounidense actuaron de forma unilateral, contradiciendo y contraviniendo los principios establecidos en la Carta, precisamente el conjunto de normas que habían creado en 1945 para gobernar el sistema internacional. Probablemente en esa actuación contradictoria estaba el germen de su rechazo, imposible en las dos décadas posteriores a la desaparición de la Unión Soviética, simplemente porque no había un poder equivalente. Pero cada vez se mostró con mayor claridad la emergencia de China con aspiraciones globales, así como la recuperación de una Rusia que aspiraba a dominar en su esfera de influencia cercana, en una suerte de revisionismo armado, en palabras recientes de Víctor Bados Nieto²⁵.

Aquí es donde entra en juego la discusión sobre la vigencia de las potestades del Consejo de Seguridad en conexión con la prohibición general del uso de la fuerza como norma fundamental del orden jurídico internacional, asunto del que nos ocupamos de forma monográfica en un documento de análisis anterior²⁶. Por un lado, la Carta atribuye a las grandes potencias reunidas en el seno del Consejo de Seguridad la responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales; todos los Estados miembros reconocen que actúa en su nombre «al desempeñar las funciones que le impone aquella responsabilidad» (artículo 24 de la Carta) y, por ello, se obligan a «aceptar y cumplir» sus decisiones de acuerdo con las previsiones de la propia Carta (artículo 25).

Por otro lado, para reforzar el objetivo fundamental de garantizar la paz mundial, afirma en su preámbulo que «no se usará la fuerza armada sino en servicio del interés colectivo», ordenando más adelante que «en sus relaciones internacionales se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los Propósitos de las Naciones Unidas.» (artículo 2.4). En consecuencia, desde 1945 el monopolio del uso de la fuerza quedó en manos del directorio mundial, con la única excepción de la legítima defensa y, además, por tiempo limitado hasta que actuara el Consejo de Seguridad (artículos 51 y 53). Cualquier otra circunstancia en la que los Estados recurrieran a la fuerza era ilegal, opuesta a la Carta y al orden internacional general²⁷.

Por eso, cuando una gran potencia o incluso una organización internacional o coaliciones de voluntarios han intentado suplantar el papel del Consejo de Seguridad han fracasado estrepitosamente²⁸, porque solo él tiene el poder para garantizar la paz y la seguridad internacionales, no solo por el mandato de la Carta, sino porque las grandes potencias que fundaron el orden internacional en 1945 lo aceptaron como tal, atribuyéndose el derecho de veto como garantía del cumplimiento efectivo de sus decisiones.

Todas estas previsiones se mantuvieron hasta el 24 de febrero de 2022 cuando Rusia invadió Ucrania y se enzarzó en una guerra por el control de los limes imperiales sin posibilidad de ser disuadida por sus pares del Consejo de Seguridad. Después, las sucesivas guerras en Oriente Medio (Gaza, Líbano, Irán) solo sirven para confirmar la extinción de la norma fundamental de la prohibición del uso de la fuerza, en un nuevo período de competencia estratégica, en el que se recurre de nuevo a la violencia absoluta. Esta es una realidad que no se puede obviar, especialmente desde la perspectiva de los Estados débiles, para los que la vigencia del Derecho Internacional es la garantía de su supervivencia.

En efecto, la existencia y funcionamiento del Consejo de Seguridad permite el mantenimiento de la estructura internacional y su sustitución o alteración cambiaría todas las reglas del sistema. Como un directorio internacional surge siempre tras un enfrentamiento decisivo, esas reglas continuarán vigentes hasta que, tras una nueva gran guerra (es la regla) o un acuerdo general (es la excepción a la regla anterior), el sistema cambie y se reconfigure la estructura mundial, adaptándose a la nueva distribución del poder establecida.

Quedó atrás la dominación estadounidense en la que expandieron su poder sin límites en el sistema internacional globalizado. Ahora China y Rusia demandan sus propias zonas de influencia, como sucedió en las conferencias de Yalta y Potsdam en 1945. Por una parte, China no para de aumentar su poderío; mantiene la moderación en su arsenal nuclear and conduce una política exterior basada en la paciencia estratégica, sabedora de que un rápido e inesperado crecimiento podría conllevar medidas punitivas, como ya se propusieron en tiempos de la Guerra Fría. Por su parte, Rusia suma, junto con Estados Unidos, el 83 % de las armas nucleares del mundo, es un gigante energético sin parangón y, aunque se halla enzarzada en una guerra convencional a gran escala, su influencia es decisiva cuando se llega a las puertas de un conflicto mundial.

Precisamente por ello la más reciente Estrategia de Seguridad Nacional estadounidense publicada en diciembre de 2025 establece la necesidad de reforzar las negociaciones estratégicas con Rusia, normalizar las relaciones ruso-europeas y poner fin al conflicto de Ucrania²⁹. Esto es así porque en un sistema regido por varias potencias estas tratan de concertarse para evitar el conflicto, en un juego permanente de equilibrio de poder. Si no se logra un acuerdo negociado (que es el objetivo declarado de la segunda Administración Trump), es muy probable que el régimen de estabilidad estratégica decaiga definitivamente y que una o varias grandes potencias vean el conflicto como una alternativa para destruir al oponente y crear un nuevo régimen basado en las reglas de los vencedores.

Conclusiones

La paz mundial, es decir la ausencia de guerra entre grandes potencias, se sustenta en el mantenimiento del equilibrio de poder en el directorio mundial (el Consejo de Seguridad de la ONU).

A pesar de decenas de conflictos indirectos en los que han participado desde 1945, ninguna ha tratado de bloquear o suprimir el poder de veto de las otras, porque eso iría contra su propio interés nacional, que es mantener la estructura del orden internacional.

En un sistema internacional complejo e inestable, caracterizado por la competición estratégica, ambas se reconocen su propio poder y tratan de evitar un enfrentamiento directo, porque podría significar la destrucción mutua asegurada en caso de que decidieran recurrir al empleo de armas nucleares.

El cambio de régimen internacional, cuando llegue, implicará la creación de nuevas normas fundamentales. Las grandes potencias que resulten vencedoras impondrán un nuevo orden jurídico que responderá también a sus propios intereses, pero que, en su estructura y aplicación, beneficiará a todos, porque su objeto es mantener la paz y la seguridad durante un largo período de tiempo.

Las ideas contenidas en estos artículos son responsabilidad de sus autores, sin que reflejen necesariamente el pensamiento del CESEDEN o del Ministerio de Defensa.