IEEE. Agenda Mujeres, Paz y Seguridad. Plan(es) de Acción Nacional de los Estados Miembros europeos de la OTAN
23 oct 2026
IEEE. Agenda Mujeres, Paz y Seguridad. Plan(es) de Acción Nacional de los Estados Miembros europeos de la OTAN
Pablo Rivas Pardo. Estudiante de Doctorado en Estudios Latinoamericanos, Universidad de Colonia; máster en Relaciones Internacionales y Organismos Internacionales, Universidad de Groningen; y cientista político, Universidad Diego Portales
La Agenda Mujeres, Paz y Seguridad
La Agenda MPS se organiza, como señala ONU Mujeres1, en cuatro pilares: prevención, protección, participación y asistencia y recuperación. A su vez, estos pilares se componen del contenido de la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad y de sus nueve resoluciones complementarias, que, como informa la Dependencia de Operaciones de Paz2, se dividen en dos grupos: el de participación activa y efectiva de las mujeres (1325 de 2000, 1889 de 2013, 2122 de 2013, 2242 de 2015 y 2493 de 2019) y el de prevenir y abordar la violencia sexual relacionada con los conflictos (1820 de 2008, 1888 de 2009, 1960 de 2010, 2106 de 2013 y 2467 de 2019).
La OTAN, por su parte, cuenta con una política para la Agenda MPS. Este documento, titulado NATO Policy on Women, Peace and Security3 de 2024, tiene cuatro objetivos estratégicos: 1) Liderazgo y rendición de cuentas con perspectiva de género, 2) participación, 3) prevención y 4) protección. No obstante, este documento no tiene acciones, puesto que se trata de una política y no de un plan de acción. En cambio, el NATO/EAPC Women, Peace and Security. Policy and Action Plan4 de 2018 tiene resultados esperados con sus respectivas acciones para: 1) integración, 2) inclusividad, 3) integridad, 4) diplomacia pública y 5) monitoreo y evaluación.
Entre ambos organismos internacionales se observa información que se repite. En orden lógico, los aspectos repetidos son: prevención de la violencia de género, protección de la mujer, participación de la mujer y rendición de cuentas, los cuales deberían estar contenidos en los respectivos PAN de los Estados Miembros de las Naciones Unidas.
En este Documento de Opinión se analizan una selección de PAN, escogidos con base en tres criterios: pertenecer a un Estado Miembro europeo de la OTAN, tener una traducción oficial al inglés y haber sido publicado a partir del año 2025. Se seleccionaron seis documentos de los siguientes países: Dinamarca, España, Islandia, Italia, Lituania y Luxemburgo. El objetivo de este análisis es observar cada PAN en sí mismo y ofrecer una conclusión comparativa, para lo cual esta publicación se divide en dos partes: una discusión sobre qué son los PAN y el análisis de los seis documentos seleccionados, para finalmente exponer las consideraciones finales.
Plan(es) de Acción Nacional
La plataforma WPS National Action Plans: Content Analysis and Data Visualisation5 reúne, entre versiones vigentes y caducadas, un total de 217 PAN publicados al 2024. Por su parte, WPS Focal Points Network6 —que es otra plataforma— informa de 117 Estados con PAN vigentes al año 2025. Ese mismo año se publicaron 16 PAN, entre los cuales está Dinamarca —país que publicó el primer PAN a nivel mundial el año 2005— con su quinta versión y, por contraparte, están Bolivia, Malasia, Tailandia y Tanzania con su primer PAN y, de manera más reciente, Portugal con su cuarto PAN este año 2026.
Publicaciones sobre los PAN
En la publicación Planes de Acción Nacional para la Resolución 1325: Casos de Argentina, Chile y Paraguay7 se explica el origen de los PAN. Sucede que tales documentos no aparecen en la Resolución 1325 del año 2000, sino en la Resolución 1889 del año 2009, donde se establece su función de aplicar —aplicar es el verbo textual— lo declarado en la Resolución 1325, aunque, anteriormente, el PAN como herramienta aparece en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer de Beijing en 1995. En cuanto al aporte de la publicación, se analizan cuatro PAN de estos tres países: Argentina 2015, Chile 2009 y 2015, y Paraguay 2015, y se concluye que:
A medida que estos documentos se actualizan, los puntos de perfeccionamiento están fuertemente asociados a la medición (categorías) y rendición de cuentas, encontrándose ahí una rica fuente para extraer buenas prácticas internacionales (…) fortaleciendo fuertemente los presupuestos y recursos destinados para la Agenda “Mujer, Paz y Seguridad”.8
En suma, los Estados Miembros de las Naciones Unidas aplican la Agenda MPS mediante la publicación de un PAN. Así mismo, los PAN muestran una trayectoria que, a medida que pasan los años, debe tender a un mejoramiento relacionado con la rendición de cuentas.
Por otro lado, el artículo académico La Resolución 1325 de 2000: su implementación en España y la OTAN9 evalúa la implementación de la Agenda MPS desde la perspectiva del diseño y, si bien lo analizado sobre España se basa en fuentes primarias y oficiales, sobre la OTAN las fuentes analizadas son secundarias, lo cual representa una deficiencia de la publicación. En relación con el caso de España, asevera:
El diseño de un Plan de Acción Nacional como el de España, que ha tenido participación de organizaciones de la sociedad civil y que permite encaminar los esfuerzos nacionales hacia el cumplimiento de la resolución (…), al revisar los distintos documentos de política pública sobre seguridad y defensa del Gobierno español, son visibles los esfuerzos que en la materia de género han contribuido al cumplimiento de la Agenda MPS. En ese sentido, se evidencia el reconocimiento de la existencia de la resolución y el marco de seguimiento.10
Según esta cita, los PAN del caso español se destacan por dos asuntos. El primero es la participación de la sociedad civil en la creación de estos documentos, es decir, el hecho de que la etapa deliberativa incluya una consulta a grupos intermedios que complemente la perspectiva del Gobierno. La segunda es la rendición de cuentas, es decir que, si el PAN es un documento cuyo objetivo es implementar la Agenda MPS, se debe llevar a cabo el tercer paso —evaluar— y, a su vez, difundir tal evaluación.
De manera relacionada, el ensayo WPS at 25: National Action Plans as Mechanisms for Implementation of a Diverse Agenda11 ofrece visiones sobre lo que es un PAN. Para las autoras, la publicación de un PAN no implica necesariamente un éxito por sí sola:
Los PAN reflejan tanto la política actual de la Agenda MPS como las posibilidades de su evolución futura. Esto se evidencia tanto en el análisis de cómo los PAN sirven de vehículo para introducir nuevas cuestiones en el ecosistema de la Agenda MPS, como en el impulso a nuevas trayectorias de desarrollo de dicha agenda en los PAN más recientes… [Los PAN] son parte integral de la forma en que la agenda MPS cobra vida, crece y evoluciona con el tiempo. Los PAN presentan, y a la vez generan, las prioridades en materia de MPS de los Estados miembros de la ONU, tanto en el ámbito interno como en su política exterior.12
En este caso, se observa que un PAN es expuesto como un reflejo de asuntos más allá de su propio diseño. Por una parte, refleja un presente y proyecta un futuro sobre los PAN y, por otra, enseña la prioridad de un Gobierno en su política nacional e internacional. Además, este año 2026, la Agenda MPS cumplirá 26 años en octubre y el primer PAN —el de Dinamarca—, 21 años en septiembre, por lo que debe existir una variabilidad propia del paso del tiempo y de las particularidades nacionales.
Por último, el informe Twenty Years of Women, Peace and Security National Action Plans: Analysis and Lessons Learned13 hace una propuesta de PAN ideal. Con base en un análisis de un acumulado de 128 PAN de 81 Estados hasta el año 2019, sugiere que un PAN ideal debe tener: un presupuesto, objetivos con plazos para seguir y evaluar, y la participación de la sociedad civil. A su vez, el informe hace un aporte al exponer el marco de preguntas aplicadas a las fuentes analizadas, que en detalle son:
1. ¿Qué pilar(es) de los Planes de Acción Nacionales (PAN) predominan? ¿Está cambiando esto con el tiempo?; 2. ¿Cuáles son las categorías de liderazgo predominantes, incluyendo su evolución a lo largo del tiempo y por región?; 3. ¿En qué medida se representan en los PAN los nuevos o emergentes problemas de seguridad, como el terrorismo, el cambio climático y los derechos reproductivos?; 4. ¿En qué medida se especifica un presupuesto en los PAN?; 5. ¿En qué medida los PAN incluyen disposiciones para actividades de seguimiento y evaluación?; y 6. ¿En qué medida los PAN documentan la participación de la sociedad civil en la producción e implementación?14
Las preguntas se pueden ordenar en cuatro grupos: 1) los pilares (prevención, protección, participación, y asistencia y recuperación); 2) nuevos temas de seguridad; 3) presupuesto, seguimiento y evaluación; y 4) participación de la sociedad civil en la creación de un PAN.
En función de todo lo antes expuesto, el análisis se enfoca en los siguientes aspectos: temporalidad, ministerio responsable, acciones, visión del mundo, financiación, rendición de cuentas y participación de la sociedad civil.
Plan(es) de Acción Nacional en la OTAN
El primer PAN es Denmark’s National Action Plan for Women, Peace and Security 2025 - 202915. Este documento es liderado por el Ministerio de Asuntos Exteriores y lo más distintivo —como se expondrá con los siguientes PAN— es que se trata del único documento que no cumple con el requisito indispensable de un PAN para ser uno como tal: tener acciones por realizar. Esto resulta paradójico, sobre todo porque es el quinto PAN danés. Esta paradoja se ve reflejada en que, bajo el título “Cuatro áreas temáticas”, se informa de lo que se hará, pero sin indicadores ni institución responsable y, también, en “Organización e implementación”, no se incluye un diagrama de Gantt, que es el formato usado por los PAN para exponer sus acciones. De todas formas, vale citar las áreas temáticas para compararlas con el resto de los documentos:
1. Firme compromiso internacional de Dinamarca; 2. Participación plena, equitativa y significativa de las mujeres en la prevención de conflictos y la consolidación de la paz, 3. Derechos y protección de las mujeres y las niñas, 4. Prioridades nacionales de las autoridades danesas en materia de mujeres, paz y seguridad.16
Otro aspecto paradójicamente distintivo es que se expone de manera errada la relación entre la Agenda MPS y las 10 resoluciones que la componen. Sucede que este PAN informa en su “Introducción” que los cuatro pilares de la Agenda MPS derivan de la Resolución 1325 del año 2000, sin considerar las otras nueve resoluciones complementarias.
Las dos inconsistencias expuestas son sustantivas, pero, de todas formas, hay información valiosa. Por ejemplo, se definen los dos propósitos del documento:
1. Fortalecer la participación e influencia plenas, equitativas, seguras y significativas de las mujeres, así como su protección; y 2. Emprender esfuerzos para garantizar que la igualdad, los derechos, las vulnerabilidades y las necesidades se integren en todos los ámbitos de la participación de Dinamarca en la labor de paz y seguridad, tanto a nivel nacional como internacional.17
En cuanto a su visión de mundo, destacan los siguientes aspectos: cambio climático, migración, desigualdad de género, la guerra de Rusia contra Ucrania y África como continente prioritario. Por último, valen las siguientes observaciones: no hay rendición de cuentas de lo hecho entre el PAN anterior y el actual; no se explicita el presupuesto para financiar las áreas temáticas; no se detalla cómo fue la participación de la sociedad civil, y la OTAN aparece referenciada citando su concepto estratégico de 2022 y no su Política MPS de 2024.
El siguiente documento es el III Plan Nacional de Acción de Mujeres, Paz y Seguridad 2025 - 203018 de España. Este PAN, liderado por el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, marca una diferencia con el de Dinamarca, ya que plantea bien la relación entre la Agenda MPS con las 10 resoluciones del Consejo de Seguridad que la componen y cumple el requisito indispensable de tener acciones por realizar para implementar su plan. En este caso, el PAN de España propone cinco “Líneas de Acción”:
1. Prevención de los conflictos armados con la participación paritaria de mujeres y hombres; 2. Participación plena, igualitaria, segura y significativa de las mujeres en la toma de decisiones relacionadas con la paz y la seguridad; 3. Protección de los derechos humanos de las mujeres y las niñas en contextos frágiles y situaciones de conflicto y posconflicto, y tolerancia cero contra la violencia sexual; 4. Integración de la perspectiva de género y del empoderamiento de las mujeres y las niñas en la recuperación y respuesta, así como en la acción humanitaria; y 5. Institucionalización de la Agenda de Mujeres, Paz y Seguridad en las políticas y programas del Gobierno.19
En cada una de estas líneas de acción se incluyen, usando el formato de diagrama de Gantt, objetivos, resultados intermedios, acciones, indicadores y actores (autoridad responsable). Algo distintivo —y que no está en los otros PAN seleccionados— es que existe una repartición pública del ministerio que lidera el PAN, que es la Dirección General de Naciones Unidas, Organismos Internacionales y Derechos Humanos, cuya misión es coordinar y seguir la ejecución del PAN. No obstante, no se especifican fondos para hacer realidad el PAN ni tampoco cómo funcionaron las sesiones con todos los participantes. Al igual que el PAN anterior, no hay rendición de cuentas.
En su visión del mundo se incluyen: conflictos armados, desplazados internacionales, aumento del conservadurismo y surgimiento del antifeminismo. América Latina y el Caribe, Oriente Medio, África Occidental y África del Sahel son sus regiones prioritarias. Asimismo, hace referencia a la guerra de Rusia contra Ucrania y, a diferencia de todos los PAN revisados, es el único que se pronuncia a favor de Palestina como Territorio Palestino Ocupado incluyendo Jerusalén Oriente.
El tercer documento es el Iceland’s National Action Plan on Women, Peace and Security 2025 - 203020. Este PAN, que es el cuarto de este país y mantiene el liderazgo del ministerio encargado de las relaciones exteriores. Al igual que el documento de España y a diferencia del de Dinamarca, se presenta la Agenda MPS como una compuesta por 10 resoluciones. Lo más característico de este PAN —similar al de Italia, expuesto a continuación— es que no tiene fotografías, es lacónico en la información que entrega y se limita a las acciones en un diagrama de Gantt. Las acciones propuestas en el PAN se ordenan en “Tres Pilares Claves”:
1. Participación plena, equitativa y significativa de las mujeres en los procesos de paz, la consolidación de la paz y la seguridad y defensa; 2. Atender las necesidades de las mujeres en situaciones de vulnerabilidad derivadas de conflictos e inestabilidad; y 3. Islandia predica con el ejemplo.21
Cada uno de los pilares claves detalla su impacto, acción, indicador y responsabilidad para hacer efectivo el PAN. La visión de mundo es limitada, principalmente por ser una PAN enfocado en el diagrama de Gantt, pero, de todas formas, hay una referencia a Ucrania para construir su paz. Por último, no hay información sobre la financiación, no hay rendición de cuentas sobre lo hecho entre este PAN y el anterior y no se especifica cómo participó la sociedad civil en su creación.
Italy’s Fifth National Action Plan on Women, Peace and Security (2025 - 2029)22 es el cuarto documento en revisión. Liderado por el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación Internacional, expone sus acciones en la “Parte operacional y marco de implementación”:
Objetivo n.o 1: Fortalecer, de forma continua y duradera el papel de la mujer en los procesos de paz (…). Objetivo n.o 2: Fortalecer la promoción de la perspectiva de género en las operaciones de paz y aumentar la presencia de la mujer (…). Objetivo n.o 3: Fortalecer la promoción de la igualdad de género, el empoderamiento y la protección de las mujeres y las niñas (…). Objetivo n.o 4: Consolidar la promoción de acciones estratégicas de comunicación y sensibilización, reforzando la participación italiana en conferencias y mecanismos sectoriales.23
Luego, se detallan las acciones de cada objetivo y el organismo público responsable y, en el anexo, se especifican indicadores en número y en porcentaje. En su visión del mundo están: conflictos armados, cambio climático, inseguridad alimentaria y movimientos migratorios, y es el único PAN que hace referencia a la Política MPS 2024 de la OTAN. En su estilo lacónico, no ofrece información sobre la financiación, no informa de lo hecho en el lapso habido con el PAN anterior e informa brevemente de los seminarios realizados para crear este PAN.
El PAN de Lituania se titula National Action Plan for the implementation of the Women, Peace and Security Agenda for 2025 - 202924, y es liderado por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Lituania. Ofrece información sobre la Agenda MPS con sus cuatro pilares y, como el PAN de Dinamarca, establece un objetivo:
El objetivo del tercer Plan de Acción Nacional para el período 2025-2029 es aumentar la resiliencia de la comunidad garantizando la participación de las mujeres y la integración de la dimensión de género en todos los niveles de toma de decisiones e implementación.25
Las acciones están expuestas en el título “Áreas e indicadores de cambio”, que en detalle son: equilibrio de género, eliminación de barreras sistémicas, tolerancia cero a la violencia e integración de la perspectiva de género. Todas tienen objetivos, acciones, lapso de tiempo, indicador e instituciones implementadoras. En su visión del mundo, aparece la guerra de Rusia contra Ucrania, el cambio climático, la ayuda humanitaria y el manejo de la migración. No hay información sobre financiación, tampoco hay rendición de cuentas, ni información sobre la participación de la sociedad civil.
El último PAN es el Second National Action Plan for the implementation of United Nations Security Council Resolution 1325 (2000) «Women, Peace and Security» 2025 - 203026 de Luxemburgo. Este es el único PAN liderado por un ministerio distinto al encargado de las relaciones exteriores, concretamente por los ministerios de Defensa y de Igualdad de Género y Diversidad. En relación con las acciones, figuran bajo el título “Cuatro pilares”:
1. Participación plena, igualitaria y significativa. Promover la participación plena, igualitaria y significativa en todos los niveles de adopción de decisiones en materia de paz, seguridad y prevención, gestión y resolución de conflictos; 2. Prevención. Prevenir y eliminar todas las formas de discriminación y violencia contra las mujeres y las niñas, en particular la violencia sexual y por motivos de género; 3. Protección, asistencia y recuperación. Fortalecer la protección de las mujeres y las niñas contra todas las formas de violencia; mejorar el acceso a la justicia, a la atención médica y psicológica, y a oportunidades de recuperación; y 4. Promoción. Promover la agenda de Mujeres, Paz y Seguridad y el marco normativo internacional a nivel nacional e internacional.27
Cada uno de estos pilares cuenta con objetivos, acciones, indicadores y ministerio responsable. El cambio climático, las nuevas tecnologías y la guerra de Rusia contra Ucrania aparecen en su visión del mundo y, curiosamente, de la OTAN se cita su Política MPS de 2007 y no la de 2024. Al igual que en los documentos ya analizados, no se especifica financiación, rendición de cuentas ni participación de la sociedad civil.
Consideraciones finales
Los elementos centrales de cada PAN revisado son —según corresponde a cada uno— las áreas temáticas, las líneas de acción, los pilares claves, el plan operacional, el área o los indicadores y pilares. En estos títulos se observa la información propia de la Agenda MPS y de las 10 resoluciones que la componen, es decir, en estas secciones se encuentran los cuatro pilares de la agenda y los dos temas que agrupan las resoluciones. Incluso, en la mayoría de los casos, el contenido es casi textual y, como se expuso antes, siguen la secuencia lógica de prevención de la violencia de género, protección de la mujer y participación de la mujer.
Los PAN seleccionados muestran variabilidad en cuanto a su contenido, lo cual se detalla a continuación:
- Cualidades comunes de los PAN: 1) Establecer un lapso de tiempo en el título del PAN, cuya función deducida es definir una temporalidad para cumplir con las acciones; 2) tener una visión del mundo, donde lo más reiterado en los PAN analizados es la guerra de Rusia contra Ucrania, el cambio climático y la migración internacional; y 3) no hay información o, al menos, información detallada sobre financiación, rendición de cuentas de lo hecho anteriormente ni influencia de la sociedad civil.
- Cualidades mayoritarias de los PAN: 1) Los ministerios de Asuntos Exteriores lideran los PAN, a excepción de Luxemburgo, donde son el de Defensa y el de Igualdad de Género y Diversidad los que lideran; 2) a excepción del PAN de Dinamarca, todos los PAN cumplen el requisito indispensable de tener acciones por realizar; y 3) nuevamente, a excepción del PAN de Dinamarca, la información repetida en el diagrama de Gantt son: acciones, indicadores y responsables.
- Cualidades minoritarias de los PAN: 1) Solamente los documentos de Dinamarca y de Lituania tiene definido el propósito del documento; y 2) únicamente los PAN de Islandia y de Italia carecen de fotografías y se enfocan, principalmente, en detallar sus acciones con un diagrama de Gantt.
- Cualidades excepcionales de los PAN: 1) El PAN de Dinamarca tiene una excepcionalidad negativa al no cumplir el requisito indispensable de tener acciones expuestas en un diagrama de Gantt; 2) el PAN de España tiene dos cualidades excepcionales: hacer referencia a los Territorios Palestinos Ocupados, incluyendo Jerusalén Este, y designar explícitamente a una repartición publica el monitoreo del PAN; y 3) el PAN de Italia es el único que cita la Política MPS de 2024 de la OTAN.
Por último, en conclusión, se exponen dos sugerencias sobre los PAN. Primero, que los PAN tengan información anexa sobre lo realizado anteriormente; de hecho, tal información debería ser anexada usando el formato del diagrama de Gantt, si no, los PAN se vuelven documentos PDF que no demuestran efecto. Segundo, sería útil tener información anexa sobre cómo se gestó el PAN, es decir, cuáles fueron las reuniones, quiénes participaron y cuáles fueron las posturas; si no, la afirmación de participación de la sociedad civil o coordinación interagencial es imprecisa y no da certeza de la real participación.
Pablo Rivas Pardo
Estudiante de Doctorado en Estudios Latinoamericanos, Universidad de Colonia;
máster en Relaciones Internacionales y Organismos Internacionales, Universidad de Groningen; y cientista político, Universidad Diego Portales.
Las ideas contenidas en estos artículos son responsabilidad de sus autores, sin que reflejen necesariamente el pensamiento del CESEDEN o del Ministerio de Defensa.
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Agenda Mujeres, Paz y Seguridad. Plan(es) de Acción Nacional de los Estados Miembros europeos de la OTAN (0,23 MB)
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Women, Peace and Security Agenda. National Action Plan(s) of the European NATO Member States (0,22 MB)
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