IEEE. La actualización de la Estrategia Marítima de la Alianza 2025

Introducción

En un artículo anterior, publicado en 2024 a propósito del presente y el futuro de la postura marítima de la Alianza, se planteaba la necesidad de «una nueva Estrategia Marítima de la Alianza que defina todos los desafíos actuales en el mar para las marinas aliadas e informe a los gobiernos nacionales sobre las necesidades más apremiantes de sus marinas de guerra»¹. Un año más tarde, la Alianza ha hecho pública, por fin, la actualización de la Estrategia Marítima de la Alianza (AMS) de 2011².

La nueva actualización llega en un momento en que la guerra en Ucrania se adentra en su cuarto año, en el que los efectos negativos de la crisis del mar Rojo (2023-2025) aún perduran en los espacios marítimos circundantes y en el que el océano Índico occidental ha registrado un ligero repunte de casos de piratería. Paralelamente, China sigue estrechando lazos con la Federación Rusa mediante ejercicios navales regulares a lo largo del año, a la vez que el tamaño de su Marina y de su Guardia Costera continúan creciendo, mostrando una actitud hostil hacia sus vecinos en la región del mar de China Meridional.

Aunque la versión AMS 2025 constituye una actualización del documento original, ofrece importantes indicios sobre el cambio de rumbo que la Alianza está adoptando en el ámbito marítimo y de los desafíos a afrontar en los próximos años. Así, como continuación de Navegando en Aguas Peligrosas: La Postura Marítima de la OTAN, este trabajo aborda la estrategia marítima aliada comparando las dos versiones de la AMS, prestando especial atención a la actualización reciente y explorando sus aspectos más destacados. Seguidamente, se concluye con algunas consideraciones breves respecto al nuevo documento, así como algunos retos que se plantean para la Alianza de cara al futuro.

Sobre la estrategia marítima y el poder marítimo

La OTAN sigue siendo, en esencia, una alianza marítima por su configuración geográfica, con Europa como apéndice de la gran masa continental euroasiática proyectada hacia el mar, y el Atlántico como el tejido que une a los aliados de ambos continentes pese a las tensiones de los últimos meses. La Alianza necesita una estrategia marítima en la medida en que la estabilidad y el libre flujo comercial en torno a su periferia marítima dependen de una potencia marítima que garantice la estabilidad y la libertad de navegación.

Sin entrar en demasiadas particularidades teóricas, la estrategia marítima puede entenderse, de forma general, como «el arte y la ciencia de utilizar el poder marítimo para cumplir fines relacionados con el mar»³. Es el instrumento principal mediante el cual se definen los objetivos estratégicos y políticos que se persiguen, así como los medios necesarios para alcanzarlos y las formas de emplear dichos medios. A diferencia del nivel nacional, elaborar una estrategia marítima para una alianza con treinta y dos Estados miembros —cada uno con sus propios objetivos políticos y diferentes realidades estratégicas— no es, ni mucho menos, una tarea sencilla. El poder marítimo de cada miembro se configura y se ve influido de manera particular en función de varios aspectos, entre los que destacan los físicos, geopolíticos e identitarios (figura 1).

En lo relativo al poder marítimo de la OTAN, alinear las visiones y coordinar las contribuciones de todos los miembros sigue siendo una preocupación central. Además, Europa desempeña un papel tan importante como el de sus aliados al otro lado del Atlántico. A pesar de la evolución negativa de las fuerzas navales europeas de las últimas tres décadas, analizada y explicada en profundidad por Jeremy Stöhs, Europa y sus marinas de guerra siguen siendo un activo relevante con un potencial considerable. Como bien señala el profesor Geoffrey Till:

En este contexto, las marinas europeas llevan años luchando por ampliar el tamaño y las capacidades de sus flotas, al tiempo que se enfrentan a presupuestos siempre escasos y disputados con otras ramas de las fuerzas armadas. El período de reducida inversión en lo naval (y en lo militar en general) durante las primeras décadas del siglo actual ha tenido consecuencias que se hacen visibles en situaciones como la del mar Rojo, donde las fuerzas aliadas han sido incapaces de poner fin a los ataques lanzados por los hutíes en la región del mar Rojo y el golfo de Adén⁶. La crisis ha implicado a numerosas marinas europeas, que han prestado escolta y apoyo a los buques mercantes amenazados por los hutíes, mientras que los ataques a objetivos en tierra han sido realizados únicamente por fuerzas estadounidenses y británicas.

Las dificultades experimentadas en el mar Rojo han recordado a Europa y al mundo que el poder marítimo requiere un compromiso constante y una inversión sostenida para ser realmente efectivo y útil. En vista de ello, resulta evidente que la Alianza necesita una visión coherente y racional que oriente sus esfuerzos en el mar; una visión que, como se verá en las siguientes secciones, se ha tratado de proporcionar con la publicación de la Estrategia Marítima de la Alianza (AMS) de 2011 y su actualización de 2025.

La Estrategia Marítima de la Alianza de 2011

La AMS fue publicada en 2011, dos décadas después del final de la Guerra Fría, vinculada al Concepto Estratégico de 2010. Fue el primer documento oficial de la Alianza publicado bajo esa denominación, aunque, en la práctica, la US Maritime Strategy de los años ochenta influyó en la estrategia marítima y naval de la Alianza durante aquella época, hasta tal punto que algunos la han considerado como la primera estrategia marítima/naval aliada⁷.

El documento de 2011, muy breve, describe un entorno marítimo mayoritariamente caracterizado por la cooperación. Así, como ya se resalta en sus primeras líneas, «el entorno marítimo se presta bien a fortalecer el compromiso con la seguridad cooperativa»⁸. Se identifican cuatro pilares fundamentales sobre los cuales se configura la actividad marítima aliada, que son, a su vez, los modos de empleo de las capacidades conjuntas: disuasión y defensa colectiva; gestión de crisis; seguridad cooperativa (centrada en acuerdos y diplomacia naval); y seguridad marítima⁹.

La estrategia elabora una breve descripción del entorno marítimo de aquel momento, en el cual, como ya se ha señalado, la cooperación y la globalización eran rasgos esenciales. Subrayando la necesidad de proteger la libertad de navegación, el comercio marítimo, las infraestructuras críticas submarinas y otras cuestiones relacionadas con los recursos marinos, la AMS también reconocía que los océanos eran cada vez más accesibles a actividades ilícitas, como el crimen organizado, el tráfico de drogas y de personas o la piratería —que, precisamente en aquel momento, alcanzaba niveles históricos en el Cuerno de África—¹⁰.

A pesar de su gran aportación por aquel entonces, y de que estaba concebida para perdurar en el tiempo, la AMS quedó obsoleta poco tiempo después. Prueba de ello es la ausencia de referencias a China o Rusia, que no aparecen mencionadas en ningún momento en el documento. Por el contrario, el Concepto Estratégico de 2022 define a Rusia como «la amenaza más significativa y directa para la seguridad de los aliados y para la paz y estabilidad en el espacio euroatlántico»¹¹, a la vez que sitúa a China como un desafío a los intereses y valores comunes debido a la falta de transparencia que caracterizan a su estrategia y a sus intenciones¹². Ambos países también han realizado grandes esfuerzos para fortalecer sus capacidades navales y marítimas en los últimos años, algo que a comienzos de la década actual puso de manifiesto la necesidad de una nueva estrategia para gestionarlos.

La AMS de 2011 supuso un avance importante en la alineación de las principales ideas del Concepto Estratégico de 2010 con la postura marítima conjunta; sin embargo sus aportaciones quedaron en gran parte obsoletas con la ocupación de Crimea en 2014. El documento tiene un tono y un enfoque marcadamente distintos de su predecesor estadounidense de los años ochenta, aunque ello se debe, principalmente, a que ambos surgieron en contextos estratégicos totalmente diferentes. Mientras que la estrategia de 2011 se orientaba principalmente hacia la seguridad y la cooperación marítima, la de los años ochenta se centraba mucho más en una estrategia naval ofensiva dirigida a la disuasión, dada la naturaleza de la amenaza que representaba entonces la flota soviética bajo el liderazgo del almirante Gorshkov.

Así, pese a que el documento tuvo gran valor en el plano político-estratégico, desde la invasión de Crimea en 2014 la Alianza ha visto el surgimiento de nuevas amenazas en el mar, como la creciente vulnerabilidad de infraestructuras submarinas críticas frente a ataques y sabotajes¹³, o las diversas amenazas a la libertad de navegación en el mar Rojo y el océano Índico. La crisis comercial, agravada en el caso de la OTAN por la tendencia decreciente de sus flotas mercantes y pesqueras¹⁴, a la que podría añadirse el repunte de incidencia de la piratería somalí, ha vuelto a poner de manifiesto la dependencia de la economía global respecto a las rutas marítimas y los pasos estratégicos por los que transitan.

El rápido deterioro que ha experimentado el entorno marítimo en las últimas dos décadas —descrito, como ya se ha dicho, en trabajos anteriores— se suma al carácter eminentemente marítimo que han adquirido los conflictos y al actual contexto de confrontación entre grandes potencias. Todo ello ha magnificado la necesidad de una nueva estrategia que devuelva un mayor protagonismo a la fuerza naval como elemento central de la disuasión y de la protección de las principales líneas de comunicación marítimas, pero también a la importancia de las flotas mercantes y la construcción naval¹⁵.

Actualización de 2025

La actualización de la AMS fue publicada en octubre de 2025. El nuevo documento trae consigo un cambio visible respecto al lenguaje, aunque mantiene relativamente intactas algunas partes de su predecesora. A primera vista, se percibe que la Alianza vuelve poco a poco a hablar el lenguaje del poder marítimo. De hecho, como ilustración, las menciones al «poder marítimo» o a la «proyección de poder» aparecen diecisiete veces, quince más que en la versión de 2011.

Tal y como se afirma en los párrafos iniciales, la estrategia actualizada aspira a proporcionar «un marco general de referencia para definir los modos y medios del poder marítimo que contribuya a alcanzar los objetivos de la OTAN» en los próximos años¹⁶. La primera sección, como suele ser costumbre en este tipo de documentos, está dedicada al entorno estratégico, que comparado con el que existía cuando se elaboró la estrategia hace 15 años, es radicalmente distinto:

Las dos principales amenazas identificadas son Rusia y el terrorismo, este último en las distintas formas que pueda adoptar. Además, también se incluyen la República Popular China, los cambios derivados de la inteligencia artificial y la tecnología, y el cambio climático.

Rusia «es la amenaza más significativa y directa para la seguridad de los Aliados». Se apoya en una combinación de «acciones convencionales, cibernéticas y de desestabilización cada vez más agresivas contra la Alianza y sus socios». Asimismo, «la amenaza multidominio que Rusia plantea a la OTAN persistirá a largo plazo» y la renovación de parte de sus activos navales supone un reto para la postura marítima de la Alianza. Una definición directa, concisa y clara¹⁸.

Lo mismo ocurre con la inclusión de China, que se ha convertido en un desafío central al statu quo a lo largo de la última década. Según la estrategia, las «ambiciones declaradas de la RPC, su retórica confrontacional, la desinformación, las políticas coercitivas y una asertividad creciente continúan desafiando los intereses, la seguridad y los valores de la Alianza y de sus socios»¹⁹.

La estrategia se articula en torno a la visión de que «la OTAN dispondrá del poder marítimo para mantener la libertad de navegación, salvaguardar las rutas marítimas, proteger las infraestructuras críticas y prevalecer en conflicto»²⁰. Subraya la importancia crucial del poder marítimo para garantizar una defensa colectiva creíble, en lo que probablemente sea una de las mejores definiciones de poder marítimo y de su importancia vistas hasta la fecha en una publicación oficial de la OTAN:

La segunda parte expone los tres pilares principales de la contribución del poder marítimo a la seguridad de la Alianza. Esos pilares, con un ligero cambio respecto a la AMS de 2011, son: la disuasión y defensa; la prevención y gestión de crisis; y la seguridad cooperativa. Para cada uno de ellos, la estrategia define y enumera las distintas vías a través de las que el poder marítimo contribuye a su desempeño.

Respecto al primero, disuasión y defensa, se aspira a que el poder marítimo contribuya proporcionando:

1. una disuasión nuclear creíble desde el mar;
2. control del mar, proyección de poder y negación del mar;
3. acceso al mar, libertad de navegación, maniobra y acción en el ámbito marítimo;
4. protección de las rutas marítimas y de las infraestructuras críticas, con un enfoque en la seguridad de las infraestructuras submarinas; y
5. poder duro para prevalecer en conflicto²².

Se fijan 18 tareas para alcanzar estos objetivos, entre ellas la contribución a la disuasión nuclear y la ambición de seguir desarrollando y fortaleciendo «las capacidades de grupos de portaaviones, guerra antisubmarina, guerra de minas y sistemas autónomos embarcados para apoyar la capacidad de la OTAN para disuadir, defender, o atacar decisivamente a cualquier agresor»²³.

El segundo pilar es la prevención y gestión de crisis, un ámbito en el que las marinas de guerra aliadas han acumulado cierta experiencia en las últimas décadas respondiendo a crisis humanitarias y escaladas de tensiones esporádicas. Entre las vías de acción para garantizar el cumplimiento de los objetivos en este campo, la estrategia establece cinco tareas claves, incluyendo el aprovechamiento de «la agilidad inherente de sus fuerzas marítimas para llevar a cabo operaciones de seguridad marítima flexibles y escalables que prevengan o respondan a situaciones de crisis emergentes en tierra y aseguren la libertad de navegación en el mar». Igual de importante es la voluntad de «mantener fuerzas marítimas creíbles y de respuesta rápida capaces de operar en entornos litorales degradados», una tendencia que se espera sea cada vez más común en los próximos años²⁴.

El tercer pilar es la seguridad cooperativa. Establece seis objetivos que giran en torno al fomento de la cooperación multilateral, la mejora de la conciencia situacional y la realización de actividades diplomáticas como visitas a puertos. Al igual que en 2011, la estrategia busca «hacer una importante contribución a la política de proyección de la OTAN a través de asociaciones, diálogo y cooperación», en paralelo a las actividades individuales de naturaleza similar emprendidas por los Estados miembros de manera independiente²⁵.

Por último, la sección final del documento aborda brevemente la implementación de la estrategia. Se vuelve a enfatizar el papel de las fuerzas navales como pilar de disuasión y defensa de los aliados, destacando el papel de las Agrupaciones Navales Permanentes (SNMG), que siguen siendo una herramienta vital de la postura marítima de la Alianza²⁶. También se subraya la importancia de integrar los procesos de transformación digital y la necesidad de un cambio de mentalidad para que las fuerzas aliadas se adiestren pensando en el fight tonight y fight tomorrow.

Las conclusiones del documento destacan en términos generales la relevancia del poder naval en la persecución de los intereses de seguridad colectiva, reiterando el objetivo central de cara al futuro: «Las fuerzas marítimas de la OTAN disuadirán y defenderán frente a todas las amenazas en un entorno operativo interconectado y disputado en el futuro»²⁷. A grandes rasgos, la AMS 2025 supone un paso adelante para la postura marítima de la Alianza, pero requerirá de un compromiso sólido para poder ser llevada a la práctica, y existen varios aspectos al respecto de ello que merecen ser comentados con algo más de detalle.

Algunas consideraciones

La OTAN llevaba tiempo necesitando con urgencia una nueva estrategia marítima. En términos generales, por tanto, el texto debe considerarse una aportación positiva. Como siempre, el hecho de que la estrategia deba encontrar el denominador común entre los treinta y dos Estados miembros influye en el resultado final, pero es cierto que posee un tono distinto que refleja las ambiciones de manera mucho más clara, y va acompañado de una serie de medidas para alcanzarlas. No obstante, otros aspectos adolecen de un mayor desarrollo.

En primer lugar, la estrategia podría haberse beneficiado de establecer una distinción entre los diferentes espacios marítimos que componen nuestro «patio trasero». Aunque las amenazas y desafíos más relevantes en esas regiones aparecen en el documento en cierta medida, no hay menciones específicas al Báltico, al Mediterráneo o incluso al Ártico. En este último caso, solo se menciona de pasada el «Alto Norte» en la sección dedicada al cambio climático. La Alianza es una entidad colectiva, pero existen marcadas diferencias en la realidad estratégica de cada uno de esos espacios marítimos. Una descripción más detallada de cada región podría haber contribuido a reforzar la percepción de riesgos entre aliados que se encuentran geográficamente alejados entre sí.

En segundo lugar, aunque el terrorismo en y desde el mar recibe especial atención como la principal amenaza asimétrica, la estrategia no menciona la crisis del mar Rojo. Teniendo en cuenta las lecciones que esta ha dejado, especialmente para aquellas marinas que han desplegado en la región con el objetivo de defender la libertad de navegación, resulta sorprendente que no haya ninguna referencia explícita a ella ni a los desafíos que ha planteado y que de ella se derivan²⁸. En los próximos años, la capacidad de operar en el litoral será cada vez más disputada como consecuencia de la democratización de las capacidades A2/AD, que permiten a actores como los hutíes ejercer cierto grado de negación del mar²⁹. En otras palabras, las fuerzas navales aliadas se enfrentarán a la dificultad de hacerse con el control del mar frente a actores que ni siquiera necesitan tener marina de guerra para negar ese control del mar.

De manera similar, la protección de las infraestructuras submarinas críticas frente a ataques híbridos ha adquirido protagonismo mayor en comparación con el documento de 2011. Sin embargo, a la luz de la situación actual en el mar Báltico —donde se han producido incidentes recurrentes con cables submarinos y la «flota fantasma» rusa—³⁰, sorprende que la cuestión no haya sido tratada con mayor profundidad, sobre todo teniendo en cuenta que la Operación Baltic Sentry se lanzó hace un año.

En tercer lugar, las marinas de la OTAN necesitan más buques. La estrategia menciona de pasada que las marinas aliadas tendrán que aumentar el tamaño de sus flotas («… mediante el incremento de la preparación marítima, la postura y la masa…»). Aunque esto puede interpretarse como un reconocimiento implícito de que las capacidades navales actuales no son suficientes para hacer frente a las amenazas existentes, el papel de la industria naval y su contribución a las actividades marítimas aliadas también ha quedado completamente fuera del documento. Teniendo en cuenta que la mayoría de los países y sus marinas luchan actualmente por reforzar sus industrias de construcción naval y fomentar asociaciones en la industria militar para impulsar la innovación, sorprende que el tema (además del reclutamiento) se haya evitado por completo.

En cuarto lugar, y aún a riesgo de caer en una obviedad, conviene repetir que la estrategia es marítima, no naval. De la lectura general se desprende un énfasis particular en el poder naval y en el papel de las capacidades navales, y con razón. Pero esa atención tan marcada contrasta con la escasa importancia que se asigna a otros aspectos de la actividad marítima aliada más allá de la dimensión puramente naval, pese a que son igualmente relevantes.

Por ejemplo, las flotas mercantes de los Estados miembros atraviesan en la actualidad un período complicado en términos de capacidad total de transporte y disponibilidad de marinos mercantes³¹. A ello se suma la necesidad de abordar otros desafíos como la creciente proporción de banderas de conveniencia en sus flotas, que en la mayoría de los casos va en aumento y que exigirá una atención cuidadosa y políticas eficaces³². Todo ello tiene serias implicaciones logísticas que podrían obstaculizar gravemente despliegues futuros en caso de conflicto, y que, sin embargo, también han quedado fuera de la estrategia.

Por último, y más allá del contenido de la estrategia en sí, la visibilidad sigue siendo clave para una alianza como la OTAN. Es importante en lo que respecta a los despliegues y operaciones navales, pero lo es igualmente respecto a los documentos estratégicos y su difusión. Como bien se señala, «una comunicación estratégica coherente de la Alianza es esencial para explicar los esfuerzos de la OTAN en el ámbito marítimo»³³. El poder marítimo no es barato, y construir y mantener una fuerza naval sólida y preparada requiere un esfuerzo económico mayúsculo. Por ello, corresponde a los dirigentes políticos el asegurarse de que los contribuyentes sean plenamente conscientes de ello y comprendan la importancia de invertir en el poder marítimo nacional. Como señalaba el analista Commander Salamander: «La AMS es un documento sólido y compacto de carácter informativo que deberíamos estar distribuyendo como folletos en la puerta de la iglesia los domingos»³⁴.

Conclusiones

Catorce años después, la OTAN ha actualizado finalmente su Estrategia Marítima de la Alianza. Pocos años después de su publicación original, los cambios en el entorno marítimo hicieron necesaria una revisión profunda de sus principios rectores, más aún tras la publicación del Concepto Estratégico de 2022. La actualización, que es precisamente eso, se apoya en su predecesora y adapta la visión de la Alianza para reflejar los cambios en el entorno estratégico y las amenazas que han surgido desde entonces.

Tras haber quedado fuera (comprensiblemente) en 2011, Rusia, el terrorismo (léase guerra asimétrica en el mar) y la República Popular China son ahora preocupaciones centrales en un mundo que ya no es estable ni está definido por la cooperación internacional en el mar. Por el contrario, el drástico deterioro del entorno estratégico marítimo se ha visto agravado por la aparición de amenazas asimétricas que pueden poner en riesgo algunas de las líneas de comunicación más importantes del mundo.

Se aprecia una mayor claridad a la hora de definir los objetivos estratégicos que el poder marítimo debe proporcionar, así como algunas de las formas de alcanzarlos. La estrategia utiliza un lenguaje más conciso, con descripciones concretas y directas de las amenazas que se presentan hoy en el mar. Sin embargo, algunos aspectos habrían requerido mayor atención, en particular aquellos situados fuera de la dimensión puramente naval. El estado actual de las flotas mercantes aliadas y de las capacidades de transporte estratégico, los desafíos que afronta la industria de la construcción naval en su empeño por ampliar el tamaño de las fuerzas navales, o un enfoque más específico por regiones en la descripción del entorno estratégico habrían contribuido a un documento mucho más sólido.