IEEE. La derogación definitiva de la prohibición del uso de la fuerza en las relaciones internacionales

Introducción

En 1945 los desastres provocados por la Segunda Guerra Mundial, el conflicto más cruento de la historia de la humanidad hasta ahora, impusieron la necesidad de crear un régimen de seguridad mundial que tuviera como uno de sus principios fundamentales la prohibición general del uso de la fuerza.

De este modo, el nuevo orden internacional que se fundó con la Carta de las Naciones Unidades (en adelante ONU) asumió ese principio en su artículo 2.4 al establecer que los Estados miembros «se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los propósitos de las Naciones Unidas».

Como esta declaración por sí sola no era suficiente, se creó un sistema institucional basado en los poderes del Consejo de Seguridad, compuesto por las cinco potencias vencedoras de la guerra (Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña, la Unión Soviética y China). De este modo, solo al Consejo de Seguridad de la ONU, configurado como el directorio mundial, le corresponde declarar qué situación, hecho o circunstancia representa una amenaza para la paz y la seguridad internacionales¹, declaración que realiza formalmente mediante una resolución en la que tienen que estar conformes de forma expresa o tácita (la abstención) los cinco miembros permanentes. El voto en contra de cualquiera de ellos equivale al veto, es decir, no se adoptará la medida debatida en el Consejo².

Para cerrar este entramado institucional la Carta de la ONU obliga a todos los Estados miembros a «aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad»³. Es decir, el propio Consejo es omnímodo y con sus resoluciones marca el camino por el que se tiene que transitar, tanto si se aprueba una resolución como si no. En consecuencia, la Carta de la ONU solo admite el uso de la fuerza en dos supuestos: cuando lo ordene el propio Consejo de Seguridad en el ámbito de sus competencias en materia de paz y seguridad o en caso de legítima defensa frente a una agresión⁴. Cualquier otro empleo de la fuerza, así como de la amenaza, en las relaciones internacionales suponía una violación del Derecho Internacional, adquiriendo naturaleza de norma constitucional de la sociedad internacional.

La creación de la norma de prohibición del uso de la fuerza

La solución adoptada en la Carta de la ONU no era novedosa. En el período de entreguerras hubo intentos de establecer una prohibición de este tipo, bien mediante tratados internacionales como el Pacto Briand-Kellogg de agosto de 1928 o a través de cláusulas específicas en las constituciones nacionales, como fue el caso de la Constitución española de diciembre de 1931⁵. Pero, como sabemos, la ola de autoritarismo que barrió Europa en ese período, y que fue magistralmente descrita por el historiador alemán Ernst Nolte en su obra La guerra civil europea, 1917-1945⁶, destruyó cualquier atisbo de pacifismo institucional en las relaciones internacionales. De hecho, la propia Sociedad de Naciones sucumbió a la ola de guerras locales que azotaron el mundo en los años treinta y que condujeron a la Segunda Guerra Mundial⁷.

Pues bien, aunque las Naciones Unidas se establecieron bajo el liderazgo político y moral de los Estados Unidos, otras grandes potencias de entonces y también de ahora participaron en su creación y dos de ellas forman parte del Consejo de Seguridad: la Unión Soviética, transformada después en Rusia, y China, desde los años setenta en su versión comunista, que se mantiene hasta hoy⁸. Este régimen de seguridad y las partes que lo componen funcionaron durante la larga etapa de la Guerra Fría (1947-1989), no porque impidiera todas las guerras, que no lo logró, sino porque evitó las guerras entre grandes potencias, al contrario de lo que había ocurrido con todos los períodos anteriores desde la Guerra de los Treinta Años hasta la Segunda Guerra Mundial.

Es preciso recordar que en 1945 apareció el arma nuclear que demostró todo su poder de destrucción cuando se empleó contra las ciudades japonesas de Hiroshima y Nagasaki (entre ambas, unos 120.000 muertos solo por la acción de dos bombas⁹).

La carrera de armamentos nucleares que se desató a continuación dio lugar a un sistema denominado bipolar, compuesto por dos superpotencias que basaban todo su poder en un régimen de terror desconocido hasta entonces: la posibilidad de eliminar de la faz de la Tierra a toda la humanidad y hacerlo con los propios medios. Para darnos cuenta de la dimensión de esta realidad, en su punto culminante en 1986 llegó a haber más de 60.000 armas nucleares en el mundo, en su práctica totalidad en manos de los Estados Unidos y la Unión Soviética¹⁰.

Por tanto, el que no hubiera un enfrentamiento directo entre ellas durante la Guerra Fría demuestra no solo el funcionamiento del régimen de seguridad mundial establecido en la Carta de las Naciones, sino también la vigencia del principio de prohibición del uso de la fuerza, porque su uso, cuando se producía, era autorizado, controlado o permitido por el Consejo de Seguridad, de modo que la guerra se convirtió en una excepción y esto fue aceptado y no discutido por todos los actores del sistema internacional¹¹. De este modo, cuando en diciembre de 1991 desapareció una de las partes del sistema bipolar, la Unión Soviética, no fue necesario reformar el sistema de la ONU porque sus normas fundamentales se mantenían vigentes y eran aceptadas por todos.

Entiéndase que, cuando se habla de «todos», se hace referencia a los Estados, que son los principales actores de la sociedad internacional y que, debido a la estructura descentralizada de esta, son al mismo tiempo los creadores y aplicadores del Derecho Internacional, que a su vez es la garantía de la supervivencia de los más débiles. Esta es otra cuestión fundamental para entender no solo el funcionamiento de esa sociedad sino también la aplicación y cumplimiento de sus normas.

Vigencia desde la bipolaridad a la hegemonía imperfecta

En 1992, los Estados Unidos quedaron como única superpotencia o como gran potencia mundial, junto con una Rusia reducida y muy debilitada y una China que comenzaba a despegar económicamente, pero sin pretensiones de ejercer poder mundial como se manifiesta ahora. El Consejo de Seguridad continuaba vigente y ejercía sus potestades, pero los Estados Unidos comenzaron a actuar como un primus inter pares (el primero entre los iguales), utilizando el aforismo romano. Fue una nueva etapa de las relaciones internacionales caracterizada por la hegemonía, aunque no existe consenso entre los especialistas y académicos sobre su denominación ni tampoco sobre su extensión en el tiempo¹².

Por nuestra parte, en diversos escritos, nos hemos referido a la hegemonía imperfecta estadounidense, porque, aunque tenía el mayor poder, nunca tuvo capacidad para ejercerlo en todos los lugares al mismo tiempo¹³. En cuanto al espacio temporal de vigencia de esta hegemonía es difícil establecerlo. Si su inicio es relativamente sencillo entre 1989 y 1992, período que transcurre entre el final de la Guerra Fría, la desintegración de la Unión Soviética y el nacimiento del «nuevo orden internacional» que proclamó el presidente George Bush padre en septiembre de 1990¹⁴, su final estaría entre los atentados del 11 de Septiembre de 2001 y los eventos que tienen que ver con el retorno de Rusia como potencia retadora o revanchista en enero de 2007 (discurso del presidente Vladímir Putin en la Conferencia de Seguridad de Múnich¹⁵) o en 2008 (guerra de Georgia), hasta el estallido de la guerra en Ucrania en febrero de 2022.

Por nuestra parte, consideramos que la etapa de la hegemonía estadounidense se extendió de 1992 a 2001 y no más allá, pero lo interesante es que visto en perspectiva se trató de un momento de transición, a pesar de que ahora también se considera que nos encontramos en un período transitorio hacia un nuevo orden internacional¹⁶. ¿Por qué es esto así? El fin del enfrentamiento bipolar permitió reducir extraordinariamente los arsenales nucleares mediante una serie de acuerdos de desarme entre los Estados Unidos y Rusia, eliminando casi la posibilidad de aquella destrucción mutua asegurada que fue una amenaza permanente. Además, se acordaron medidas de confianza que dieron transparencia y previsibilidad a sus relaciones. En definitiva, se alejó la posibilidad de un conflicto catastrófico. Incluso, los más ilusos proclamaron el fin de la historia¹⁷.

De este modo, las energías y capacidades que se habían empleado durante décadas para el desarrollo armamentístico y la confrontación se redirigieron a la economía, las finanzas, los transportes y las comunicaciones, en una nueva globalización¹⁸ caracterizada por la computación, el acceso sin límites a Internet y la inmersión en las redes sociales, fenómenos caracterizados por Castells como sociedad de la información¹⁹. En ese período el nivel de conflictos militares se redujo significativamente, lo que no quiere decir que no los hubiera, y, lo que es más importante, mantenían su vigencia tanto la prohibición general del uso de la fuerza como el ejercicio de las potestades por parte del Consejo de Seguridad.

El período de las guerras permanentes

El problema sobrevino cuando el que tenía la mayor responsabilidad para mantener el orden internacional, los Estados Unidos, decidió actuar contra los principios en los que se sustentaba ese orden. De este modo, en abril de 1999 la OTAN suplantó al Consejo de Seguridad y decidió aplicar la fuerza contra Yugoslavia apelando a un inexistente derecho de injerencia humanitaria, en una flagrante violación de los fundamentos de la Carta de la ONU y del régimen de seguridad mundial²⁰. Esto fue el principio de una hecatombe en términos jurídicos e institucionales que dio paso un período de guerras permanentes que solo sirvió para socavar el poder estadounidense²¹.

Afganistán, Irak, Libia, Somalia, Siria fueron episodios sucesivos de los intentos estadounidenses de aplicar su poder mediante el uso indiscriminado de la fuerza, pero sin establecer objetivos claramente definidos que se pudieran cumplir y que desembocaron en el «fracaso de la ilusión geoestratégica occidental», como ha escrito recientemente José Pardo de Santayana en una tesis que pronto verá la luz²².

En paralelo, Rusia y China se transformaron en potencias emergentes, que comenzaron a disputar áreas de influencia allí donde el poder estadounidense no llegaba, primero de forma tímida, pero después cada vez más asertivamente, cada una con sus propios objetivos. Rusia lo hace con una política exterior oportunista y con intereses a corto plazo, mientras que China trata de presentarse como una potencia benévola y con unos objetivos definidos a muy largo plazo que pasan por la dominación global²³. Además ambas comenzaron a coordinarse, porque tienen intereses complementarios y un objetivo común: equilibrar un sistema creado y dirigido hasta hace pocos años exclusivamente por Occidente. Para ello crean sus propios foros y organizaciones internacionales como el grupo BRICS, la Organización de Cooperación de Shanghái (OCS) o la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), cada vez con más peso e influencia internacional.

Pero además, al sentirse fuertes e intuir que el poder estadounidense se ha ido degradando progresivamente tampoco dudan en recurrir al uso de la fuerza para alcanzar sus objetivos, amparándose en una retórica de legalidad que no ha caracterizado la actuación de los responsables de la política exterior estadounidense durante el período de las guerras permanentes.

Competición estratégica y hegemonía depredadora

La invasión rusa de Ucrania en febrero de 2022 demuestra no solo el fracaso de la disuasión por parte estadounidense, porque si hubiera funcionado el Kremlin no habría tomado ese curso de acción, sino también que, en el momento actual, los dirigentes estadounidenses, rusos y chinos ya no se consideran sujetos por los principios fundamentales del orden internacional relativos al no uso de la fuerza, el respeto a la integridad territorial y a la soberanía de otros Estados²⁴.

De este modo, no ven obstáculos jurídicos ni tampoco morales para librar una guerra por delegación en Ucrania, provocar golpes de Estado favorables a sus intereses en países lejanos donde se libran guerras encubiertas paralelas, intervenir en otros secuestrando a sus dirigentes o negociar y bombardear al mismo tiempo, con el simple argumento de que la otra parte no se somete a todas sus exigencias en un cortísimo período de tiempo que, además, se establece unilateralmente de forma arbitraria contradiciendo el principio básico de buena fe.

Se observa, por tanto, que las partes principales del sistema, es decir, las grandes potencias, consideran que las reglas del orden internacional ya no sirven a sus intereses y, por tanto, las pueden infringir tantas veces como sea necesario, porque no tienen parangón en el uso del poder y porque se creen inmunes gracias a sus inmensos arsenales nucleares (acumulan más del 90 % de las armas nucleares del mundo)²⁵. Se puede aplicar la definición dada recientemente por Stephen Walt de «potencias hegemónicas depredadoras», aunque en su estudio analiza solo el caso de los Estados Unidos en la actualidad²⁶.

Pero se equivoca cuando dice que operan bajo la regla de que «lo mío es mío y lo tuyo es negociable», lo que es más propio de potencias maduras. En el momento actual aplican su poder bajo la máxima de que «lo mío es mío y lo tuyo también es mío, si así lo decido» y la otra parte solo tiene las opciones de ceder o sufrir las consecuencias. Lo que lleva a considerar que estamos en una etapa de las relaciones internacionales caracterizada por el uso de la violencia absoluta por parte de los grandes, pero también de aquellos que se muestran más decididos y se arriesgan en el juego de la lucha por el poder y la paz²⁷.

Conclusiones

Las tres grandes potencias que forman el directorio mundial conformado por el Consejo de Seguridad (las otras dos, Francia y Reino Unido, son insignificantes) ya no respetan las reglas vigentes, atesoran el mayor poder militar y no observan más límite a su actuación exterior que evitar un enfrentamiento directo entre ellas porque eso significaría su destrucción.

En un período transitorio caracterizado por el ejercicio de la violencia ilimitada por parte de las grandes potencias, el resto de los actores se ve abocado a una situación de inseguridad permanente como consecuencia de la derogación definitiva de la prohibición del uso de la fuerza.

Porque es preciso ser claros en este punto: las normas las crean los que tienen el poder y nadie por debajo de ellos les va a compeler a decir o hacer lo contrario. Este es el escenario de competición estratégica que define las relaciones internacionales actuales.