¿Hasta dónde puede llegar España en África? Senegal como modelo de cooperación bilateral

Introducción

España tiene los ojos puestos en Senegal. Se trata del Estado de África subsahariana con el que se mantiene una relación más estrecha de cooperación en casi todas las dimensiones de su acción política exterior: diplomática, comercial, seguridad y defensa o cultural.

Aunque España no ha sido en los dos últimos siglos un actor decisivo en África subsahariana, el país cuenta entre sus objetivos de acción exterior ampliar su presencia en Sahel y África occidental en general, y en Senegal en particular. En un momento en el que la influencia occidental en la zona, representada por Francia, se encuentra en claro retroceso, España se ha consolidado, en los últimos veinte años, en la región occidental del continente africano como un socio modesto, pero confiable, con vocación de cooperar en el crecimiento del bienestar social y económico de la zona. Además, España ha demostrado habilidad para construir en la región relaciones entre iguales evitando con éxito ser percibido como un actor con pretensiones neocoloniales.

Una estrategia global y estructurada para África

Con el telón de fondo de la crisis de los cayucos, el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación aprobaba en mayo de 2006 el I Plan África. Se trataba de un nuevo proyecto que contribuía a paliar la falta de una estrategia global y estructurada en las relaciones con la región. Además de Iberoamérica y el Magreb, ahora España se comprometía a considerar África subsahariana como una prioridad de su política exterior. En 2006, llegaban a las costas de Canarias 31.861 inmigrantes procedentes de África, y el Gobierno consideró que debía de trabajar para ordenar los flujos migratorios y el mejor método para conseguirlo era acordar, con los países de origen, marcos regulatorios adecuados. Desde entonces los sucesivos planes se han convertido en la herramienta de trabajo que ha guiado las relaciones entre España y los países de África subsahariana durante las últimas casi dos décadas¹.

Después del I Plan África vinieron un II y un III. Y es en este último donde se contempla el establecimiento de una asociación reforzada con Senegal para desarrollar las acciones y herramientas previstas en el documento a modo de experiencia piloto. En esta misma dirección, el 29 de marzo de 2021 tuvo lugar la presentación de Foco África 2023². Se trataba del programa de acción del III Plan África y en él se destaca la importancia de la cooperación con Senegal en la acción africana de España. Es un país con el que los intercambios son especialmente intensos, que ofrece un interesante potencial para profundizar la mutua relación bilateral y es además un país estratégico para la estabilidad de toda la región, con un importante papel en la Comunidad Económica de Estados de África Occidental.

Senegal tiene unos 18 millones de habitantes, pero a ellos hay que sumarles otros tres millones de residentes en el extranjero, la llamada diáspora. El dinero que mandan a su país, que se eleva a unos 2.400 millones de euros anuales y representa el 11% de su producto interior bruto, es clave para la supervivencia de cientos de miles de familias³.

A fecha de 30 de junio de 2024, constaban 78.252 ciudadanos de nacionalidad senegalesa con documentación de residencia en vigor en España. Se trata del segundo país del continente africano con mayor número de residentes en España, solo por detrás de Marruecos con 823.408. El 78% de los senegaleses que viven en nuestro país son hombres y el 22% mujeres⁴. Las provincias españolas en las que mayor presencia de ciudadanos senegaleses hay son Barcelona, Almería, Zaragoza, Madrid y Valencia⁵.

En la UE, España ocupa el tercer puesto —tras Italia y Francia— en número de senegaleses con permiso de residencia, según datos de Eurostat.

Respecto a la cifra de españoles residentes en Senegal, según los datos del Instituto Nacional de Estadística en 2024 había 2.262.

En la actualidad, en España hay 52.300 personas senegalesas dadas de alta en la Seguridad Social. En 2020, España y Senegal firmaron un Convenio Bilateral de Seguridad Social que permite a los trabajadores que hayan desarrollado su carrera profesional en ambos países sumar los periodos de cotización en uno y otro para poder generar derecho a una futura prestación de la Seguridad Social⁶.

Alianza África Avanza

El pasado mes de agosto, el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez Pérez-Castejón, viajó a Mauritania, a Gambia y a Senegal con el objetivo de reforzar la cooperación en materia migratoria y en la lucha contra el crimen organizado. Entre el 1 de enero y el 30 de septiembre de 2024 han llegado a España por vía marítima 40.076 inmigrantes (30.808 a Canarias) en 1.207 embarcaciones. En el mismo periodo de 2023 fueron 25.604 inmigrantes en 1.113 embarcaciones. El incremento interanual ha sido de un 56,3%⁷.

Durante su visita a Dakar, el jefe del Ejecutivo anunció la creación de la Alianza África Avanza, un nuevo marco que, favoreciendo la colaboración entre autoridades locales, administraciones españolas, instituciones financieras internacionales y empresas, pretende contribuir al impulso de inversiones concretas en África occidental⁸. Alianza África Avanza está dirigida a fomentar la actividad productiva y la generación de empleo en sectores clave en los países de la región, con Senegal como beneficiario principal⁹.

El objetivo es identificar y poner en marcha proyectos de inversión de empresas españolas en sectores con alto potencial productivo, de generación de empleo o innovación, como las telecomunicaciones, las finanzas, la agricultura, el turismo o las infraestructuras. Senegal, como país coproponente, albergará la sede del secretariado previsto para la Alianza, y será donde se lancen los primeros proyectos de inversión y formación. Uno de los proyectos ya identificado es «Tierra Firme», un programa de formación que pretende proporcionar oportunidades de desarrollo profesional para 500 jóvenes senegaleses, capacitándoles para oportunidades de empleo estable identificadas por empresas españolas instaladas en el país.

La Alianza también va a apoyar la propuesta de digitalización del operador de satélites español, Hispasat, para impulsar el acceso a internet. El objetivo es contribuir al cierre de la brecha digital y proporcionar así nuevas oportunidades, como la educación online o la telemedicina en zonas rurales de Senegal.

Esta iniciativa cuenta con la colaboración del Banco Europeo de Inversiones, el Banco Mundial y el Banco Africano de Desarrollo, así como con el apoyo de diferentes empresas. Además, en el marco de la Alianza, se firmó una declaración conjunta entre la Compañía Española de Financiación del Desarrollo, COFIDES, y el Fondo Soberano de Inversiones Estratégicas de Senegal, FONSIS, para potenciar la inversión privada española en el país¹⁰.

El recién elegido presidente de Senegal en abril de 2024, Bassirou Diomaye Faye considera que el país nunca ha estado tan bien posicionado para tener oportunidades de crecimiento, innovación y éxito en el desarrollo económico y social. Diomaye se ha comprometido a que los ingresos por la producción y comercialización de petróleo y de gas natural serán bien gestionados y tendrán como objetivo la creación de bienestar y riqueza para la sociedad senegalesa en su conjunto. Por su parte, el primer ministro, Ousmane Sonko, ha prometido que el nuevo Gobierno auditaría los contratos firmados en el pasado con empresas energéticas extranjeras para garantizar que el país recibe un pago justo por sus recursos¹¹.

Cooperación al desarrollo

En materia de cooperación al desarrollo, España ha destinado más de 135 millones de euros en el periodo 2019-2023 dentro del Marco de Asociación País España-Senegal. Está previsto aumentar este importe hasta los 180 millones de euros para el periodo 2024-2028¹².

En los últimos años, se han aprobado proyectos relativos a la gestión del agua, la transición verde y la resiliencia al cambio climático. Y en el ámbito de la cooperación financiera, a través del Fondo para la Promoción del Desarrollo (instrumento financiero de la cooperación española administrado por la AECID), se prevé mantener un paquete financiero que incluye tres operaciones de cooperación reembolsable por valor de 74 millones de euros.

El Marco de Asociación País 2019-2023, que constituye el documento técnico de referencia de las intervenciones de la cooperación española en Senegal destaca los tres objetivos estratégicos (OE) de esta cooperación:

• OE1: Desarrollo rural y gestión de los recursos naturales; energía y transporte; empleo, apoyo al sector privado y formación profesional.
• OE2: Acceso al agua y saneamiento; calidad de la educación, enseñanza superior e investigación; fortalecimiento del sistema de salud y protección social.
• OE3: Gobernanza económica, gestión de las finanzas públicas y lucha contra la corrupción; gestión de la migración; gobernanza democrática y seguridad¹³.

Cooperación en materia migratoria: migración circular

La circular es un modelo de migración ordenada y segura que ofrece importantes beneficios sociales: permite a las personas encontrar oportunidades en el extranjero sin romper los vínculos con su país en origen; favorece que las empresas encuentren los perfiles cualificados que requieren; y es, bilateralmente, una herramienta de cooperación y relación entre Estados. En el caso de España, los programas de migración circular otorgan a las personas que participan un contrato fijo discontinuo y una autorización de cuatro años de duración, que habilita a trabajar un máximo de 9 meses al año. Este sistema permite que puedan venir a España todos los años a trabajar, y retornen a sus países de origen tras ese periodo con las garantías establecidas en su contrato de que se convocarán en la siguiente temporada. En 2022, se firmaron convenios con países como Marruecos, Colombia, Honduras y Ecuador, y vinieron 19.100 trabajadores a España. Posteriormente, en 2023, se amplió a otros tres países (Senegal, Argentina y Uruguay) y se beneficiaron unas 17.200 personas. Se calcula que a lo largo de 2024 alrededor de 20.515 trabajadores participarán en alguno de estos proyectos¹⁴.

En 2023 y en 2024¹⁵ el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones ha realizado 2 proyectos relacionados con migración circular con Senegal. En 2023 tuvo lugar el primer programa piloto, en él participaron 141 senegaleses que se contrataron para trabajar en el sector agrícola en la provincia de Albacete. En 2024, participaron 152 que fueron contratados igualmente para desarrollar labores agrícolas en la referida provincia.

En el caso del proyecto desarrollado en 2024, de los 152 contratados que el 1 de mayo salieron de Dakar rumbo a España, 106 eran de nueva selección; mientras que los 46 restantes repetían de la campaña anterior. Los 152 seleccionados asistieron a una jornada de formación sobre el programa que contó con la intervención de la embajadora de España en Senegal. La diplomática española insistió en la importancia del compromiso de retorno de los trabajadores para el beneficio de estos y para la viabilidad del programa en el futuro.

Durante estos dos años el número de solicitudes para participar ha sido alto y el impacto en los medios de comunicación senegaleses muy importante. Por cada puesto ofertado se recibieron más de tres candidatos, y las llamadas para informarse sobre el programa han sido constantes. Además, el interés mostrado por parte de las autoridades políticas es muy elevado. Este programa otorga a España una imagen muy positiva y lanza el mensaje de que otra forma de migrar, segura, ordenada y legal es posible.

Además, con motivo del citado viaje del presidente del Gobierno a Dakar en agosto de 2024 se firmó un nuevo Memorando de Entendimiento en materia de migración circular para ampliar y mejorar el ya existente, con la intención de incorporar nuevos sectores de actividad e incluir la formación y la capacitación de trabajadores senegaleses que se desplacen a España.

La catedrática de Ciencia Política de la UNED, Carmen González Enríquez, ha publicado en septiembre de 2024 un análisis sobre la migración circular, en el que destaca que los programas desarrollados por España son todavía muy limitados en términos cuantitativos, y muy restringidos al sector agrícola. González explica que las exigencias administrativas de estos programas, inevitables para garantizar su éxito, convierten en costosa la experiencia para el Estado en términos de gestión y negociación con las partes (sindicatos, empresarios, agencias de los países de origen…). Sin embargo, la catedrática defiende que este instrumento es, junto con la inversión en formación en origen, uno de los pocos disponibles para abrir canales de migración ordenada, mutuamente beneficiosa y sostenible política y socialmente. Los programas de migración circular no pueden canalizar un número tan alto de migrantes como el de los que desean abandonar su país para trasladarse a Europa. En este contexto, González concluye que los programas de migración circular no pretenden ser una panacea capaz de detener la inmigración irregular, pero sí aportan una solución parcial, facilitan la conversación con los países de origen y les ofrecen un incentivo más para participar en la cooperación migratoria¹⁶.

Cooperación en materia de seguridad

En Senegal hay desplegados 40 efectivos de la Policía Nacional, con un destacamento aéreo formado por tres agentes que opera con un helicóptero. Además, hay tres oficiales de enlace con las autoridades policiales senegalesas y con Frontex encuadrados en un proyecto de cooperación policial UE-Senegal. La Guardia Civil tiene 34 efectivos encuadrados en diferentes destacamentos terrestres y marítimos en Senegal, que operan cuatro patrulleras y 13 vehículos todoterreno, estos cuentan con el refuerzo periódico de un avión de vigilancia y un buque oceánico¹⁷. El objetivo de esta ayuda es el fortalecimiento de las capacidades operativas de las fuerzas de seguridad de Senegal, responsables de la lucha contra la inmigración irregular y el tráfico de personas.

La importancia de Senegal en la acción exterior del Ministerio del Interior de España se pone de manifiesto además en las ayudas económicas en el ámbito de la cooperación policial internacional. Dentro de la política española de cooperación internacional ha cobrado fuerza la cooperación policial, toda vez que es necesario cooperar con las fuerzas de seguridad de otros Estados para contribuir a la seguridad internacional y a la seguridad interior de cada país.

Así, España destina a Senegal ayudas destinadas a la cofinanciación de actividades de cooperación policial y al fortalecimiento de las capacidades operativas y de prevención de las fuerzas de seguridad responsables de la lucha contra las redes de inmigración irregular y el tráfico de personas. Estos han sido los importes de estas ayudas, en euros, durante los últimos años:

Ayudas destinadas a la formación y perfeccionamiento de cuerpos policiales de Senegal.

Y ayudas destinadas a refuerzo de las capacidades materiales de los cuerpos policiales de Senegal, para favorecer la cooperación en materia de lucha contra el terrorismo, el tráfico de seres humanos, el crimen organizado, el tráfico de drogas y cualquier otra forma de delincuencia transfronteriza que constituya una amenaza para la seguridad interior e internacional.

Cooperación en materia de defensa

En materia de defensa¹⁸, el protocolo de cooperación militar entre España y Senegal se firmó en 2011 y supone el marco en el que se encuadran las comisiones mixtas que se celebran regularmente entre ambos países. Con anterioridad a este protocolo, se habían firmado un memorando en 2009 para la formación de militares senegaleses en procedimientos de desminado humanitario, y un segundo memorando en 2010 para la realización conjunta de ejercicios militares y acciones de adiestramiento.

Aunque el protocolo de cooperación militar se firmó en 2011, la primera comisión mixta entre autoridades militares senegalesas y españolas no tuvo lugar hasta noviembre de 2019 en Dakar. En este encuentro se acordaron 38 actividades —6 a desarrollar en España y 32 en Senegal— relacionadas con la planificación logística, formación topográfica, formación sanitaria militar, tiro de precisión, etc.

La segunda comisión mixta se celebró en marzo de 2022 en Madrid y se acordaron 36 actividades —4 en España y 32 en Senegal— con especial interés por parte de Senegal en formación de cría caballar y canina.

La tercera comisión mixta tuvo lugar en Dakar en febrero de 2023 y en ella se aprobaron 42 actividades —5 en España y 37 en Senegal. En la cita se trató la cuestión del idioma como obstáculo en el aprovechamiento de las actividades de formación que reciben los militares senegaleses cuando vienen a España. En este sentido, la parte española se comprometió a la dotación de ordenadores con software de enseñanza de lengua española para construir un laboratorio de idiomas en una instalación militar cercana a Dakar. Además, se está negociando con el Instituto Cervantes de Dakar la concesión de becas para que militares senegaleses puedan estudiar español antes de venir a nuestro país a formarse.

La cuarta comisión mixta ha tenido lugar en Madrid, en marzo de 2024, y en la misma se acordaron 34 actividades —3 en España y 31 en Senegal.

En el Programa de Cooperación Internacional en Materia de Enseñanza Militar que desarrolla el Ministerio de Defensa español, a partir del curso 2021-2022 se ha producido un aumento significativo de plazas solicitadas y asignadas a militares senegaleses, un total de 43 en el referido periodo. En el ciclo 2022-2023 se solicitaron 52 y se asignaron 35 plazas y en 2023-2024 se solicitaron 40 y se asignaron 20. Para el curso 2024-2025, de 45 plazas solicitadas se han concedido un total de 20. Los cursos están centrados en diversas materias como planeamiento operativo, formación militar en recursos humanos, en logística, en hidrografía o en veterinaria, etc.

Otro punto destacado de la cooperación es el relacionado con las escalas en puertos senegaleses de buques españoles que participan en el Despliegue Africano. El Despliegue Africano es una misión en la costa occidental africana y en el golfo de Guinea, encuadrada en el marco de las operaciones permanentes de las Fuerzas Armadas, para realizar actividades de vigilancia marítima, construcción de capacidades de los Estados ribereños y apoyo a la diplomacia de defensa, con el objetivo de mejorar la seguridad marítima regional y reforzar la presencia española. Al menos dos veces al año buques españoles hacen escala en Senegal con el objetivo de realizar acciones conjuntas de formación y convivencia entre militares españoles y senegaleses. Por ejemplo, la escala de junio de 2024 concluyó con un ejercicio conjunto en la mar con el patrullero senegalés Niani. Estas maniobras también sirven para mostrar la eficacia de equipos militares de fabricación española, como el UAV M5D-AIRFOX para detectar barcos de pesca ilegal. De esta manera, estas actividades de cooperación suponen un apoyo a la industria nacional.

Hay resultados de esta cooperación que son cuantificables, pero hay otros intangibles muy positivos derivados del trabajo conjunto que desarrollan militares españoles y senegaleses. El resultado principal de esta colaboración es el conocimiento mutuo y la supresión de prejuicios por ambas partes. Los militares españoles que tienen la oportunidad de trabajar en Senegal o con militares senegaleses en España destacan la extraordinaria estima y alta valoración que despierta nuestra cooperación entre la sociedad senegalesa en general y los estamentos militares en particular. El sentimiento es mutuo entre los militares españoles que trabajan con sus pares senegaleses, que destacan de ellos la seriedad y la profesionalidad que imprimen en sus labores.

Además, hay que destacar en el ámbito de la Defensa que tropas españolas están presentes en Senegal desde el año 2013 a través del Destacamento Marfil. Se trata de una misión que tiene como objetivo contribuir al aerotransporte en apoyo a las Fuerzas Armadas participantes en varias misiones en la región de Naciones Unidas y de la Unión Europea. Con base en las inmediaciones del aeropuerto de Dakar, el Destacamento Marfil ha operado en 21 países, cubriendo una extensión de más de 5.200 kilómetros¹⁹. El pasado mes de julio, tras el cierre de EUTM-Mali la actividad ha disminuido por lo que ha sido necesario readaptar la misión del Destacamento para optimizar los recursos del Ejército del Aire y del Espacio²⁰.

Cooperación cultural

En 2021 se inauguraba en Senegal el primer Instituto Cervantes en un país de África subsahariana. El Instituto Cervantes de Dakar, a través de sus planes de formación en español como lengua extranjera para el profesorado, solo en el año académico 2023-2024 ha ofrecido becas de formación a más de 300 docentes en países del África subsahariana, entre ellos: Costa de Marfil, Burkina Faso, Benín, Nigeria, Camerún, Angola, Gambia y Senegal. El alcance de esta cooperación sigue aumentando y, a fecha de octubre de 2024, ya se han incluido otros países como Cabo Verde y Guinea Ecuatorial. Estas formaciones se enmarcan en distintos formatos: talleres en línea y presenciales, cursos de actualización para profesorado de español como lengua extranjera, el Congreso de Español como Lengua Extranjera CELEAS, celebrado en Dakar en mayo de 2024, o las llamadas Misiones Académicas, organizadas en colaboración con la Agencia Española de Cooperación y sus programas ACERCA.

En materia de cooperación cultural, el Instituto Cervantes de Dakar ha establecido una línea de trabajo específica para este centro basada en diálogos y encuentros artísticos. Así pues, desde la apertura del centro en 2021 se han realizado más de diez talleres formativos y encuentros entre artistas con el objetivo de estrechar lazos entre los actores culturales a través del español. El Instituto también apoya diferentes festivales senegaleses tales como el Festival Kimpavita, Partcours, Biennale Dak´art o el Festival Au Tour des Cordes, enriqueciendo su programación artística y promocionando así las culturas en español. Además, todas las actividades culturales ofrecidas en el centro son gratuitas, favoreciendo de esta manera el acceso a la cultura de la población de Senegal. Por último, el Instituto Cervantes de Dakar forma parte del clúster EUNIC de Senegal, muy activo en materia de cooperación cultural al desarrollo y en la mejora del tejido de industrias culturales de Senegal²¹.

Cooperación comercial

En el contexto de asociación reforzada se ha puesto en marcha el Plan de acción en Senegal para la promoción de la presencia empresarial y de la inversión españolas 2022-2023. El plan piloto comenzó a ejecutarse en enero de 2022 y sus principales resultados hasta el momento se han centrado en la organización de eventos y visitas de alto nivel relacionadas con el comercio y el apoyo a las empresas²².

En el año 2022, España se convirtió en el principal cliente de Senegal entre los países de la Unión Europea. Así, el 3,68% de las exportaciones senegalesas tuvieron como destino suelo español, por delante así de Italia con el 1,81%, y Francia, 1,48%. Por delante de España se situaron en el ámbito de las exportaciones Mali (18,3%), India (16,1%), Suiza (10,7%), China (3,85%) y Australia (3,78%)²³.

Respecto al origen de las importaciones de Senegal, en 2022 España se encontraba en séptima posición, ahora sí por detrás de otros países de la Unión Europea como Francia, Bélgica y Países Bajos. Los mayores porcentajes de las importaciones senegaleses tuvieron su origen en China (22,1%), India (7,63%), Francia (6,76%), Bélgica (5,35%), Países Bajos (4,43%), Emiratos Árabes Unidos (4,28%) y España (4,23%)24.

Tal y como muestra el gráfico, en los últimos diez años los intercambios comerciales entre España y Senegal han mantenido una tendencia general al alza salvo en el caso de algunos ejercicios.

Conclusiones

Aunque España no haya tenido una presencia de largo recorrido en la zona, el trabajo de cooperación que viene realizando en las dos últimas décadas ha servido para que se haya despertado en la sociedad senegalesa la confianza en España como socio modesto pero confiable.

En un segundo plano, detrás de la acción exterior de la Unión Europea, España, pico y pala, trabaja por construir un modelo de relación con los países de África occidental que le permita ocupar un lugar como actor diferenciado que cuenta en la zona. Un modelo propio que puede consolidar en su relación bilateral con Senegal y que podría ofrecer al resto de países de la región que perciban como beneficiosa la acción exterior española en África subsahariana.