Global Gateway: la herramienta para aumentar la relevancia internacional de Europa

La acción exterior de la UE

La Unión Europea es una larga historia de pequeños pasos: tras cientos de años en guerra, se ha llegado a la creación de instituciones comunes que sirven de foro de entendimiento y actuación conjunta a sus Estados miembros. La situación de paz, y resolución de conflictos por vía diplomática, durante los últimos ochenta años, supone un éxito político y económico sin igual, constituyendo una sociedad de valores mínimos comunes formada por millones de personas y un mercado común de 450 millones de consumidores y treinta millones de empresas. El bloque también es, asimismo, una de las regiones económicas más vulnerables del mundo, ya que carece en gran medida de materias primas y grandes reservas de energía propias, y ha dependido durante mucho tiempo de proveedores externos. Las industrias europeas están ahora experimentando directamente cómo las grandes potencias pueden convertir sus recursos y relaciones económicas en instrumentos geopolíticos concretos.

Esta agrupación de socios posee una población de 450 millones de habitantes (apenas el 7 % de la población mundial), un PIB que supera los quince billones de euros (el PIB per cápita continental más elevado del mundo con casi 30.000 €) y ostenta el 20 % del total de las importaciones y exportaciones mundiales.

Todos estos datos reflejan que la UE debería ser una de las primeras potencias comerciales del mundo, lo que debería traducirse en un mayor liderazgo en la escena internacional del que ostenta hasta ahora, a pesar de que como potencia comercial, ya ha sido superada de largo por China y Estados Unidos. Mantenerse en el pódium de las potencias comerciales de todo el mundo será una tarea bastante complicada si tenemos en cuenta que más del 62 % del comercio total europeo es intracomunitario: los Estados miembros compran y venden a sí mismos, por lo que es imprescindible que se abran a nuevas rutas comerciales y se afiancen en nuevos mercados en otros continentes.

Aumentar poder geopolítico de la UE

A la hora de visualizar qué es lo que sucede alrededor de la Unión, el denominado «vecindario», el escenario es sumamente complejo y sacar provecho de él puede ser todo un reto: el flanco norte se encuentra amenazado por el expansionismo ruso, afectando a las repúblicas bálticas; en el este, Turquía (eterno país candidato a la adhesión) continúa con su expansionismo y lucha contra las milicias kurdas y demostrando su deseo de ser, todavía más, un actor clave en todo el Mediterráneo oriental; y por el sur, la eterna inestabilidad en el Magreb, con una creciente retirada de España, Francia y las misiones de seguridad europeas, ante el avance de las relaciones bilaterales de Rusia con todo el Sahel será un enorme problema político y de seguridad a medio y largo plazo.

Toda esta inestabilidad «regional» se encuentra influenciada por la disputa geopolítica entre EE.UU. y China, en la que también participan, aunque con un papel secundario, Arabia Saudí, Irán, Israel y Rusia. En este contexto, la competencia se produce a través de acciones de hard power (como la imposición de sanciones unilaterales estadounidenses o las represalias comerciales encubiertas chinas), no dentro de un marco de reglas e instituciones internacionales (que favorece a la UE, donde puede demostrar su relevancia comercial y diplomática).

Si se analizan los factores de la incapacidad de la UE para ser un gran actor geopolítico con perfil propio, podemos destacar tres: 1) falta de competencias claras y destacadas en seguridad y defensa, 2) baja coordinación vertical con los países miembros en estas materias, y 3) insuficiente coordinación entre las políticas orientadas al exterior.

¿Qué es la Global Gateway?

Una de las iniciativas más novedosas de la actual Comisión Europea, cuyo mandato está a punto de finalizar, es que, junto al alto representante de la Unión Europea, para el periodo 2021-2027, se diseñó la estrategia Global Gateway¹, que establece como meta principal promover vínculos inteligentes, limpios y seguros en los sectores digital, de la energía y del transporte, y reforzar los sistemas de salud, educación e investigación en todo el mundo; y, de forma subsidiaria, varios objetivos muy ambiciosos: la transición ecológica, la digitalización de la sociedad o mayor cooperación al desarrollo.

Esta estrategia de inversión y acuerdos internacionales pone su foco de actuación en varios de los siguientes ámbitos: digital (apoyo a una internet abierta y segura), clima y energía (apoyo a inversiones para lograr la transición hacia las energías limpias), transporte (apoyo al transporte ecológico, inteligente y seguro), salud (refuerzo de las cadenas de suministro y la producción local de vacunas), educación e investigación (inversión en una educación de alta calidad, prestando especial atención a las niñas, las mujeres y los grupos vulnerables).

La ventaja de este plan que pretende crear la Unión Europa se resume, en palabras de Úrsula Von der Leyen en su presentación, en «forjar nuevas alianzas, sin crear dependencias». El objetivo principal es promover el carácter de Europa como un aliado honesto y responsable (a diferencia de lo que harían Irán o Rusia), que posee y demuestra sus valores en proyectos duraderos y tangibles (no como sucede con la BRI china). La Global Gateway supone un enorme paso en una Comisión que se comprometió a ser más geopolítica², cuyo gran desafío era lograr cierto consenso entre todos los stakeholders europeos para lograr esos objetivos estratégicos.

La Global Gateway es el plan de la Comisión para aumentar su peso geopolítico en la esfera internacional, y a diferencia de las estrategias de otras potencias, lo debe hacer de acuerdo con sus propios valores (recogidos en el art. 2 del TUE): respeto a la democracia, al Estado de derecho, la igualdad y el respeto a las minorías³.

Para conseguirlo, las instituciones europeas y los Estados miembros movilizarán durante estos seis años 300.000 millones de euros en inversiones para proyectos sostenibles y de alto valor añadido, siguiendo la línea de las directrices de la Agenda 2030 y los acuerdos de París, y teniendo en cuenta las necesidades de los países socios y garantizando beneficios para las comunidades locales.

El modelo europeo de conectividad que se busca con este proyecto se cimenta principalmente en la confianza entre los países socios (que poseen una perspectiva a largo plazo), en respetar los intereses y los valores de la UE, el Estado de derecho, los derechos humanos y las normas internacionales.

Esta asociación se basa en seis principios fundamentales: respeto a los sistemas políticos propios (democráticos); buena gobernanza y transparencia; igualdad entre las partes; apoyo a la transición «verde»; el mantenimiento de la seguridad y el impulso al sector privado⁴.

A través del Plan Económico y de Inversión para la Vecindad Meridional, la Unión trabaja por promover el comercio e inversión sostenibles en sectores estratégicos, ampliando y fortaleciendo las cadenas de valor y la obtención de materias primas y tierras raras (claves en el desarrollo tecnológico y la 4.ª revolución industrial), permitiendo a las naciones asociadas crear valor añadido y diversificar sus economías⁵.

Aun sin un documento que lo confirme, el 60 % de los proyectos se centrarían en África Subsahariana, el 20 % en Asia, y el otro 20 % en Iberoamérica. Asimismo, en lo que respecta a los ámbitos del plan, la transición ecológica representaría el 80 % del esfuerzo económico (destacando sobremanera el proyecto «La Gran Muralla Verde» que supondría casi 8.000 kilómetros a lo largo del Sahel para aumentar los terrenos cultivables), las iniciativas energéticas serían un 15 % y las sociales apenas supondrían el 5 %.

Iberoamérica y la UE: como el gato y el ratón

La nueva hoja de ruta geopolítica europea ha puesto su atención en dos zonas concretas del mundo: Iberoamérica, incluyendo el Caribe, por un lado, y el continente africano, por otro. Así, la UE e Iberoamérica representan más de 1/3 de los miembros de las Naciones Unidas, comparten valores comunes y son una fuerza para un orden multilateral basado en el ordenamiento internacional; además, también es una de las regiones con los vínculos formales más estrechos con la UE, ya que tiene acuerdos de asociación, comercio o política y cooperación con 27 de los 33 países que la conforman y los socios europeos constituyen el principal inversor en la región y su tercer socio comercial exterior, juntos mueven más de 235 billones de euros en materia comercial.

A pesar de todos estos indicadores tan positivos, la relación entre bloques no fluye tan rápido como ambas partes quisieran: a Europa le perjudica el lento procedimiento de toma de decisiones (debido a su arquitectura institucional) como se puede comprobar en las negociaciones por el Tratado de Mercosur que ya duran 23 años. Este Tratado comercial fue acordado el 28 de junio de 2019, sin embargo, nunca entró en vigor, ya que no ha sido votado en el Parlamento Europeo, en parte porque se oponen a él más de diez países europeos, entre ellos algunos de tanto peso como Francia, Irlanda o Países Bajos.

El procedimiento legislativo comunitario tiene ciertas peculiaridades: en primer lugar, habitualmente, es la Comisión la institución que fomenta que se estudien los temas a legislar e invita al Parlamento Europeo y a Consejo a legislar, lo que se conoce como procedimiento legislativo ordinario, y, posteriormente con la normativa aprobada, los 28 congresos nacionales la ratificarán. En el caso del Tratado de Mercosur, para que salga adelante desde el lado europeo, será necesario que se alcancen consensos mínimos, ya que existen dos posiciones enfrentadas, que están lastrando su aprobación.

• Los que impulsan el pacto

Existe un conjunto de países que han apoyado las negociaciones durante todo este tiempo: Alemania (por su condición de líder exportador), España y Portugal (por sus vínculos históricos y cercanía) y los países nórdicos. Desde el punto de vista económico y exportador, además, sería muy beneficioso para el viejo continente, ya que supondría la creación de un área de libre comercio con 770 millones de consumidores (la décima parte de la población mundial) y también para ambos bloques, ya que, anualmente, intercambian bienes por 98.000 millones de dólares y servicios por 38.000 millones.

De producirse el acuerdo, la perspectiva a medio y largo plazo es que todas estas cifras aumenten, ya que, por la parte de la Unión, aproximadamente el 90 % de las exportaciones europeas a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay dejarían de pagar aranceles, lo cual podría impulsar, de forma notable, las ventas de automóviles, productos químicos y maquinaria industrial; y por la otra, Mercosur podría dejar de abonar tarifas aduaneras sobre más del 90 % de sus exportaciones a los países comunitarios (en especial a las ventas de azúcar, carne vacuna y etanol).

• Los que dudan o están en contra

El principal país que se opone a la firma del Tratado es Francia, donde el sector primario posee cierto poder político y social que se vería seriamente perjudicado con la entrada de las elevadas importaciones de bienes agrícolas a menor precio, sin tantas restricciones medioambientales ni legales y también porque la normativa obliga a tener un 4 % de los campos en barbecho. Las protestas del sector primario en otras zonas como Países Bajos o incluso podría sumarse España, hacen que una parte significativa de la población europea se ponga en contra.

De momento, la Unión Europea ha reaccionado y derogará la norma durante todo el 2024, así: en vez de mantener la tierra en barbecho o sin producir en el 4 % del terreno cultivable, los agricultores podrán plantar cultivos fijadores de nitrógeno (lentejas, guisantes o habas) o cultivos intermedios en el 7 % de sus tierras cultivables.

En estos casos, se considerará que cumplen con la norma y podrán recibir el apoyo de la Política Agrícola Común (PAC).

Las características propias definitorias de la Global Gateway (los valores sobre los que se asienta, los sectores en los que se enfoca y su gran apuesta por movilizar inversión privada) convierten a toda Iberoamérica (y África) como una región especialmente adecuada para dedicar sus actuaciones, ya que, además, se trata de una región con la que comparte sistemas políticos basados en la democracia, sistemas económicos que buscan mayor inversión y que cuentan con ordenamientos jurídicos más consolidados que otras regiones emergentes. Ambas regiones también poseen intereses sectoriales comunes como pueden ser el comercio internacional, la transición energética, la lucha contra el cambio climático, la digitalización, la reducción de desigualdades, la lucha contra el crimen organizado internacional y la defensa de los bienes públicos.

Todas estas prioridades suponen una base sobre la que estrechar la relación a ambos lados del Atlántico. La pasada presidencia europea del Consejo por parte de España supuso una gran ventana de oportunidad para poner más el foco en Iberoamérica y el Caribe como se demostró con la Cumbre UE-CELAC y la comunicación conjunta de la Comisión Europea y el alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (el primer hito de la presidencia española del Consejo de la UE). En dicha cumbre se firmaron importantes acuerdos específicos en el marco de Global Gateway con Argentina, Chile, Costa Rica, México o Uruguay⁶.

Desde antes de comienzos del nuevo milenio, las relaciones entre Europa y Mercosur se regulan mediante el Acuerdo Marco de Cooperación Interregional, firmado en Madrid en 1995 (y que entró en vigor en 1999), con el objetivo de fortalecer las relaciones entre ambas partes y generar las condiciones necesarias para crear la asociación interregional, que sigue todavía pendiente más de 25 años después.

La importancia de Mercosur para el viejo continente es vital, ya que es el principal socio económico en toda la mitad sur del continente, con una cuota de casi el 40 % del comercio total y también obtiene la mayor parte de la IED europea en la región.

El coste de la falta de un acuerdo en las dos últimas décadas es muy significativo: en el año 2000, cuando comenzaron las negociaciones UE-Mercosur, Europa era su principal socio comercial; hoy lo es China, ya que el aumento del comercio con el gigante asiático supuso un aumento del sector primario de las economías del Mercosur y una mayor dependencia de las industrias extractivas chinas de sus materias primas.

Con la implantación de Global Gateway se busca reducir el imparable avance de Pekín, y la competencia con Washington, haciendo que la UE sea más proactiva y la firma del Tratado con Mercosur, supondría adelantar por fin a Washington en toda la región, recuperando parte de la credibilidad perdida y aumentando la confianza que Iberoamérica tenía en la Unión Europea⁷.

África y su relación con el viejo continente

En la cumbre Unión Africana (UA)-UE de febrero de 2022, Europa se comprometió a realizar un plan de inversión específico centrado en el continente africano dentro del marco del Global Gateway. El paquete de inversiones se cifra en 300.000 millones de euros y se centra en cinco áreas principales: transiciones energética y digital, crecimiento sostenible, creación de nuevos empleos y mejora de los sistemas de salud y educación e infraestructura. La mejora de las redes de transporte africanas y su mejor conexión con las europeas debería redundar en el potencial económico de todo el continente africano. En este sentido, se anunciaron 87 nuevos proyectos, incluidos once corredores estratégicos, y la Comisión y la UA han identificado 95 cadenas de valor regionales en 23 sectores prometedores que pueden ayudar a facilitar la industrialización y el comercio sostenibles entre ambos continentes.

Un ejemplo de este ambicioso proyecto es el Corredor Estratégico Mombasa-Kisangani (que uniría a Kenia con la República Democrática del Congo), tendría 560 kilómetros de longitud y aliviaría la congestionada ruta comercial del Corredor Norte, que ya muestra los logros de las inversiones UE-África en la región oriental. Así, conectando las zonas urbanas de Mombasa con las zonas rurales de Kilifi (ubicadas al norte) está contribuyendo a mejorar el desarrollo comercial y los datos económicos nacionales y podría hacer que dicha ciudad se convirtiese en el puerto más grande de África Oriental⁸.

Desde hace más de una década Occidente, y en concreto la Unión, sabe que, pese a las ingentes cantidades otorgadas a los vecinos del sur del Mediterráneo en concepto de ayudas al desarrollo destinadas a paliar el déficit existente entre los presupuestos nacionales y las necesidades de sus ciudadanos, no se han producido cambios profundos en la mejora económica en muchos de los países del continente. En este tiempo resurgieron en diferentes países del Sahel viejas rencillas por el pasado colonial (azuzadas por la propaganda rusa) a pesar del proceso de diálogo y cooperación de continente a continente a través de la Estrategia Conjunta África-UE en 2007.

Este vacío ofrecido por Europa ha sido rápidamente ocupado por diferentes actores con variados intereses: Rusia y sus grupos mercenarios en Mali y República Centroafricana, los Estados del Golfo y Turquía en el Cuerno de África y China con su financiación a grandes infraestructuras de Egipto a Nigeria.

La guerra que se desarrolla en Ucrania desde 2022 y sus consecuencias, además, ha supuesto otro palo en la rueda del acercamiento entre los países africanos y europeos, debido al aumento de la inseguridad alimentaria en los primeros por el exagerado aumento de los precios de los alimentos y los fertilizantes (impuesto por Rusia) y de las exportaciones de trigo de Ucrania, de las que dependen en gran medida muchos de ellos.

La nueva estrategia deberá pasar obligatoriamente por una mayor inversión en su flanco sur que ayude a todos estos países a alcanzar objetivos estratégicos en materia de deslocalización (para acortar las cadenas de suministros claves), energía limpia (descarbonizar la producción y el transporte) y conectividad regional (impulsando los anteriores puntos entre los propios países africanos).

Por todo ello, desde febrero de 2022, la Comisión Europea ya tiene al sur del Mediterráneo y al África subsahariana como destinos prioritarios para las inversiones del Global Gateway, mediante la creación de once corredores estratégicos que se construirán para una mejor conexión entre la UE y el continente vecino; aunque todavía quedarían otros 44 por hacer, y el norte de África apenas está presente en esta red, que hasta ahora solo incluye el corredor El Cairo-Jartum-Yuba-Kampala como punto de partida, que enlazaría El Cairo con África Central y Oriental⁹.

Conclusiones

La estrategia Global Gateway puede aparentar ser el «contraataque» europeo a la Nueva Ruta de la Seda china; sin embargo, la opción que impulsa Bruselas posee un enorme potencial (se pretende extender por dos de los continentes más grandes y por la «vecindad» europea) que depende de cuatro elementos de difícil actuación conjunta: en primer lugar, que esta propuesta geoestratégica de la UE coincida con las necesidades y preferencias de todos sus EEMM, y que demuestren que pueden trabajar de forma conjunta por una misma meta; segundo, que varios ámbitos de los actores involucrados (la política exterior, la cooperación internacional y la inversión privada) coincidan en sus intereses y objetivos; cuarto, que la propuesta de inversión financiera comunitaria (de diversa naturaleza) sea capaz de movilizar fondos con la misma eficacia que las otras dos potencias globales; y por último, que demuestre que es un plan en el diálogo, la transparencia y los valores.

La hoja de ruta europea ofrece a nuestro país grandes ventanas de oportunidad, especialmente destacan dos: aprovechar su relación especial con América Latina y ciertos países de África para servir de puente entre ambos bloques (algo a lo que se dedicó un especial esfuerzo durante la pasada presidencia española del Consejo) y para actualizar y modernizar la acción exterior del país, dotando de mayor peso a todos los stakeholders, aprovechando todo su potencial.

El impacto global de los acuerdos económicos con Iberoamérica y África es complejo de cuantificar: ya que los países europeos pueden obtener pocos beneficios en lo que respecta a la exportación de bienes del sector primario, pero sí obtener gran beneficio de abrirse a más mercados y en mejores condiciones para el sector secundario (redundando en una mayor industrialización de toda Europa).

Más allá del posible beneficio económico, es necesario que las instituciones comunitarias apoyen y saquen adelante este plan, ya que las dos grandes potencias, y otras naciones y organizaciones, con menos capacidades y recursos, como Arabia Saudí, Catar, Emiratos Árabes Unidos, India, Turquía, etc., están logrando avances significativos en sus alianzas y estrategias con el continente africano (y comienzan con Iberoamérica) como demuestra el hecho de que entre 2010 y 2016 se hayan abierto más de 320 embajadas en África, o que la India anunciase en 2019 la apertura de dieciocho legaciones diplomáticas.

La competencia entre los gigantes internacionales nos llevará a una nueva etapa en las relaciones transnacionales: la reducción de la implicación en conflictos de EE.UU., el posible retroceso de la Ruta de la Seda y el comienzo de la implantación del Global Gateway marcarán este contexto en los próximos años. Es el momento de que la UE demuestre cuáles son sus ambiciones y empiece a actuar con una sola voz, como un actor geopolítico que proyecte su poder de manera más certera en todo el mundo.