ESFAS. Posibilidades de evaluación de la política de defensa como política pública

Introducción

El concepto de Defensa ha evolucionado a lo largo del tiempo, y diferentes perspectivas y enfoques han influido en su significado y papel en la sociedad y las relaciones internacionales. Varios teóricos argumentan que la Defensa es un bien público debido a su naturaleza colectiva y al hecho de que su provisión y financiamiento son responsabilidad del Estado para garantizar la protección y seguridad de la población.

Según la teoría económica, un bien público puro no es rival en su consumo y no se puede excluir a nadie de disfrutarlo. Desde esta perspectiva, la Defensa se considera un ejemplo clásico de bien público puro, ya que su consumo no es rival y todos los miembros de la sociedad se benefician de su protección. Por lo tanto, se considera un servicio que debe ser financiado por los impuestos y gestionado por el gobierno para asegurar su eficacia y eficiencia en la protección de los intereses y la seguridad de la población.

Pero la Defensa también requiere una financiación importante y sacrificio económico. El gasto en Defensa ha sido objeto de investigación en relación con su impacto en la economía y su contribución a la industria de Defensa. Sin embargo, es importante recordar que el objetivo principal del gasto en Defensa no es el beneficio económico, sino proporcionar el servicio de defensa del territorio y los ciudadanos. La medición del beneficio del gasto en Defensa debe basarse en su efectividad para cumplir con este objetivo.

A diferencia de la educación y la salud, donde existen indicadores para medir su impacto, medir el beneficio del gasto en Defensa es más complejo y no se han realizado muchos estudios desde esta perspectiva. La evaluación de una política pública compleja como la Política de Defensa requiere una evaluación de su "evaluabilidad" previa.

Hasta la fecha, no se han realizado trabajos o estudios que evalúen la Política de Defensa desde esta perspectiva en particular. Es importante realizar una evaluación de evaluabilidad para comprender qué aspectos son medibles y relevantes antes de iniciar una evaluación más profunda. Los resultados de esta investigación podrían sentar las bases para futuros trabajos que evalúen en profundidad la Política de Defensa y midan el beneficio del gasto en Defensa de manera más precisa.

Antecedentes

Para el análisis de las políticas públicas en España, la Administración General del Estado cuenta con las guías proporcionadas por la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas (AEVAL) y el Instituto para la Evaluación de Políticas Públicas. Sobre evaluabilidad de las políticas, específicamente se cuenta con la "Guía de evaluabilidad de Intervenciones públicas" (Casillas, García, Macía, & Rico, 2020).

En el análisis acotado a un determinado bloque de objetivos definido en la Directiva de Política de Defensa, que permite centrarse en el proceso de Planeamiento de la Defensa y la Estrategia Industrial de Defensa, se utiliza el enfoque, la metodología y las herramientas proporcionadas por las guías de evaluabilidad para analizar la política y obtener evidencias.

Con este análisis se trata principalmente de responder a la pregunta: ¿es justificable llevar a cabo una evaluación de la Política de Defensa? Se busca determinar la tipología apropiada para la evaluación y conocer los resultados en términos de eficacia, eficiencia y sostenibilidad de la política.

Para ello, se realizó un análisis documental de los textos principales y normas que guían y estructuran la Política de Defensa, y se remitieron cuestionarios a algunos de los principales asesores de las autoridades implicadas y expertos en las distintas partes del Proceso de Planeamiento de la Defensa, lo que ha permitido obtener las conclusiones que se presentan en este artículo.

La Política de Defensa, según establece la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional, tiene como finalidad “la protección del conjunto de la sociedad española, de su Constitución, de los valores superiores, principios e instituciones que en ésta se consagran, del Estado social y democrático de derecho, del pleno ejercicio de los derechos y libertades, y de la garantía, independencia e integridad territorial de España”, así como “contribuir a la preservación de la paz y seguridad internacionales, en el marco de los compromisos contraídos por el Reino de España”¹ (ESPAÑA, 2005).

La Directiva de Defensa Nacional (DDN) establece regularmente las líneas y directrices generales para el desarrollo de la Política de Defensa, mientras que esta última se enfoca en aspectos funcionales y de empleo de las Fuerzas Armadas de manera integral. Su objeto es definir objetivos, establecer prioridades y asignar recursos para lograr las capacidades militares necesarias.

En línea con la DDN en vigor, emitida por el Presidente del Gobierno, el Ministro de Defensa emite su propia Directiva de Política de Defensa (DPD), que principalmente establece los objetivos de la política de Defensa para el siguiente ciclo.

Si bien, el grado en el que se alcanza la Defensa es difícil de medir, la Política de Defensa cuenta con unos objetivos definidos lo que podría permitir valorar la eficacia de la política conforme al grado de consecución de los mismos siempre y cuando estos hayan sido correctamente definidos y dispongan de indicadores cuantificables. De esta manera, podríamos comprobar en qué medida se han cumplido, se cumplen o se están cumpliendo los objetivos fijados.

La Directiva de Política de Defensa “desarrolla y aplica en el ámbito del Ministerio de Defensa las directrices que emanan de la Directiva de Defensa Nacional, estableciendo las líneas generales de actuación del Ministerio y los criterios precisos para el Planeamiento de la Defensa”. Para ello, “define los objetivos a alcanzar por las Fuerzas Armadas y por el conjunto del Departamento, estableciendo el contexto estratégico y los factores que condicionan el planeamiento militar y de recursos, tanto desde una perspectiva nacional como exterior, de acuerdo con nuestros compromisos y vocación internacional y la promoción de un multilateralismo eficaz” (MINISDEF, 2020).

Derivados de las directrices contenidas en la Directiva de Defensa Nacional 2020, la Directiva de Política de Defensa define entre sus objetivos: “Obtener y desarrollar las capacidades de defensa necesarias para enfrentarse al contexto estratégico descrito. Apoyar a la industria de defensa, contribuyendo a impulsar la economía y la base productiva nacional y a asegurar la resiliencia propia. Buscar el equilibrio entre desarrollos nacionales y programas con otras naciones -incluidos los acuerdos Gobierno a Gobierno- que aseguren la garantía de suministro y el desarrollo de una base industrial, tecnológica y de innovación nacional y europea en Defensa.” (MINISDEF, 2020).

Para la obtención y desarrollo de las capacidades de defensa necesarias, el Ministerio de Defensa cuenta con el Proceso de Planeamiento de la Defensa, regulado por la Orden Ministerial 60/2015, de 3 de diciembre, cuya finalidad es establecer el proceso para “la consecución de las capacidades necesarias para alcanzar los objetivos establecidos en la Política de Defensa y especialmente para la definición, obtención y sostenimiento de una Fuerza Conjunta eficaz, sostenible en el tiempo y capaz de enfrentarse a los retos de un escenario estratégico incierto y en continua evolución” (MINISDEF, 2015, p.1).

En cuanto a apoyar a la Industria de Defensa se refiere, España cuenta actualmente con dos estrategias que se sirven del Proceso de Planeamiento de la Defensa. Por un lado, la Estrategia Industrial de Defensa (EID-2015), pendiente de actualización desde 2015. Y, por otro lado, la Estrategia de Tecnología e Innovación para la Defensa (ETID -2020).

La EID tiene como objetivo impulsar las capacidades industriales basándose en tres pilares fundamentales. Primero, potenciar las capacidades industriales. Segundo, consolidar la base tecnológica e industrial. Y por último, facilitar la cooperación interdepartamental fomentando la cooperación entre los diferentes departamentos.

Exposición

El desarrollo de políticas públicas parece estar alcanzando su periodo de mayor madurez. Así, en los países más desarrollados se está tratando de consolidar la evaluación de las políticas públicas como una herramienta de transparencia y rendición de cuentas con la ciudadanía, que permita valorar la política pública en términos de eficacia, eficiencia, y sostenibilidad².

La evaluación aspira a dar un enfoque más integral con una visión global de los problemas, cada vez más complejos, que tratan de resolver las políticas públicas. Por tanto, “no es sólo una comprobación de conformidad de la acción pública, sino que expresa un juicio de valor sobre el éxito de los resultados y los impactos -deseados o no- de las políticas públicas” (Merino, 2007). Un juicio de valor que lógicamente requiere del mayor rigor posible, basado en una sólida metodología.

El pasado 21 de diciembre de 2022, se publicaba la “Ley 27/2022, de 20 de diciembre, de institucionalización de la evaluación de políticas públicas en la Administración General del Estado”. Una ley que estructura el sistema público de evaluación de políticas públicas en la Administración General del Estado con el fin de “institucionalizar la evaluación como herramienta de aprendizaje colectivo y organizativo, de mejora del servicio público y de rendición de cuentas y transparencia, contribuyendo a la eficacia y eficiencia de la acción pública” (ESPAÑA, 2022).

La evaluación de políticas públicas es valiosa tanto a nivel estratégico como gerencial de la acción pública. A nivel estratégico, su valor radica en la formulación misma de las políticas públicas, mejorando el proceso de toma de decisiones, la rendición de cuentas a la ciudadanía y fortaleciendo la confianza en las instituciones públicas y, por lo tanto, la calidad democrática (ESPAÑA, 2022).

En el nivel gerencial de la acción pública, se ha considerado la evaluación de las intervenciones públicas como un cambio cultural en la administración, ya que por primera vez se integra de forma proactiva una herramienta de mejora y transparencia en la planificación de manera permanente (ESPAÑA, 2022).

La evaluación de la evaluabilidad (EE) es el término empleado por los diferentes expertos en distintas publicaciones para referirse al proceso sistemático que trata de determinar “el grado en que una intervención pública - norma, programa, plan o política - puede ser evaluada de forma fiable y creíble” (OCDE, 2010).

La EE busca determinar si la intervención (norma, programa, plan o política) ha sido definida correctamente, si sus resultados son comprobables y si la evaluación responde de manera óptima a las preguntas planteadas por los actores relevantes o los responsables de estas políticas (OCDE, 2010).

Cabe destacar que, en ocasiones, los diseños de los distintos programas o intervenciones no permiten realizar una evaluación efectiva. Esto puede deberse a las características particulares de su diseño o simplemente a un diseño que no ha tenido en cuenta este factor. Naturalmente, no tener posibilidad de medir o evaluar la eficacia, eficiencia o sostenibilidad de la intervención hace muy difícil su mejora³.

Por tanto, la EE se enfoca en analizar si una intervención pública es evaluable posteriormente, considerando aspectos como la coherencia entre objetivos y medidas, la disponibilidad de datos relevantes y la viabilidad técnica y económica de la evaluación. Además, esta evaluación ayuda a definir algunos elementos de la evaluación posterior y debe ser realizada en un plazo breve y con un coste bajo⁴.

La guía de evaluabilidad de intervenciones públicas plantea la EE como un proceso de análisis que implica examinar varias “dimensiones” de una política pública con el fin de llegar a conclusiones respaldadas por evidencias y, si es necesario, formular recomendaciones en relación con:

• la calidad de la planificación y diseño de la intervención.
• la calidad del sistema de información, seguimiento y evaluación.
• la gobernanza de la evaluación.

Tras el análisis de la documentación se observa la necesidad de una nueva Estrategia Industrial de Defensa donde debería contemplarse como hito de partida un análisis de cumplimiento de la anterior. En esta nueva EID debería tenerse en cuenta un análisis de contexto completo de forma que se establecieran correctamente los objetivos concretos sobre los que se puede actuar y posteriormente estructurar la estrategia en ejes y acciones con adecuados indicadores SMART asociados (Riobó, 2023).

La trazabilidad del dato, la reducción de la subjetividad en algunos datos, la comunicación con elementos de programación, la estabilidad de la programación financiera para poder hacer predicciones a corto y medio plazo, son aspectos que se han identificado como mejorables dentro del proceso de planeamiento.

Sin embargo, se está trabajando en la implantación de la gestión por procesos, su digitalización y la adopción de una cultura de Gestión de Información y Conocimiento (GIC), que permita mejorar la eficacia, eficiencia y agilidad de la Política de Armamento y Material (Cuartero, 2023).

Respecto a lo referido en la Ley 27/2022, sobre calidad de la planificación, llevado al análisis de esta dimensión dentro de la Política de Defensa, no parece posible incluir “impacto sobre el bienestar ecológico, económico y social de las generaciones presentes y futuras”. Sin embargo, si podemos analizar si se ha realizado “un análisis del contexto socioeconómico de la política pública”, “la relación existente entre los problemas y los objetivos planteados y su lógica causal”; así como “la coherencia interna de la estrategia propuesta en la política pública objeto de evaluación” (ESPAÑA, 2022).

En el análisis de la documentación y de los cuestionarios realizados por los diferentes expertos y asesores implicados en el proceso de Planeamiento de la Defensa, se considera que la documentación existente incluye en su conjunto un diagnóstico fiable, enmarcado de manera racional en su contexto, y donde se marca la teoría de la intervención.

Como expresa Colom (2023) en su cuestionario, “el problema es que es imposible saber qué dinero habrá porque no hay estabilidad en los recursos”. La cantidad de dinero disponible y las oportunidades de inversión están sujetas a la aprobación parlamentaria de manera anual. Todo el proceso de planeamiento a medio y largo plazo está basado en estimaciones que no están garantizadas.

El diseño del proceso de planeamiento de la Defensa permite ser implementado de manera participativa para la definición del problema adecuadamente. Los objetivos que se derivan de los ya establecidos en la DPD, como son los incluidos en el OCM (que también contienen los del OFLP). Estos, responden claramente al problema o necesidad detectado y están alineados con el objetivo general.

En cuanto a la lógica de la intervención, se puede afirmar que los objetivos, en sus niveles correspondientes, siguen una secuencia lógica. Es decir, en ellos va implícito las relaciones causales necesarias “entre los diferentes objetivos y entre éstos y el problema/necesidad detectado” (Casilla et al., 2015). En el caso de la intervención para la obtención y desarrollo de las capacidades militares, partiendo de la DDN: la DPD, el CEFAS, la DPM y por último el OCM.

En relación con los actores y mecanismos de participación, se han reconocido los principales actores y se puede decir que se ha establecido un proceso de participación para todas las etapas del proceso de planificación, desde la identificación de necesidades hasta su ejecución.

En cuanto a los mecanismos de implementación se refiere, se han contemplado en la intervención los recursos necesarios para lograr los objetivos establecidos (recursos económicos, humanos, tecnológicos, temporales, etc). Como ya se ha dicho, a través de análisis exhaustivos de los diferentes departamentos, pero en base a estimaciones presupuestarias aprobadas de manera anual. Esto provoca que la programación de la implementación no sea fiable.

Para la implementación de la política se lleva a cabo una planificación del progreso de las actividades, en la que se identifican los hitos y plazos, así como una definición precisa de las responsabilidades y tareas de cada actor involucrado, y existen diferentes mecanismos a lo largo del proceso para la coordinación de las medidas y propuestas y para atender a los posibles conflictos y a su resolución.

La política de Defensa, el apoyo a la Industria de Defensa, y en concreto la obtención y desarrollo de las capacidades de Defensa, obtienen efectos a medio plazo, pero sobre todo a largo plazo (Vega, 2023). Por lo que requieren de indicadores que permitan verificar y valorar la evolución de la intervención para conocer si sigue el camino esperado hacia los efectos que se esperan alcanzar.

No existen indicadores sobre la evolución de la intervención a nivel estratégico, ni existen indicadores de contexto que, estableciendo unos estándares y metas de cada objetivo para cada indicador, permitan evaluar la eficacia, eficiencia y sostenibilidad del resultado.

Esto no ha permitido analizar la estructura del sistema de indicadores a nivel estratégico que permita el reconocimiento de los indicadores fundamentales para evaluar los distintos aspectos del avance o progreso de la política (estos son: “consecución de objetivos, seguimiento de actividades, resultados e impactos”).

A pesar de que podría existir información suficiente (documentos e información completa) y se han contemplado procesos sistemáticos, reglados y homogéneos para la recogida de información, no están orientados a una evaluación de resultados e impactos, por lo que no se establecen unos indicadores con indicación de la fuente, de cómo se deben recoger los datos necesarios y en qué momento se efectúa esa recogida para su cálculo⁵.

Sin embargo, en la política de obtención o modernización de Armamento y Material, la respuesta por el contrario es positiva. “Existe un proceso reglado y actualmente se está trabajando en la revisión de ese proceso y en su digitalización para mejorar la gestión del conocimiento de las intervenciones” (Cuartero, 2023).

Respecto a la accesibilidad de las fuentes de información en la política de Defensa nos encontramos con dificultadas. En concreto, dentro del proceso de planeamiento de la Defensa, la mayoría de los documentos clave del proceso, tales como la Directiva de Planeamiento Militar, el OCM, o el Informe de Alistamiento están convenientemente clasificados.

La posibilidad de recopilar información adicional por otras fuentes fiables no es posible en muchos casos. A excepción de los relacionados con la Industria de Defensa que puedan proporcionar las empresas o el Ministerio de Industria, la fuente suele ser única proveniente de la cadena orgánica.

La OM 60/2015 en relación al seguimiento de la intervención establece en su preámbulo la necesidad de una “evaluación referida al logro de los objetivos” que no detalla y la elaboración del Informe Anual de Seguimiento del Objetivo de Capacidades Militares y qué debe contener (MINISDEF, 2015).

Si bien, no deja de dar importancia a esta cuestión ya que establece el mencionado Comité de del Proceso de Planeamiento de la Defensa (y su Grupo de Trabajo asociado) cuyas tareas, además de impulsar el inicio del ciclo y coordinar el desarrollo del OCM, incluye coordinar la preparación del Informe Anual de Seguimiento del Objetivo de Capacidades Militares.

Se puede considerar que se ha incluido un plan de seguimiento para la intervención, en el que se han establecido las responsabilidades para llevar a cabo el seguimiento y se ha establecido un proceso de análisis que se basa en el sistema de información para evaluar el nivel de cumplimiento de los objetivos en distintas etapas del proceso de implementación.

El Informe de Alistamiento anual extrae el estado de las capacidades y unidades, que servirá como un factor más a la hora de tomar decisiones sobre las capacidades militares. Parece necesario aclarar el proceso de retroalimentación del sistema, de modo que el seguimiento sea claro y accesible a todas las Autoridades participantes en el proceso, y que signifique un punto de partida concreto para comenzar cada año un nuevo ciclo.

Por otro lado, la participación de las partes interesadas es esencial para garantizar la gobernanza adecuada de la evaluación de la política de defensa. Las partes interesadas deben tener la oportunidad de participar en todo el proceso de evaluación, desde la definición de los objetivos y las estrategias hasta la interpretación de los resultados.

Conclusiones

Para realizar la evaluación de la política de defensa se requiere el diseño y la implementación de un sistema más adecuado de información y seguimiento, así como un plan de evaluación. Además, se requiere de una inversión significativa de tiempo, recursos y esfuerzos. Por tanto, en cuanto a si merece la pena iniciar una evaluación la política de defensa como política pública actualmente, se puede afirmar que no.

A pesar de los beneficios que se podrían obtener de evaluar la Política de Defensa, existen desafíos significativos que deben abordarse antes de llevar a cabo una evaluación efectiva. Por lo tanto, no se puede afirmar que valga la pena realizar la evaluación ni determinar qué instrumento o tipo de evaluación serían más adecuados.

En cuanto a si se han tomado las acciones necesarias para dotar a la Política de Defensa de las características que le darán mayores posibilidades de éxito, se identificaron carencias notables, especialmente en relación con la falta de indicadores. La falta de indicadores adecuados dificulta la medición del rendimiento y los resultados de la Política de Defensa, por lo que se deben tomar medidas para mejorar la calidad y disponibilidad de los datos.

La hipótesis de que la Política de Defensa es evaluable como política pública, permitiendo conocer sus resultados en términos de eficacia, eficiencia y sostenibilidad, no pudo ser validada. La evaluación de la Política de Defensa en los objetivos estudiados no es posible en la actualidad debido a las condiciones analizadas.

La falta de estabilidad presupuestaria en el recurso financiero de Defensa dificulta el proceso de planeamiento a medio y largo plazo. Además, la falta de consenso sobre los objetivos y estrategias de la Política de Defensa, que varían periódicamente, también representa un desafío importante para su evaluación.

Para garantizar el éxito en la evaluación, se sugieren medidas como la actualización de la normativa existente, la participación de todas las partes interesadas, incluidos responsables políticos, Fuerzas Armadas, sociedad civil y expertos en Seguridad y Defensa, y la implementación de programas de recursos plurianuales predecibles.

La evaluación de la Política de Defensa puede ayudar a lograr sus objetivos de manera efectiva y eficiente, identificando fortalezas y debilidades, mejorando la rendición de cuentas, la transparencia y la toma de decisiones, pero actualmente existen desafíos que deben abordarse.

Bibliografía

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