ESFAS. La OTAN y las herramientas de planeamiento operacional: del fin de la guerra fría a la directiva actual

Introducción

Desde el año 1999 hasta la actualidad, la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) ha tenido vigentes, sucesivamente, seis herramientas distintas de planeamiento de operaciones en el nivel operacional. Ha habido tres versiones de las Guías de Planeamiento de Operaciones, conocidas como GOP¹, desde el año 1999 hasta el 2010. A estas hay que añadir otras tres versiones² de la Directiva de Planeamiento de Operaciones Integral, más conocida por sus siglas COPD³, emitidas en 2010, 2013 y 2021.

En el presente artículo trataremos de explicar cómo se ha producido la evolución de estas herramientas, cuáles han sido las principales características del cambio y los factores más decisivos que han impulsado la transformación.

No obstante, antes de iniciar el recorrido por las anteriores herramientas, nos adentraremos someramente en el actual sistema de planeamiento en la OTAN, para conocer la función y el encuadramiento de estas herramientas dentro de este marco más general.

El planeamiento en la OTAN

Dentro de la OTAN, como es habitual en el resto de las organizaciones de defensa, el planeamiento general se compone de dos grandes áreas. Una se ocupa del planeamiento de operaciones y la otra del denominado planeamiento de la defensa. La función principal de esta última área es definir las capacidades necesarias para cumplir las misiones encomendadas. Independientemente del hecho de tratarse de dos áreas diferenciadas, el planeamiento de defensa y el de operaciones tienen una mutua interdependencia. De este modo, y aunque en este artículo no se aborden los procesos del planeamiento de la defensa, es necesario tener unas nociones básicas de este para comprender el planeamiento de operaciones en su integridad.

Centrándonos en el planeamiento de operaciones de la OTAN, podemos hacer una descripción del fenómeno conociendo quiénes lo realizan, qué productos se generan y qué herramientas se usan para su elaboración.

Por encima del instrumento militar se encuentra el Consejo del Atlántico Norte, único organismo directamente creado por el Tratado de Washington de 1949, que detenta la dirección política y militar, asesorado, en este caso, por el Comité Militar. En las operaciones determina los objetivos estratégicos y el estado final deseado⁴.

Para lograr los anteriores objetivos, el instrumento militar de la OTAN se estructura en tres niveles: el estratégico, el operacional y el táctico. El nivel estratégico lo ostenta el comandante del Mando Aliado de Operaciones de la OTAN. Su función principal es coordinar, sincronizar y priorizar campañas⁵. Por su parte, el nivel operacional “es el engranaje esencial entre los niveles estratégico y táctico, donde se planean las campañas y las operaciones conjuntas importantes, y se integran y secuencian las acciones” (NATO, 2022, p.36). Por último, el nivel táctico, organizado en escalones de mando, será el encargado de planear y ejecutar las acciones, batallas o enfrentamientos.

En cuanto a los productos, el planeamiento de operaciones elabora tres tipos de planes. Los planes preventivos, los de respuesta de crisis y, subordinados a uno de los anteriores, los planes de apoyo. Los planes preventivos se realizan frente a potenciales amenazas mientras que los de respuesta de crisis se elaboran, como su nombre indica, frente a crisis en desarrollo. Aunque todos los planes se desarrollan de manera colaborativa, es decir, involucrando a todos los niveles de planeamiento, es el mando estratégico quien decide si es necesario el desarrollo de una versión operacional de su plan estratégico (NATO Allied Command Operations, 2021, p.H-1). Por este motivo, es posible que, en aquellos planes preventivos menos desarrollados, no sea necesario el concurso del nivel operacional.

Por último, en cuanto a las herramientas, la doctrina actual señala tres herramientas: el Manual del Sistema de Respuesta de Crisis de la OTAN, la COPD y las Guías de Planeamiento Funcional (NATO, 2019).

El Manual del Sistema de Respuesta de Crisis de la OTAN recoge el proceso de gestión de crisis de la OTAN. Este proceso facilita la toma de decisiones del nivel político-militar ante una crisis emergente, ya sea del artículo 5 o no (NATO Allied Command Operations, 2021). Constituye el marco de referencia de todo el planeamiento de la Alianza, tanto militar como no militar (NATO, 2022).

La COPD es el documento básico de planeamiento de la estructura de mando militar de la OTAN y de su estructura de fuerza. Se aplica tanto al nivel estratégico militar como al nivel operacional. También guía la interacción de ambos niveles con el mando superior del nivel táctico (NATO, 2019).

La tercera herramienta de planeamiento son las Guías de Planeamiento Funcional. El propósito de estas guías es ayudar a los equipos de planeamiento de un área funcional particular, completando la información disponible en la COPD o en la doctrina de la OTAN (NATO, 2019).

Más allá de la doctrina, la COPD señala los procedimientos o instrucciones operativas estándar (Standard Operating Procedures / Instructions – SOP / SOI) los cuales incluyen detalles de planeamiento de áreas funcionales específicas (NATO Allied Command Operations, 2021).

Origen y evolución de las GOP

Una vez descrito cómo se organiza el actual planeamiento general de la OTAN, dedicaremos el resto del artículo a analizar cuál ha sido el desarrollo de las herramientas generales del planeamiento de operaciones que se han utilizado en el nivel operacional desde el final de la Guerra Fría.

Antes de 1990, el planeamiento de operaciones de la OTAN se llevaba a cabo dentro del llamado Plan de Defensa General. Se trataba de planes para una defensa territorial ante una amenaza clara y cuantificada. Básicamente, las fuerzas de la OTAN se organizaban, desde los años 60, en cuerpos de ejército nacionales de unos 60.000 miembros. Cada cuerpo tenía asignada un área de responsabilidad frente a la amenaza soviética. Apenas existía interacción con otras fuerzas de áreas limítrofes. El apoyo y la logística eran exclusivamente nacionales. Sólo existía coordinación por encima del nivel cuerpo de ejército. Desde este nivel hacia abajo era una cuestión nacional, y no de la OTAN, la doctrina operacional utilizada (King, 2011).

Toda esta situación, sin embargo, iba a modificarse a partir de 1990. La Declaración de Londres, de 6 de julio de ese año, representó el inicio formal de la transformación de la OTAN. En ella, el Consejo del Atlántico Norte propuso a los países del Pacto de Varsovia una declaración conjunta que afirmara la abstención de la amenaza o el uso de la fuerza en sus relaciones (NAC, 1990).

Este proceso de transformación de la OTAN no se realizó modificando el Tratado de Washington, sino que fue plasmándose a través de la aprobación de sucesivos conceptos estratégicos. Así, al año siguiente, en 1991, se emitió un nuevo concepto. Este documento reconoció expresamente la desaparición de la amenaza soviética, pero a su vez señaló la aparición de unos nuevos riesgos de “naturaleza multifacética y multidireccional […] difíciles de predecir y evaluar” (NAC, 1991, 8). Para hacer frente a estos nuevos riesgos, la OTAN exigió un enfoque amplio de seguridad, que supuso una ampliación de su objeto tradicional. Este ya no se limitaba a la defensa colectiva. Incluía también el dialogo y la cooperación y anunciaba, asimismo, la creciente importancia de los cometidos de gestión de crisis y de prevención de conflictos (NAC, 1991, 31).

Pronto se pondría a prueba el nuevo papel de la OTAN en la guerra de Bosnia. Este conflicto supuso la primera operación que implicó el uso de la fuerza en apoyo de una resolución de Naciones Unidas y la primera acción de combate, en abril de 1994. En 1995 tuvo lugar el primer combate sostenido, que tuvo por objetivo detener los ataques serbo-bosnios a Sarajevo y, a partir de diciembre, el primer gran despliegue terrestre de la OTAN⁶, en este caso como una fuerza de mantenimiento de la paz (Sperling & Weber, 2018).

El cambio estratégico iniciado en 1991 y la experiencia acumulada de las operaciones en los Balcanes pusieron de manifiesto la necesidad de contar con herramientas de planeamiento más adaptadas a la nueva situación. No servía la dinámica de planeamiento de la Guerra Fría, que se enfocaba al planeamiento preventivo, exclusivamente para misiones artículo 5 y donde el planeamiento táctico nacional llegaba hasta el nivel cuerpo de ejército (King, 2011).

A pesar de la necesidad de una nueva herramienta de planeamiento, no hubo ningún avance oficial en su diseño durante los cuatro primeros años de la década de los 90. Fue sólo a partir de 1995 cuando se inició el proceso oficial. El Cuartel General del Mando Supremo Aliado en Europa creó un grupo de trabajo para formalizar los procesos que, de manera informal, ya se estaban utilizando en Bosnia. Esta formalización culminaría con el nacimiento del procedimiento de planeamiento operativo en el que se basarían las GOP. No obstante, a pesar de los anteriores trabajos, se siguieron utilizando sistemas de planeamiento ad hoc hasta finales de la década de los 90 (King, 2011).

En el año 1999, se produjo la estandarización del proceso de planeamiento gracias a la emisión de las primeras GOP. Esta guía fue aprobada conjuntamente por los dos mandos estratégicos de la OTAN. Por otro lado, el 24 de abril de ese mismo año, tuvo lugar la promulgación en Washington de un nuevo concepto estratégico, que introdujo explícitamente el concepto de misiones no artículo 5 y una noción de seguridad ampliada (NAC, 1999).

En enero de 2001 se emitió una nueva versión de las GOP, igualmente aprobada por los dos mandos estratégicos Ese mismo año iba a venir marcado por los atentados del 11-S, que provocaron que, por primera vez en la historia, se activara el artículo 5 de la OTAN. No obstante, la consecuencia más relevante, a medio plazo, sería la asunción por parte de la Alianza de la operación ISAF⁷ en Afganistán⁸.

En 2002 tuvo lugar la cumbre de Praga, que asignó la responsabilidad de todas las operaciones de la OTAN al Mando Aliado de Operaciones (King, 2011). Este mando fue el responsable de la última modificación de las GOP, que estuvo vigente de agosto de 2005 a febrero de 2010.

Las GOP abordaban todos los aspectos de un plan de operaciones y proporcionaban orientación sobre los factores de planeamiento. Su capítulo principal era el que describía el proceso de planeamiento de operaciones, el cual era común para todos los niveles. Constaba de cinco fases. Las tres primeras, iniciación, orientación y desarrollo del concepto, constituían lo que el Comité Militar definía como estimación militar. Las dos últimas, desarrollo y revisión, componían el desarrollo del plan (NATO, 2006).

La crisis de las GOP y la transición hacia la COPD

Las GOP, a pesar de la reciente versión del año 2005, entraron en una profunda crisis en la segunda mitad de la década de los 2000. La causa última de esta crisis fue su poca adaptabilidad a un entorno y unos problemas operacionales significativamente más complejos.

Problemas más complejos de acuerdo a la definición de complejidad que el Ejército de Estados Unidos sostiene en su manual de diseño de campañas y valoración del comandante. En este manual se definen tres tipos de complejidad: la complejidad estructural, la interactiva y la adaptativa. La primera aumenta cuando se incrementan las partes que componen un sistema. La segunda, conforme lo hace la libertad de acción y los vínculos entre los componentes de dicho sistema. Por último, la complejidad adaptativa se eleva conforme los sistemas que interactúan aprenden y se adaptan a nuevas situaciones con rapidez (TRADOC, 2008).

La complejidad estructural, que da lugar a problemas bien estructurados, puede reducirse mediante el análisis de sus componentes. Por su parte, la complejidad interactiva, que da lugar a problemas semi-estructurados, requiere que se adopte un enfoque sistémico y no sólo analítico. Por último, la complejidad adaptativa, que origina problemas mal estructurados, requiere contar con algún tipo de interpretación, que ayude a abordar el problema de una manera pragmática, aunque se escape su comprensión teórica (TRADOC, 2008).

La OTAN, desde el fin de la Guerra Fría, estuvo sumida en un continuo proceso de transformación institucional. Este proceso supuso aumentar los cometidos asignados, realizar operaciones fuera de área y la integración de nuevos miembros. Esta transformación institucional, por el simple hecho de aumentar el número de variables del sistema, implicó un aumento de la complejidad tanto estructural como interactiva.

Sin embargo, el principal aumento de la complejidad, que hizo entrar a las GOP en crisis, fue la operación de la OTAN en Afganistán. En primer lugar, porque supuso tener que enfrentarse a la insurgencia en un tipo de combate nuevo, que demandaba un adiestramiento distinto. En segundo lugar, porque la operación era de estabilización y requería el uso de instrumentos civiles que la OTAN no tenía (Calvo Albero, 2022).

Los dos aspectos de la operación, estabilización y contrainsurgencia, se entremezclaban. De hecho, ni siquiera había un acuerdo claro entre los países participantes sobre cuál era el cometido principal de la operación (Jakobsen, 2008). Tampoco había acuerdo respecto al centro de gravedad de la operación, debido a la interrelación de factores (Mattelaer, 2009). Además, doctrinalmente las operaciones de contrainsurgencia requerían para su éxito una mentalidad adaptativa y flexible y una comprensión cultural de la causa de la insurgencia (NATO, 2019a).

Afganistán supuso para la OTAN tener que enfrentarse a un problema complejo, no sólo estructural e interactivamente, sino también de carácter adaptativo en relación a la insurgencia. Estos problemas requerían un enfoque no lineal y más sistémico que el propuesto por las GOP.

Desde un punto de vista sistémico era necesario adoptar un enfoque mucho más amplio y alcanzar una mayor colaboración del nivel estratégico con el operacional. Desde el punto de vista de la flexibilidad, las GOP no ofrecían soluciones rápidas. Principalmente por adoptar un planeamiento paralelo, poco cooperativo entre niveles, por no estar adaptado al marco más general del planeamiento de respuesta de crisis de la OTAN y por no delegar suficientemente en el mando subordinado (González Merino, 2013).

En paralelo al proceso de revisión y derogación de las GOP, se fueron consolidando una serie de conceptos teóricos desarrollados para un mejor tratamiento de la complejidad. Entre estos destacan el enfoque integral, el enfoque de las operaciones basado en efectos (EBAO), el sistema de análisis de sistemas (SoSA) y el mando orientado a la misión o mission command. Una buena parte de estos desarrollos teóricos, ausentes en las GOP, terminaron integrándose en la COPD.

La reelaboración completa de las GOP dio lugar a una COPD experimental en septiembre de 2009. Ambas herramientas fueron utilizadas en paralelo hasta que el 25 de febrero de 2010, la versión experimental de la COPD se transformó en una versión de prueba que conllevo la derogación de las GOP. (González Merino, 2013).

La COPD: herramienta operacional más sistemática y flexible

A finales del 2010, el 17 de diciembre, se emitió la primera versión de la COPD. Era una herramienta mejor adaptada a las operaciones en vigor y con un proceso de planeamiento totalmente alineado con las fases del proceso de respuesta de crisis de la OTAN. Ello implicó que, en vez de desarrollarse en cinco fases, ahora el proceso se estructuraba en seis, con una nueva fase de transición. Además, se regulaba en capítulos independientes los procesos de planeamiento del nivel estratégico y los del nivel operacional. El 4 de octubre de 2013 se aprobó la versión 2.0 de la COPD que supuso, entre otras mejoras, su adaptación a la nueva doctrina de planeamiento de operaciones de la OTAN, recogida en la publicación AJP-05. La tercera y última versión de la COPD es del 15 de enero de 2021. En esta nueva versión se ha pasado de un entorno multifacético o un entorno multidominio. Es destacable la mayor relevancia del dominio cibernético y del instrumento información, con respecto a las anteriores versiones (NATO Allied Command Operations, 2010, 2013 y 2021).

El cambio más profundo de las GOP con respecto a la COPD, en sus distintas versiones, fue la introducción en esta última de una serie de conceptos teóricos que le otorgaron un enfoque más sistémico y flexible.

La introducción del enfoque integral constituyó una de las principales modificaciones. El más evidente es que la propia COPD se denominó integral porque se elaboró como una herramienta colaborativa bajo los principios de este enfoque. El segundo gran cambio es que la COPD pasó a ser una herramienta no clasificada, al contrario de las GOP, para facilitar la colaboración con actores ajenos a la OTAN (NAC, 2008; NATO Allied Command Operations, 2010).

Otro de los aspectos fundamentales del enfoque integral fue la necesidad de obtener y desarrollar un conocimiento más amplio y profundo de los actores relevantes, en un entorno operativo más complejo. En este caso la COPD supuso un salto cualitativo respecto a las GOP, gracias a la gestión y tratamiento de la información a través de los procesos de desarrollo del conocimiento. A su vez, estos procesos han precisado de la activa colaboración de expertos ajenos a la propia OTAN (NATO Allied Command Operations, 2010).

Este enfoque ha supuesto que la interacción con actores no militares se considere fundamental para un buen planeamiento y que se tenga en cuenta su influencia en todas las fases del proceso de planeamiento operacional. Especialmente durante el diseño operacional, cuando se desarrollan los efectos y las acciones a tener en consideración (NATO Allied Command Operations, 2013, 2021).

Por su parte, del enfoque de las operaciones basadas en efectos (EBAO) se incorporó su enfoque sistémico, para analizar el problema operacional, y el concepto de efecto⁹. Este último ha jugado un papel muy relevante no sólo en las fases de planeamiento, sino especialmente durante la ejecución y evaluación de las operaciones (Andrés Testón, 2010; González Merino, 2013). No obstante, todas las COPDs advierten del peligro de adoptar una visión del problema operacional que no contemple la fricción y donde se asuman relaciones de causalidad directas y precisas entre acciones y efectos. Por esta razón, todas las COPD recomiendan adoptar siempre un enfoque crítico (NATO Allied Command Operations, 2010, 2013, 2021).

Otro desarrollo que se integró a la COPD fue el análisis del sistema de sistemas (SoSA). Su aportación es relevante en el planeamiento (también en la ejecución y la evaluación) para poder identificar los puntos esenciales de los sistemas sobre los que posteriormente actuar para conseguir los efectos deseados (NATO Allied Command Operations, 2010). Esta herramienta se utiliza principalmente en la fase de análisis de actoresx, ya que la COPD modela a estos como sistemas que interactúan, a su vez, con otros sistemas. No obstante, esta herramienta ha recibido críticas muy duras, como la del General Van Riper que calificó al SoSA como “enfoque pseudocientífico que degrada el pensamiento militar profesional y el planeamiento de operaciones” (Gregor, 2010, p.109).

Por último, la COPD adoptó el concepto de mando orientado a la misión. Este concepto implicó centralizar el propósito y descentralizar la ejecución. Con su introducción se buscó permitir una toma de riesgos calculada, facilitar el aprendizaje, la anticipación y la adaptación más rápida frente al adversario y obtener un mejor aprovechamiento de las oportunidades (NATO, 2022).

Conclusiones

El fin de la Guerra Fría supuso una reinvención profunda de la OTAN que exigió, un cambio profundo en la forma de llevar a cabo el planeamiento de operaciones. La transformación en este campo, sin embargo, no se llevó a cabo de manera inmediata y dirigida, sino que fue un proceso desarrollado ad hoc, impulsado por las necesidades del conflicto en Bosnia. Este proceso fue poco a poco estandarizado y culminó con la aprobación de las GOP en 1999.

Hasta la segunda mitad de la década de los 2000, la transformación institucional de la OTAN generó un aumento de la complejidad de tipo estructural e interactivo, que fue operacionalmente resuelta con las sucesivas GOPs aprobadas. Sin embargo, la asunción de la operación ISAF supuso un aumento de la complejidad, de carácter interactivo y adaptativo, que desbordó el restringido marco de planeamiento de las GOP.

Las GOP carecían del enfoque sistémico y de la flexibilidad necesaria para abordar un problema operacional mal estructurado. No tenían un enfoque sistémico suficiente, porque carecían del enfoque integral que demandaba la situación y porque la herramienta no proporcionaba una colaboración y transmisión de información fluida entre los niveles de planeamiento. No era flexible, porque utilizaba un planeamiento paralelo, repetitivo y excesivamente lento, y porque no aplicaba el concepto de mando orientado a la misión. En su lugar, se asignaban directamente los cometidos al mando subordinado, pero no los objetivos ni la misión, que debían ser deducidos por el mismo mando subordinado.

Todas estas disfuncionalidades acabarían siendo mitigadas con la aprobación de la COPD en el año 2010. Esta herramienta, y sus herederas, integraron gran parte de los conceptos teóricos desarrollados durante la última fase de vigencia de las GOP. Entre los principales conceptos adoptados destacan el enfoque integral, el análisis de sistema de sistemas, el mando orientado a la misión y la parte del enfoque de las operaciones basadas en efectos (EBAO) que incluía el proceso de desarrollo del conocimiento y el concepto de efecto.

Bibliografía

• Andrés Testón, L. (2010) El concepto EBAO ¿Concepto de futuro o concepto desfasado? [Monografía XI CEMFAS]. Escuela Superior de las Fuerzas Armadas, Madrid.
• Calvo Albero, J.L. (2022) “Estrategia militar de la OTAN: doctrinas y conceptos estratégicos. Recepción en España”. Revista de Estudios de Seguridad Internacional, Vol. 8(1), pp. 53-70. Disponible en: https://seguridadinternacional.es/resi/html/estrategia-militar-de-la-otan-doctrinas-y-conceptos-estrategicos-recepcion-en-espana/ (Consulta 02/03/2023)
• González Merino, M. (2013) La COPD frente a los GOP en el nivel operacional [Monografía XIV CEMFAS]. Escuela Superior de las Fuerzas Armadas, Madrid
• Gregor, W. J. (2010) “Military Planning Systems and Stability Operations”. PRISM, 1(3), 99–114. https://doi.org/10.2307/26469063
• Jakobsen, P. V. (2008) “NATO’s comprehensive approach to crisis response operations: a work in slow progress”. DIIS.
• King, A. (2011) The Transformation of Europe’s Armed Forces: From the Rhine to Afghanistan Cambridge University Press. https://doi.org/10.1017/CBO9780511778469
• Mattelaer, A. (2009) “The crisis in operational art. European Security and Defence” Forum Workshop 2: New Transnational Security Challenges and Responses. www.chathamhouse.org.uk
• NAC (1990) London Declaration on a Transformed North Atlantic Alliance. Disponible en: https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_23693.htm (Consulta 15/03/2023)
• NAC (1991) The Alliance's New Strategic Concept. Disponible en: https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_23847.htm (Consulta 15/03/2023)
• NAC (1999) The Alliance's Strategic Concept. Disponible en: https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_27433.htm (Consulta 16/03/2023)
• NAC (2008) Bucharest Summit Declaration. Disponible en: https://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_8443.htm (Consulta 02/03/2023
• NATO (2006) AJP-5 Allied Joint Doctrine for operational planning. Ratification Draft. Disponible en: https://cmapspublic3.ihmc.us/rid=1JSD20QJT-1D6JBPC-13KH/AJP-5%20Document.pdf (Consulta 04/02/2023
• NATO (2019) AJP-5 Allied Joint Doctrine for the planning of operations. Edition A Version 2
• NATO (2019a) AJP-3 Allied Joint Doctrine for the conduct of operations. Edition C Version 1
• NATO (2021) AAP-06 NATO Glossary of Terms and Definitions
• NATO (2022) AJP-01 Allied Joint Doctrine Edition F Version 1
• NATO Allied Command Operations (2010) Comprehensive Operations Planning Directive COPD Interim V1.0
• NATO Allied Command Operations (2013) Comprehensive Operations Planning Directive COPD Interim V2.0
• NATO Allied Command Operations (2021) Comprehensive Operations Planning Directive COPD V3.0
• Sperling, J., & Webber, M. (2018). “NATO operations”. En H. Meijer & M. Wyss (Eds.) The Handbook of European Defence Policies and Armed Forces (pp. 888– 914). Oxford University Press. https://doi.org/10.1093/OSO/9780198790501.003.0052
• TRADOC (2008) The U.S. Army Commander’s Appreciation and Campaign Design Pamphlet 525-5-500. US Army TRADOC. Disponible en: https://indianstrategicknowledgeonline.com/web/p525-5-500.pdf (Consultado 18/04/2023)