ESFAS. La disuasión en el concepto estratégico de la OTAN de 2022

“The continuum of competition”. Fuente: NATO (2022)

28 feb 2025

ESFAS. La disuasión en el concepto estratégico de la OTAN de 2022

Stefano Parisi. Comandante del Ejército de Tierra de la República Italiana

Introducción

El estallido del conflicto entre Rusia y Ucrania en febrero de 2022 ha llevado a un debate mundial sobre el ejercicio de la disuasión dentro de la OTAN y las implicaciones para las fuerzas armadas de los países miembros en las operaciones militares actuales y futuras.

La OTAN ha experimentado dos grandes periodos históricos en su evolución estratégica: la guerra fría y la posguerra fría. El nuevo Concepto Estratégico marca una nueva etapa en la historia de la Alianza, que requiere una revisión de su organización y forma de operar frente a los nuevos desafíos geopolíticos, como la agresión por parte de Rusia y el crecimiento de la influencia de China (NATO, 2022a).

Para comprender este cambio en la disuasión, es necesario analizar la evolución de los conceptos estratégicos de la Alianza y las implicaciones políticas y militares para los Estados miembros. Desde el final de la guerra fría, se ha reconocido que el poder militar es fundamental para lograr los objetivos estratégicos de un país o una Alianza, a pesar de las políticas alternativas consideradas.

La OTAN busca fortalecer el concepto de disuasión, utilizando las capacidades militares como instrumento de poder y fuerza para influir en el adversario y proteger sus intereses. Por eso, su doctrina y sus fundamentos ayudan a comprender y visualizar el concepto de disuasión desde la perspectiva de la Alianza.

Según el documento AJP-01, la confrontación entre Estados es una realidad duradera en las relaciones internacionales. La cooperación y la rivalidad coexisten, y esta última puede ser beneficiosa cuando se basa en reglas compartidas y un orden internacional basado en normas. La rivalidad puede volverse conflictiva cuando las diferencias no se resuelven y los actores se oponen de manera hostil, lo que puede llevar a un estado de crisis o conflicto armado. En el documento, las relaciones internacionales actuales se resumen en el modelo denominado "The continuum of competition" (NATO, 2022b).


Figura 1. “The continuum of competition”. Fuente: NATO (2022)

La doctrina aliada subraya que la cooperación se produce cuando los actores trabajan juntos para alcanzar los mismos objetivos y sus acciones están así alineadas.

En cuanto a la rivalidad, se subraya que existe incluso en un estado de paz, pero surge de la necesidad de perseguir objetivos contrapuestos. Los actores compiten comportándose según unas reglas compartidas, denominadas “Rules-Based International Order” (RBIO)1, que constituyen un compromiso para todos los países y pueden evolucionar a través de procesos acordados a nivel multinacional. La rivalidad no es necesariamente negativa, es un estado normal de las relaciones internacionales y, cuando existe en el marco de las RBIO, puede ser beneficiosa para todas las partes y para el sistema internacional.

Cuando las rivalidades no logran encontrar un terreno común, se convierten en conflictivas: las diferencias no logran converger y los actores se oponen con intenciones o comportamientos hostiles, generando un estado de crisis. Una vez más, es difícil identificar un límite claro entre la confrontación y el conflicto armado, ya que dependerá de cuánto intenten los adversarios aumentar su propia libertad de acción o limitar la de los demás. En respuesta, otros Estados emprenderán actividades de disuasión y defensa para desescalar la confrontación o, alternativamente, intensificarán la violencia hasta el punto del conflicto armado.

Ante el retorno de la guerra a Europa, la OTAN se ha visto obligada a desarrollar una estrategia de disuasión más asertiva, basada en la preparación de fuerzas para el combate y en el desarrollo de capacidades militares avanzadas y actualizadas. Esto se enmarca dentro de la defensa colectiva de la Alianza con fuerzas orientadas al warfighting.

El conflicto entre Rusia y Ucrania ha impulsado a la OTAN a reconsiderar y fortalecer su estrategia de disuasión. La Alianza reconoce la importancia del poder militar y busca adaptarse a los nuevos desafíos geopolíticos para proteger la seguridad de sus Estados miembros y garantizar la estabilidad duradera.

Exposición

No se pueden comprender las motivaciones que llevan a la redacción de un Concepto Estratégico si no se identifica el objetivo primordial que pretende cumplir. Los Estados que hoy componen la OTAN, trabajando desde una perspectiva comunitaria para alcanzar un objetivo común, pretenden de hecho garantizar su propia seguridad nacional. Hoy en día, esto sería difícil de mantener sin el apoyo de Aliados: vivimos en un mundo en el que las amenazas evolucionan constantemente, requieren fuerzas armadas entrenadas, vastos recursos y, por lo tanto, presuponen una ayuda mutua contra un enemigo al que es difícil hacer frente de forma independiente.

A su vez, los Estados miembros, en armonía con las directrices de la Alianza, se dotan de sus  propios Conceptos Estratégicos para garantizar la seguridad nacional. Éstos, en cuanto a contenido y finalidad, deben garantizar en primer lugar la coherencia con las líneas de actuación de la Alianza y, posteriormente, pueden incluir orientaciones político-militares  particulares para proteger sus propios intereses específicos.

Cuando hablamos del Concepto Estratégico de la OTAN, nos referimos a ese documento, aprobado por los jefes de estado y de gobierno pertenecientes a la Alianza, cuya finalidad es dotar a la organización de la visión político-estratégica que guiará sus actuaciones futuras durante aproximadamente una década (Simón, 2022). Sin embargo, los Conceptos Estratégicos elaborados no siempre abarcaron este lapso de tiempo, al igual que hubo varias razones para su reelaboración.

Desde su fundación, la OTAN ha aprobado ocho Conceptos Estratégicos. De ellos, los cuatro primeros eran documentos confidenciales, cuyo acceso estaba restringido a personas con información privilegiada, mientras que los siguientes fueron autorizados para la difusión pública.

Para profundizar más en el tema, a continuación se presenta un breve análisis de los tres últimos Conceptos Estratégicos.

La cumbre de Washington de 1999

Tras la Guerra Fría, la OTAN se encontró sin un enemigo claro y comenzó a enfrentarse a riesgos complejos y difíciles de evaluar. Con la aparición de una Europa más integrada, se desarrolló una estructura de seguridad euroatlántica en la que la OTAN desempeñaba un papel central. Reconociendo la necesidad de promover una mayor estabilidad, la Alianza emprendió nuevas actividades esenciales.

Las guerras en los Balcanes llevaron a la convicción de que la OTAN podía desempeñar un papel clave en la gestión de crisis. Se amplió el ámbito de intervención más allá de los límites establecidos por el artículo 5 del Tratado, remitiéndose al artículo 4, según el cual los miembros pueden “consultar juntos cuando, en opinión de cualquiera de ellos, la integridad territorial, la independencia política o la seguridad de cualquiera de las Partes está amenazada”(Cobo, 2022).

El Concepto Estratégico de Washington de 1999 surgió en un contexto geopolítico cambiante, donde las incertidumbres y los riesgos de las guerras actuales podían amenazar la estabilidad de la comunidad internacional. La OTAN fortaleció su papel político al promover asociaciones y fomentar el diálogo y la cooperación con Estados no miembros como Rusia, Ucrania y los Estados del foro Mediterranean Dialogue2. La colaboración con organizaciones internacionales como la ONU, la OSCE y la UE también complementó las actividades de la Alianza (NATO, 1999).

Este nuevo concepto estratégico reafirmaba las directrices establecidas en el documento de 1991. La OTAN no solo debía garantizar la defensa de sus miembros, sino también contribuir a la paz y la estabilidad en la zona euroatlántica en un sentido más amplio, en apoyo de los valores e intereses compartidos. El objetivo principal de la OTAN era salvaguardar la libertad y la seguridad de todos sus miembros mediante medios políticos y militares (NATO, 1999).

En ese momento histórico, los riesgos y los conflictos que afectaban la seguridad de la zona euroatlántica amenazaban la paz y la estabilidad deseadas. Esto llevó a la Alianza a cambiar su postura y no solo garantizar la defensa de sus miembros, sino también intervenir en la región.

El documento dejaba claro que la seguridad de Norteamérica estaba directamente vinculada a la de Europa, estableciendo un esfuerzo colectivo entre los Estados miembros para proteger los intereses comunes.

La OTAN también rediseñó su concepto de disuasión, pasando de un enfoque uniforme durante la Guerra Fría a una disuasión adaptada a los diferentes adversarios. Además de las capacidades militares, se tuvo en cuenta el poder diplomático, económico y de información para lograr los objetivos de influencia o coerción.

Aunque el Concepto Estratégico de 1999 inicialmente se centraba en violaciones de los derechos humanos y disoluciones de Estados, la amenaza del terrorismo tomó prioridad después de actos terroristas ocurridos poco después de su redacción. Por lo tanto, la disuasión se convirtió en una prioridad secundaria en comparación con la seguridad y la cooperación, que eran consideradas más urgentes en ese momento.

La cumbre de Lisboa de 2010

La OTAN se vio obligada a revisar sus prioridades después de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 y su experiencia en despliegue expedicionario. En el Séptimo Concepto Estratégico de la Alianza, ratificado en Lisboa en 2010, se reconoció que la zona euroatlántica estaba en un periodo de relativa paz, con Rusia como socio estratégico. Sin embargo, se identificaron nuevas amenazas como la proliferación de armas nucleares y otras armas de destrucción masiva, el terrorismo, los ciberataques y la seguridad energética (Cobo, 2022). También se consideró que los conflictos fuera de las fronteras de la OTAN representaban una amenaza directa para la seguridad de la Alianza.

El Concepto Estratégico de 2010 enfatizó el papel central de la Alianza en la escena internacional y reafirmó la importancia de la defensa colectiva, la gestión de crisis y la seguridad cooperativa. Se destacó la necesidad de defender a los miembros de cualquier ataque, utilizando el Artículo 5 del Tratado de Washington, y se identificaron posibles amenazas como una invasión de Rusia y un ataque con misiles balísticos desde el Golfo Pérsico.

La OTAN también reconoció los riesgos para el acceso al espacio y la importancia de desarrollar capacidades en este dominio. Además, se consideraron los riesgos medioambientales, la explotación de recursos, los riesgos sanitarios, el cambio climático y la escasez de agua como aspectos que configurarían el entorno de seguridad en el futuro.

Con el nuevo Concepto Estratégico la Alianza decidió desplazar su centro de gravedad de seguridad del centro de Europa, gravitando cada vez más hacia la periferia: una vez conseguida la estabilidad en las zonas balcánicas y con las potencias europeas dispuestas a hacer su propia contribución a la seguridad en términos de recursos y capacidades militares, la estrategia de la OTAN se orientó hacia la defensa de los flancos vulnerables del continente (Cobo, 2022).

El documento reiteró que la OTAN no consideraba a ningún país como adversario, pero destacó su determinación en caso de que la seguridad de uno de sus miembros estuviera amenazada. Se buscó un equilibrio adecuado de capacidades convencionales y nucleares, y se enfatizó la importancia de la defensa antimisiles balísticos. Aunque las circunstancias para el uso de armas nucleares se consideraban remotas, la OTAN mantuvo su estatus de alianza nuclear: no podía ser de otro modo ya que las armas nucleares seguían proliferando y existían en otros países3 (NATO, 2010). Así pues, el desarrollo de nuevas capacidades de defensa antimisiles balísticos como pilar de la defensa colectiva pretendía alcanzar estos objetivos.

En este sentido, cabe destacar el proyecto de defensa antimisiles de Estados Unidos, remodelado durante la administración de Obama4. El programa se centró en la amenaza de los misiles balísticos de alcance medio e intermedio que Irán estaba desarrollando, ofreciendo un escudo a Europa y Oriente Medio, así como a las fuerzas estadounidenses desplegadas en la región. El plan fue apreciado por las potencias europeas y alivió las tensiones con Rusia.

La Alianza también reconoció la necesidad de desarrollar capacidades en el ámbito cibernético para prevenir, detectar y defenderse contra las amenazas cibernéticas.

En resumen, el Séptimo Concepto Estratégico de la OTAN de 2010 identificó nuevas amenazas y enfatizó la importancia de la defensa colectiva, la gestión de crisis y la seguridad cooperativa. Se abordaron temas como la proliferación de armas de destrucción masiva, el terrorismo, los ciberataques y la seguridad energética. Además, se reconoció la importancia de mantener el papel nuclear de la Alianza y desarrollar capacidades en el ámbito cibernético y de defensa antimisiles.

La cumbre de Madrid de 2022

El último Concepto Estratégico nació en un contexto geopolítico en el que la OTAN desempeñaba el papel de actor principal en la guerra de Europa. La falta de paz en el territorio euroatlántico exigía una carrera de contramedidas. Con la invasión de Ucrania el 24 de febrero, Rusia violó definitivamente los principios que habían contribuido a mantener un orden de seguridad europeo estable y previsible: la Alianza tenía que prepararse para un posible ataque contra su soberanía y la integridad territorial de los Aliados (NATO, 2022a).

El tono del nuevo documento es directo y más incisivo: Rusia, utilizando instrumentos como la coerción, la subversión, la agresión y la anexión, está claramente identificada como la amenaza más significativa y directa para la seguridad de los Aliados y para la paz y la estabilidad en la zona euroatlántica. Putin está empleando todos los medios a su alcance, desde los convencionales hasta los más técnicamente informatizados e híbridos. Su postura militar coercitiva, su retórica y su probada voluntad de utilizar la fuerza en pos de sus objetivos políticos socavan el actual orden internacional.

En el actual contexto geoestratégico, la relevancia de la OTAN pasa a un primer plano: se enfrenta constantemente a las provocaciones militares, diplomáticas, informativas y económicas de Rusia y China. Ambos competidores cuestionan abiertamente el orden mundial construido por Estados Unidos y sus aliados a partir de las cenizas de la Segunda Guerra Mundial, partiendo de la premisa de que la construcción inspirada por Estados Unidos ni representa a los pueblos del mundo ni refleja los intereses chinos y rusos.

En respuesta al conflicto, la OTAN subraya que no busca la confrontación ni se identifica como una amenaza para Rusia. Sin embargo, pretende reforzar la disuasión y la defensa de todos los aliados, proponiéndose apoyar a sus socios para contrarrestar cualquier forma de injerencia o agresión. Sin embargo, esta postura "pasiva" se aclara inmediatamente en el documento cuando se hace explícito que, a la luz de sus políticas y acciones hostiles, la OTAN no puede considerar a Rusia ni siquiera como un socio (NATO, 2022a).

Sin embargo, se mantiene la voluntad de mantener abiertos los canales de comunicación con el Kremlin para gestionar y mitigar los riesgos, prevenir la escalada y aumentar la transparencia. La necesidad de garantizar la estabilidad y la previsibilidad en la zona euroatlántica deja abierta una posible alternativa y una vuelta a las relaciones anteriores al conflicto: esto dependerá del cese del comportamiento agresivo ruso y del pleno respeto del derecho internacional.

El resultado es una postura de disuasión y defensa capaz de negar a cualquier adversario potencial sus oportunidades de agresión, asegurando una presencia sustancial y persistente en tierra, mar y aire, incluso mediante una defensa aérea y antimisiles integrada y mejorada. El documento también prevé explícitamente el despliegue sobre el terreno de fuerzas robustas, multidominio y listas para el combate, disposiciones mejoradas de mando y control, municiones y equipos preposicionados y capacidades e infraestructuras mejoradas para reforzar rápidamente a cualquier aliado. Una fuerza con una postura así debe tener la capacidad de desplegarse con muy poco o ningún preaviso, demostrando credibilidad, flexibilidad y sostenibilidad, características indispensables para una organización militar como la OTAN.

El Concepto Estratégico 2022 afirma que "el principal objetivo y la mayor responsabilidad de la Alianza es garantizar nuestra defensa colectiva". Implícitamente, subordina las demás tareas básicas al objetivo principal, describiéndolas como "complementarias para garantizar la defensa y seguridad colectivas de todos los Aliados" (NATO, 2022a).

A pesar de reconocer el papel del arsenal nuclear estadounidense como garantía suprema de la seguridad de la Alianza, el nuevo Concepto Estratégico subraya que las posibilidades de su utilización son bastante remotas. Esta aclaración reduce significativamente el papel de las armas nucleares para su empleo táctico en el campo de batalla. El actual conflicto en Ucrania está demostrando su irrelevancia como herramienta bélica directa.

Por eso la cumbre de Madrid exigió a los miembros de la OTAN que estructuraran una capacidad militar convencional global que sea disuasoria en sí misma frente a una posible agresión y esté preparada para un despliegue eficaz en caso de ataque. Para hacer frente a las amenazas geopolíticas actuales, se ha definido el llamado "NATO New Force Model" (NNFM), un nuevo concepto de empleo de la fuerza militar, puesto bajo el mando directo de la OTAN, orientado a reforzar la presencia militar en Europa oriental (Pascolini, 2022). Frente a las actuales 40.000 unidades previstas para la NRF, con la NNFM el nuevo objetivo declarado es crear un pool de unas 300.000 unidades en un elevado estado de preparación y preasignarlas a planes de defensa específicos.


Figura 2. El NATO New Force Model. Fuente: NATO en twitter (2022).

¿En qué dirección avanza la disuasión?

En el Concepto Estratégico 2022, la OTAN enfatiza la importancia de la disuasión para garantizar la seguridad colectiva. Para lograrlo, la Alianza se propone fortalecer la formación y el entrenamiento del personal, así como agilizar los procesos de toma de decisiones y mejorar la capacidad de planificación.

Desde el inicio de la guerra en Ucrania, cualquier movimiento de fuerzas militares en Europa se ha interpretado como un apoyo a Ucrania frente a la agresión rusa.

Sin embargo, la mayoría de los despliegues de las fuerzas aliadas no están destinados directamente a Ucrania, sino que forman parte de maniobras periódicas realizadas por la OTAN para mantener su preparación y mejorar la integración de sus componentes. Tanto la OTAN como Rusia hacen públicas las listas de ejercicios para evitar malentendidos y mantener la alerta (Mauri, 2023).

Un objetivo importante de estos ejercicios es preparar a las fuerzas de la OTAN para enfrentamientos militares convencionales entre países. Con la crisis en Ucrania, las fuerzas aliadas han vuelto a enfocarse en la defensa del continente europeo, dejando de lado las prioridades anteriores relacionadas con la lucha contra el terrorismo5.

En cuanto a la ubicación de las maniobras, se centran en el frente oriental, desde los países escandinavos hasta el Mar Negro, debido a la contingencia y la situación en Ucrania. En el nivel táctico, se presta especial atención al Situational Awareness y a la integración de los sistemas C4ISR (Command, Control, Communications, Computers, Intelligence, Surveillance and Reconnaissance) de los países miembros.

Con la Cumbre de Madrid de 2022, la disuasión vuelve a tener prioridad sobre otras tareas fundamentales de la OTAN, debido a la evolución del conflicto ruso- ucraniano. Se reconoce la importancia de mantener una combinación adecuada de capacidades nucleares, convencionales y de defensa antimisiles, así como el desarrollo de capacidades en los ámbitos espacial y cibernético (NATO, 2022a).

La OTAN ha hecho un compromiso en el desarrollo de capacidades militares para garantizar la disuasión y la defensa de la Alianza. En la Cumbre de Gales de 2014, se acordó el Defence Investment Pledge (DIP), que insta a los países miembros a gastar el 2% de su Producto Interior Bruto (PIB) en defensa para 20246, y a garantizar el despliegue y la sostenibilidad de las fuerzas terrestres, aéreas y marítimas.

Aunque se espera que el gasto en defensa de los miembros de la OTAN aumente en 140.000 millones de dólares entre 2014 y 2022, la mayoría de los países aún no alcanzan el objetivo del 2%. A excepción de Turquía y Estados Unidos, los Estados miembros han aumentado su gasto en defensa como porcentaje del PIB durante este periodo, pero todavía hay un largo camino por recorrer para cumplir los objetivos establecidos, especialmente debido a la crisis económica causada por el conflicto actual.


Figura 3. Gasto en defensa de la OTAN. Fuente: UK Parliament (2022).

Conclusiones

El análisis de los tres últimos Conceptos Estratégicos de la OTAN revela un cambio en el enfoque de la disuasión por parte de la Alianza. Desde la Guerra Fría, la Alianza ha evolucionado de ser una organización centrada en la defensa territorial mediante la disuasión nuclear a convertirse en un instrumento de seguridad regional que busca consolidar Europa. Sin embargo, los acontecimientos como el terrorismo yihadista, la agresividad de Rusia y el expansionismo de China han llevado a la OTAN a implementar capacidades militares y fortalecer la resiliencia de sus miembros.

Los documentos estratégicos muestran un cambio en las prioridades de la Alianza. La disuasión se ha convertido en la principal tarea, seguida de la gestión de crisis con un enfoque en la prevención en lugar de la intervención.

La terminología utilizada en los documentos tiene la intención de comunicar las intenciones de la OTAN a múltiples interlocutores, incluidos los adversarios, y eliminar cualquier duda sobre su capacidad de reacción ante amenazas a la soberanía y la integridad territorial de la Alianza.

El último Concepto Estratégico enfatiza la necesidad de desarrollar capacidades nucleares y convencionales avanzadas para hacer frente a las amenazas actuales. Esto incluye sistemas de defensa antimisiles, capacidades espaciales y cibernéticas. Además, se destaca la importancia de la preparación y el entrenamiento de las fuerzas para operar en escenarios cambiantes y lograr la superioridad cognitiva.

La OTAN ha implementado medidas para fortalecer su preparación, incluido el entrenamiento convencional apoyado por tecnologías innovadoras como simuladores avanzados y realidad virtual. La investigación en inteligencia artificial, análisis de big data y ciberseguridad también desempeña un papel importante en la mejora de la planificación y ejecución de las operaciones militares.

El enfoque en el warfighting y la búsqueda de capacidades integradas e innovadoras requiere una inversión significativa. Los gastos en defensa se dirigirán al mantenimiento de la superioridad sobre los adversarios, y cada país miembro contribuirá según su PIB y directrices de seguridad nacional.

En resumen, la OTAN ha experimentado un cambio en el ejercicio de la disuasión, priorizando la preparación de fuerzas capacitadas para el warfighting y desarrollando capacidades tecnológicas avanzadas. Este cambio refleja la necesidad de hacer frente a las nuevas amenazas y garantizar la seguridad de sus miembros.

Bibliografía

11 Un ejemplo son las normas de las Naciones Unidas sobre los bienes comunes mundiales y las actividades de navegación.
2El Mediterranean Dialogue (MD) se puso en marcha en 1994 como un foro de cooperación cuyo objetivo era contribuir a la seguridad y la estabilidad de la región mediterránea en sentido amplio, disipando al mismo tiempo cualquier percepción errónea sobre las acciones de los Estados miembros de la OTAN. En la actualidad, Argelia, Egipto, Israel, Jordania, Mauritania, Marruecos y Túnez son miembros de este foro.
3La Alianza dependía sobre todo del arsenal nuclear estadounidense, mientras que el Reino Unido y Francia, con un papel disuasorio propio, se consideraban contribuyentes a la disuasión y la seguridad general de la OTAN.
4El plan anterior de la administración Bush preveía la construcción de un escudo para uso casi exclusivo de EE.UU., ya que estaba diseñado para proteger contra amenazas balísticas intercontinentales (y, por tanto, dirigidas contra EE.UU. continental), dejando al descubierto la parte sudoriental del territorio aliado (Grecia y Turquía). Este plan no fue bien visto por las potencias europeas.
5Aunque las actividades de formación destinadas a contrarrestar la amenaza terrorista han disminuido para las fuerzas terrestres, continúan para el componente marítimo, ya que la amenaza de la piratería aún persiste en varias zonas del globo.
6También pedía que al menos el 20% del gasto anual en defensa se destinara a nuevos materiales y equipos, fomentando la investigación y el desarrollo relacionados, en el mismo plazo.
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