ESFAS. La guerra económica de la Unión Europea: sanciones a Rusia por la invasión de Ucrania

Introducción

La invasión rusa a Ucrania en febrero de 2022 reactivó una ronda inédita de sanciones económicas por parte de la Unión Europea, resucitando el viejo debate sobre los efectos y la utilidad de estas medidas coercitivas de la diplomacia internacional. Tanto los precedentes históricos como las comparaciones académicas vienen cuestionando desde distintos puntos de vista su eficacia como método de modificarel comportamiento de los actores implicados (BISCOP, 2022). No obstante, aunque siempre han estado presentes en el arsenal de la UE, la agresióna Ucrania ha convertido a las sancionesen una de las principales herramientas de su políticade gestión de crisis (DREVER Y LUENGO, 2015).

La importancia de esta modalidad de “guerra económica” y su controvertida eficacia hace conveniente examinar este episodio específico que ha sido considerado como una "revolución de las sanciones", e interrogarse sobre aspectos tales como: ¿Pueden las sanciones modificar la política rusa? ¿Qué resultados pueden ser esperados? ¿de qué modo se puede controlar sus consecuencias no deseadas? y, sobre todo, ¿qué hacer para mejorar su eficacia? Esto implica analizar la conexión entre los dos grandes decisores globales: geopolítica y macroeconomía.

En ese sentido, dentro de un contexto de rupturas estratégicas e incertidumbre económica global, el propósito de este trabajo es aproximarnos a un estudio de caso sobre este instrumento esencial de política exterior. Se partirá de un análisis sobre la configuración de las sanciones económicas dentro del marco europeo, para examinar a continuación la evolución de los agregados macro más relevantes. A partir de estas premisas se tratará de valorar en qué medida se han alcanzado los objetivos perseguidos, y se buscará extraer algunas conclusiones preliminares para reformular un dispositivo clásico de guerra económica.

El esquema de sanciones ¿existe un patrón europeo de actuación?

Las sanciones, o “medidas restrictivas" -según la terminología de la UE-, cuentan con una naturaleza fundamentalmente económica y se aplican para inducir a Estados o grupos-objetivo a cambiar una política considerada inaceptable por la comunidad internacional. Aquellos regímenes que han iniciado conflictos, alterado la integridad territorial de otros países o cometido violencia y crímenes contra los derechos humanos, han sido objeto recurrente de tales acciones de castigo. En conflictos bélicos, las sanciones tratan de cortar las fuentes de financiación de las armas, mientras que en contextos de regresiones democráticas buscan habitualmente erosionar el apoyo a las élites en el poder (BROOKS, 2002).

Desde su creación, la Unión ha utilizado repetidamente este instrumento de retorsión. En términos geográficos, las sanciones europeas se han concentrado en el África subsahariana y el Oriente Medio. La vecindad comunitaria es el área de interés que lógicamente afecta a nuestra seguridad cercana, aunque la UE participa también, bajo los auspicios de la ONU, en los castigos económicos contra los regímenes de Venezuela, Nicaragua, Corea del Norte o Myanmar,entre otros, pero con un alcance más modesto y menos restrictivo que el practicado por Estados Unidos (PORTELA, 2021).

No existe un documento oficial de carácter estratégico que determine el proceso de desarrollo y secuencia de las sanciones a nivel comunitario. La práctica regular de estas medidas punitivas suele arrancar con una declaración de intenciones que equivale a una amenaza de imposición de sanciones (PORTELA, 2022). El siguiente paso, es la designación de un número de individuos, empresas y agencias sobre los que se aplica prohibiciones de visado y congelación de activos. El objetivo primario de esta medida no es solo socavar al régimen-objetivo y a sus dirigentes, sino especialmente erosionar el apoyo de las élites políticas, económicas o religiosas que les sostienen. Las presiones sobre estos colectivos fueron empleadas con éxito en los casos de Libia, Costa de Marfil y Zimbawe, favoreciendo el alto el fuego entre las partes y el inicio de las conversaciones de paz (LICHT, 2017).

El tercer peldaño en la escalada añade a la lista el embargo al suministro de armas, a tecnologías críticas y a cualquier tipo de cooperación en materia de seguridad y defensa. Estas restricciones comerciales pueden ser acentuadas adicionalmente con la prohibición de exportar o importar determinados bienes y servicios, junto con la puesta en marcha de un proceso gradual de sanciones financieras de mayor calado a empresas y bancos (Figura1).

El paso de una a otra fase tampoco está reglado en la UE y depende de la percepción política sobre la gravedad de la crisis. Las medidas aplicadas a Burundi nunca superaron las acciones contra sus principales dirigentes; en el caso de Venezuela, Nicaragua o Myanmar alcanzaron el segundo nivel con prohibiciones que afectaban a las exportaciones de material y tecnología militar; sin embargo, Siria y Bielorrusia escalaron rápidamente al tercer nivel con sanciones financieras y comerciales severas que prohibían las transacciones de fertilizantes, cemento, minerales, maquinaria y productos energéticos, entre otras.

Otro rasgo diferenciador del modelo europeo en el ámbito de las acciones de coerción económica es su tendencia a levantarlas o relajarlas antes que otros países. Por ejemplo, el considerable alcance de las sanciones unilaterales de Estados Unidos se une a su reticencia al levantamiento antes de que se alcance un completo cumplimiento de los objetivos marcados (Figura 2) ¹. Por el contrario, la UE ha demostrado de forma reiterada su disposición a ir reduciendo gradualmente su batería de sanciones en caso de observar progresos, como un incentivo para facilitar mayores avances (DE VRIES, Y OTROS,2014). Del mismo modo, existe una calibración que podríamos calificar de “social” en las medidas punitivas para minimizar efectos colaterales no deseados. Esto se traduce en que la Unión no las aplica habitualmente a determinados sectores productivos (alimentación, sanidad o productos farmacéuticos) con la finalidad de no perjudicar a la ciudadanía de base (COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION,2004).

Efectos económicos: Límites y contradicciones de una herramienta

El debate sobre las sanciones económicas se centra sobre todo en su cuestionada utilidad. Numerosos análisis suelen señalar que los resultados son parciales, lentos en manifestarse, que existen costes humanitarios sobre la población de los países afectados y escaso impacto sobre sus élites dirigentes, que son contraproducentes o que suponen, en último término, un castigo recíproco. Las críticas recuerdan que ningún gobierno ha caído o modificado sustancialmente su postura por efecto de las sanciones. Sin embargo, la experiencia demuestra que, si bien estos instrumentos no son suficientes, si pueden ser eficaces para debilitar estructuralmente su economía y complementan a otras acciones de política internacional.

La efectividad de los castigos económicos depende de numerosos factores, entre los que pueden destacarse intuitivamente dos: la mayor o menor legitimidad del régimen autoritario y su grado de aislamiento internacional. Los regímenes basados en el liderazgo de un individuo son mucho más frágiles que los regímenes construidos sobre una dictadura militar, y estos a su vez son más vulnerables que los apoyados por un modelo de partido único (ESCRIBÀ- FOLCH, 2016). Del mismo modo, el éxito de las restricciones comerciales y financieras, y la supervivencia de un régimen están estrechamente vinculados al nivel de consenso internacional en su implantación. Por ejemplo, las acciones coactivas contra Bielorrusia por su vulneración de los derechos humanos han tenido un efecto escaso en su conducta dado que Rusia, su principal socio económico, nunca las aplicó.

Lo mismo ocurrió en las sanciones diseñadas para detener la escalada nuclear entre India y Pakistán. India tenía una capacidad económica suficiente para soportar el castigo ,y Pakistán sorteó su colapso económico gracias al apoyo de Arabia Saudí y a la casi gratuidad de su petróleo mientras duraron las sanciones (POPESCU, 2015). Hay que recordar que las sanciones económicas tampoco tuvieron un gran impacto en las decisiones de los líderes serbios durante las guerras de Bosnia y Kosovo. El PIB de Serbia cayó más de un 40% bajo las sanciones, pero fue necesaria la intervención militar norteamericana para forzar a los líderes serbios a negociar (AHMED, 2022). Afganistán, Irán o Corea del Norte son tres casos más de sanciones económicas severas que no han logrado revertir regímenes autoritarios (MEISSNER, 2022).

En el caso de Rusia, y antes de abordar el examen de las variables macroeconómicas en juego, es conveniente recordar que, a pesar de su relevancia e impacto directo sobre las economías europeas, la bibliografía respecto a esta faceta sigue siendo paradójicamente exigua. El problema de fondo de este tipo de análisis reside en la naturaleza conflictiva y contradictoria de la información disponible. Los escasos datos proporcionados por las agencias rusas son parciales, poco transparentes y escasamente fiables, y la norma en el caso de las fuentes primarias de los organismos occidentales es su limitación empírica, su carácter fragmentario y su intención básicamente prospectiva².

El caso de las sanciones a Rusia: un arsenal al servicio de la estrategia europea

Desde febrero de 2022 hasta la fecha, la UE ha aprobado 16 paquetes sucesivos de sanciones, que afectan a 6 grandes áreas temáticas (Figura 3), dirigidos a debilitar su base económica y financiera, cerrando su acceso a tecnologías y mercados vitales, y buscando erosionar su capacidad militar ³.

Un rápido repaso de las mismas nos lleva a contabilizar que en la UE se encuentran actualmente activos inmovilizados por un valor de 210.000 millones de euros de las reservas del Banco Central de Rusia; lo que supone que, aproximadamente, un 70 % de los activos del sistema bancario ruso en el extranjero están sometidos al régimen de sanciones. Adicionalmente se han bloqueado alrededor de 24.900 millones de euros en bienes privados de más de 2.400 personas y entidades sancionada, lo que supone que el 36% de sus activos públicos y privados están congelados en la UE⁴. En la larga lista de sanciones se han aplicado medidas contra determinados sectores de la economía rusa vinculados al esfuerzo militar, así como medidas diplomáticas y sobre visados a personas, empresas, asociaciones y partidos políticos relacionados con la invasión de Ucrania.

Una parte esencial de este despliegue son las prohibiciones comerciales, que, según datos de la Comisión, afectan al 54% de las exportaciones y al 58% de sus importaciones, con especial incidencia de materias primas, petróleo y sus derivados, productos químicos, equipamientos de todo tipo, software, semiconductores, materiales y tecnologías de doble uso (Figura 4).

Rusia fue desconectada del sistema SWIFT bancario, por lo que sus bancos no pueden obtener divisas ni operar en el exterior sin costes y con rapidez. Se ha bloqueado el acceso y el tránsito al territorio de la Unión a la flota rusa, y se han puesto en marcha restricciones a sus medios de comunicación y a todas las actividades de la cooperación económica, mercados financieros y asistencia técnica. En paralelo, la UE también ha adoptado nuevas sanciones contra Bielorrusia, Irán y Corea del Norte como consecuencia a su apoyo a la agresión rusa.

¿Contracción de la economía rusa?

Los antecedentes de la primera ronda de sanciones económicas derivada de la anexión de Crimea en 2014 no fueron muy alentadores (MESTRE-JORDÁ, 2018). Según diversos estudios, su repercusión, -aunque no desdeñable- se vio eclipsada por el impacto de la propia desaceleración económica estructural de Rusia y la fuerte caída en los precios del petróleo que comenzó en el verano de 2014 (CONNOLLY, 2015). A pesar de ello, Rusia mantuvo una posición financiera comparativamente sólida y sus efectos fueron menores de lo que los países europeos esperaban (SLAVICEK, 2022).

Por el contrario, la actual oleada de sanciones económicas sí ha tenido una mayor ambición de debilitar la base económica rusa e inclinar la balanza del conflicto. En el primer año de las sanciones, el PIB ruso se contrajo en torno al 15 %, las inversiones extranjeras cayeron un 22%, la tasa de inflación escaló hasta casi el 14 %, con más de 1.000 empresas extranjeras abandonando el país o clausurando sus actividades con empresas rusas (OCDE,2024).

Los modelos macroeconómicos estiman que el conflicto ucraniano ha reducido el PIB mundial en 1% y ha añadido entre un 2% y 3% a la inflación mundial (LIADZE, Y OTROS, 2024). En el caso de Rusia, se estima entre un 10-12% de pérdida acumulada de su PIB para el periodo 2022-2024 (Figura 5). Se estima que la renta per cápita disponible es un 20-25% inferior a lo que hubiera sido sin conflicto, mientras que la inflación se mantiene persistente en el entorno del 9%, por lo que el banco central sigue teniendo que sostener unos tipos de interés de máximos históricos del 21%, en un esfuerzo para contener los precios (ROSSTAT,2025).

El rublo ha sufrido una depreciación del 20% respecto al periodo prebélico, y en el ámbito de las importaciones se ha vivido un desplome de las importaciones, particularmente en el sector de los componentes industriales, maquinaria, vehículos, química, producción alimentaria, tecnología de comunicaciones (PROKOPENKO, 2024). El sector aeroespacial y la producción de electrodomésticos casi se paralizó tras la imposición de sanciones, y la producción ha mostrado pocas señales de recuperación desde entonces.

El coste de las sanciones solo ha sido parcialmente compensado con las exportaciones de productos energéticos. Aunque en el primer semestre de 2022 Rusia aún se benefició del incremento del precio de los hidrocarburos en los mercados mundiales, las sanciones contra las importaciones de hidrocarburos que entraron en vigor en diciembre de 2022 recortaron sus ingresosen un 40% entre enero de 2022 y febrero de 2024 (Figuras 6 y 7). Un potente depresor adicional de los mismos lo constituye la evolución del precio del petróleo, que pasó de 107,48$ por barril de Brent en marzo de 2014 a 63,09$ a finales de abril de 2025⁵.

La pérdida de los mercados europeos y la falta de acceso a tecnología occidental ha reducido sus ingresos y obligado a cerrar la producción en muchas explotaciones, pero ha beneficiado a corto plazo a otros países, especialmente India o China, que han aumentado las compras de crudo y gas ruso, con un descuento significativo en los precios globales⁶.

Estrategia de control de daños: la respuesta rusa

¿Cómo ha sorteado Rusia este escenario adverso? Desde la invasión, su economía ha sobrevivido por una combinación de factores para evitar la recesión y resistir: diversificar sus exportaciones energéticas, un robusto sistema financiero, estrictamente centralizado, y una política fiscal muy agresiva.

La reconducción de sus exportaciones de hidrocarburos se acompañó de una respuesta temprana de las autoridades financieras rusas para evitar el colapso financiero a corto plazo. La creación en 2004 de un fondo soberano de inversión, para adaptarse a un panorama de bajos precios de materias primas y productos energéticos, ayudó a crear amortiguadores fiscales con un valor monetario que oscilaba entre el 8 % y el 10% del PIB, aunque la congelación casi global de los activos del Banco Central de Rusia en el extranjero recortó significativamente su capacidad para defender el rublo (KLUGE, 2019)⁷.

Desde 2022 pudo incrementar significativamente el gasto fiscal, tanto para financiar la guerra contra Ucrania como para contrarrestar la crisis económica de los efectos de las sanciones y detener el hundimiento del rublo. Los gastos presupuestarios han aumentado más de un 74% respecto a diciembre de 2022 frente a un débil crecimiento de los ingresos públicos (11,4% en enero 2025). Según sus propias fuentes oficiales, el gasto militar en 2025 será el 41% del gasto público (ROSSTAT, 2025). En su conjunto, las medidas adoptadas de estímulo fiscal suponen más del 10% del PIB y ha convertido al complejo industrial-militar en el principal motor de expansión económica.

Este dispositivo de adaptación tiene sus inconvenientes: las empresas están funcionando con un fuerte tensionamiento de los precios (Figura 8). En términos prácticos, la economía interna no puede satisfacer la demanda impulsada por el agresivo gasto estatal y de los hogares, lo que hace necesaria una mayor dependencia de las importaciones (Figura 9). Esto, a su vez, aumenta la demanda de divisas, lo que ejerce una presión a la baja sobre el rublo e impulsa de nuevo la inflación (TEMNYCKY, 2025). En resumen, las palancas de retorsión aplicadas a su economía han limitado severamente el espacio fiscal del Kremlin para maniobrar, obligándolo a tomar decisiones difíciles y buscar mecanismos de elusión para financiar la guerra y sostener su base productiva y su mercado interior (CAMERON, 2015).

Conclusiones. ¿Es necesario reformular el instrumento de las sanciones?

El 24 de febrero de 2022, las tropas rusas iniciaron una operación militar a gran escala contra Ucrania. Un día más tarde la Unión Europea acordó ejecutar el primer paquete de una nueva ronda de sanciones contra Rusia, a las que ya venía imponiendo tras la ocupación de Crimea en 2014. Un pilar de este conflicto ha sido la rapidez y nivel inédito de penalizaciones económicas aplicadas a Rusia dentro del marco de la diplomacia coercitiva.

La capacidad bélica es solo uno más de los instrumentos que maneja la gran estrategia para alcanzar sus objetivos políticos, que cuenta también con mecanismos de presión financiera, diplomática y comercial. Pero mientras que el asunto de las sanciones ha vuelto a suscitar recientemente un gran interés, su estudio y efectos reales aparecen incompletos.

Basta echar un vistazo a la literatura especializada para comprobar la poca atención consagrada a esta faceta macroeconómica. Teniendo en cuenta el tradicional desapego de los estudios estratégicos y de seguridad sobre un ámbito con muy escasas referencias académicas y con una baja disponibilidad de datos económicos contrastables, no resulta sorprendente comprobar el vacío investigador y la dificultad de llegar a resultados concluyentes.

En la práctica, la eficacia de las sanciones económicas para cambiar la conducta de las naciones es discutible y depende de numerosas variables que van desde el grado de aislamiento que sufra el país-objetivo, hasta su capacidad política interna para tolerar el coste impuesto por países extranjeros o instituciones multilaterales. En este escenario, la guerra de Ucrania permite avanzar un balance preliminar.

Las sanciones funcionan, pero la disuasión económica fracasó. La amenaza de bloqueos y otras represalias comerciales y financieras masivas no evitaron la invasión rusa, sin embargo, su economía sufre desde hace tres años importantes desajustes económicos, con unas tasas de inflación elevadas, crecimiento amortiguado del PIB, tipos de interés de dos dígitos, costes de producción al alza, una balanza comercial deteriorada, una deuda pública calificada por debajo de “bono basura”, una moneda fragilizada y un gasto público desbordado e insostenible a largo plazo. Su dependencia tecnológica de occidente les ha empujado a los brazos de China, y su capacidad de crecimiento se resentirá en el medio y largo plazo.

En su haber figura que el país, a pesar de los pronósticos, no colapsó. Y no lo hizo porque el Kremlin disponía de un fondo de contingencia extraordinario y de un ecosistema económico clientelar, sometido a un férreo control estatal. Ambos elementos le han permitido por una parte reorientar (con pérdidas) su comercio exterior hacia los nuevos ganadores (China, India o Turquía) y, por otra, volcar sus reservas presupuestarias acumuladas durante décadas en un complejo industrial-militar que es, hoy por hoy, el motor de la economía. Esto ha contribuido a crear el mito de una economía estable y de unas sanciones inefectivas, a pesar de su alto coste y las disfuncionalidades con impacto estructural que ya producen.

¿Las expectativas puestas en embargos, barreras y castigos eran tal vez demasiado altas? Existe un cierto consenso en que los resultados han sido desiguales, pero más allá del fetichismo de las cifras, es necesario señalar que las acciones de penalización económica no están diseñadas para tener efecto inmediato. Por su naturaleza ofrecen resultados a largo plazo, y un país del tamaño de Rusia puede encontrar maneras de eludir el bloqueo, pero pagando un alto precio por ello: un mercado estatalizado, con capacidades estratégicas debilitadas y vulnerabilidades tecnológicas que le llevará muchos años resolver.

Propuestas

La UE entró en esta segunda fase del conflicto ucraniano claramente dividida sobre su actitud ante Rusia. Pero pudo diseñar, sorprendentemente rápido, la mayor respuesta punitiva en su historia. A pesar de todo, el estrangulamiento económico europeo ha sido incompleto. Aunque impuestas por los estados, las sanciones son básicamente ejecutadas por las empresas privadas, algo que genera vacíos e incumplimientos en su aplicación. De cualquier modo, existe aún un amplio margen de mejora para Europa, en buena medida con la profundización de mecanismos que ya están en marcha, dentro de las siguientes líneas de actuación:

Es necesario seguir avanzando en la desconexión del suministro energético ruso; someter a sanciones e incautaciones a sectores críticos, que hasta la fecha no los han sufrido de forma significativa, como la producción de fertilizantes y las compañías marítimas que facilitan el transporte de hidrocarburos rusos, denominadas “flotas fantasmas”; incentivar con políticas activas la fuga de capitales de Rusia; robustecer los mecanismos de control y supervisión actuales; eliminar la fragmentación regulatoria nacional en la aplicación de las medidas europeas, y, en particular, lograr una mayor multilateralidad en el alcance de las medidas punitivas. La acción diplomática europea no ha arrastrado a teóricos aliados y socios occidentales en Asia, África o América Latina.

Existe una brecha creciente entre las aspiraciones internacionales de Europa y su potencia real de fuego. Sin embargo, los hallazgos sugieren que el semiaislamiento económico ruso exige a la Unión recalibrar su arsenal diplomático y sancionador, y más cuando ha comprobado que las sanciones económicas no van a detener la guerra, pero sí la hacen mucho más difícil.

Bibliografía

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