ESFAS. Hacia un pago puntual de las Administraciones Públicas

Introducción

Dice el refranero español que el que paga descansa y el que cobra más. Si el deudor es además la Administración Pública y los acreedores sus proveedores, pagar y hacerlo a tiempo, es un servicio a la ciudadanía. Sobre todo, si tenemos en cuenta que “en España, el nivel de gasto en contratación pública de 2023 alcanzó el 11,55% del Producto Interior Bruto (PIB) y el 24,87% del total del gasto público”¹.

Pero además, los efectos de la morosidad son perniciosos para ambas partes, pues si para los contratistas suponen endeudamiento, imposibilidad de expansión del negocio, eventual despido de personal y posible traslado de los retrasos a toda la cadena de producción, para el sector público tiene un claro impacto en su sostenibilidad financiera, tanto por el posible sobrecoste en la satisfacción de sus necesidades, como por el compromiso de recursos futuros y una indudable pérdida de credibilidad. Pese a la evidencia de estos efectos, hasta fechas recientes el pago tardío de la Administración era una cuestión generalmente asumida.

En 2013, consciente de esta realidad y tras un periodo de incremento de la deuda comercial de las Administraciones Públicas (AAPP) hasta máximos históricos, el legislador aprueba la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público (LOCDC). Esta ley supone una apuesta decidida por la transparencia y, sobre todo, la redefinición de lo que se entiende por endeudamiento. Y es que, a partir de su publicación y a través de la modificación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), la sostenibilidad financiera deja de identificarse únicamente con el control de la deuda pública, para extenderse al de la deuda comercial. En otras palabras, se reconoce que una administración morosa se financia mediante sus impagos y convierte en prestamistas forzosos, frecuentemente sin intereses, a sus proveedores.

Si bien desde la perspectiva del gestor en la Administración General del Estado (AGE), más concretamente en el Ministerio de Defensa (MINISDEF), parece que el problema de la morosidad está superado tras 11 años de publicación del periodo medio de pago a proveedores (PMP), una primera aproximación a sus oscilaciones y la observación de las diferencias entre los datos de la Administración Central y la Seguridad Social (SS), por un lado, y las administraciones territoriales por otro, justifican este estudio.

Con este trabajo se pretende analizar:

• El impacto de los cambios producidos, tanto en Europa como en el ámbito nacional.
• Si la cuestión de la morosidad está superada o si se plantean nuevos retos y es preciso no bajar la guardia en lo que a plazos de pago se refiere.

Todo ello, teniendo en cuenta los indicadores de las diferentes AAPP y las posibles nuevas exigencias de la legislación europea en proyecto.

Estudio
Condicionantes

Es preciso señalar que, iniciado el trabajo y establecido el objetivo, se ha conocido la existencia de un estudio del Banco de España de noviembre de 2018² sobre la evolución de la deuda comercial, que abarca desde el año 2005, aprobada ya la primera ley de lucha contra la morosidad, hasta 2018. Este hallazgo ha condicionado el planteamiento del estudio proyectado, habiendo decidido que continuará la línea del citado, analizando los datos desde 2018 hasta la actualidad. Y extendiéndose, además, al análisis de la legislación europea pendiente de aprobación.

El motor europeo

Es cierto que el pago en tiempo y forma, sus plazos y las consecuencias de su incumplimiento, como obligación fundamental del perceptor de una prestación, han estado tradicionalmente regulados por el derecho positivo de los estados. Pero fue la constitución del mercado único, la que impulsó la acción unificadora de la Unión Europea (UE), cuyas instituciones constataron, no solo la diferencia entre normativas nacionales, sino también un mayor o menor grado de cumplimiento de estas, fundamentalmente por diferencias culturales entre el Norte y el Sur. Ante esta situación, las instituciones europeas empezaron recomendando a los Estados miembros que adoptaran medidas tendentes a asegurar el respeto a los plazos de pago y terminaron aprobando la Directiva 2000/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, primer paso para una lucha real contra la morosidad en las operaciones comerciales. Lo que fundamentalmente reguló, como regulación de mínimos y en igualdad de condiciones para los sectores público y privado, fueron los plazos máximos de pago, y las consecuencias de su incumplimiento (fijación del interés de demora e indemnización por costes de cobro).

A través del seguimiento de su impacto, Europa corroboró que la directiva no había alcanzado los fines deseados y que la morosidad continuaba siendo un problema para el funcionamiento efectivo del mercado único, situación que se agravó con la crisis económica de 2008. En 2011 se aprobó una nueva directiva, la 2011/7/UE, de 16 de febrero. Las modificaciones se extienden ahora a muy diversos aspectos, destacando a los efectos de este trabajo las siguientes: la fijación de un plazo de pago menor, de 30 días, a las Administraciones públicas (AAPP), la obligación de regular las operaciones comerciales entre los contratistas principales y sus proveedores y subcontratistas y la conveniencia de que los Estados miembros implanten procedimientos que garanticen el registro de la fecha exacta de recepción de las facturas, promoviendo el uso de la facturación electrónica.

Tras un tiempo de vigencia de esta segunda directiva, la Unión verifica que los plazos de pago siguen siendo muy sensibles a las crisis económicas y que, si bien los plazos han mejoraron considerablemente en su conjunto, no lo han hecho lo suficiente en las Administraciones territoriales. En cuanto al sector privado, la Resolución del Parlamento Europeo de 2019 y el Dictamen de 2021 relativos a la Plataforma «Preparados para el Futuro», concluyeron que el actual marco jurídico no había dado los frutos esperados, fundamentalmente por la falta de un plazo máximo en operaciones entre empresas y la ausencia de mecanismos de recurso accesibles para las pymes. Ante esta situación, se está tramitando una nueva norma, que en esta ocasión será un reglamento, directamente aplicable en los estados. La aprobación de este reglamento se encuentra en el Programa de trabajo de la Comisión para 2025 (Anexo III). Aunque las medidas previstas están más orientadas a solucionar deficiencias en los plazos de pago entre empresarios, puede implicar retos nada despreciables para las Administraciones Públicas. Su posible impacto se analizará en el punto 2.6. de este trabajo.

La normativa europea

La normativa española se ha desarrollado en paralelo a la comunitaria y por exigencia de esta. El primer gran cambio se produjo mediante la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, que incorpora al derecho interno la Directiva 2000/35/CE y que modificó la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

La segunda directiva, la de 2011, junto con la situación de impago y morosidad producidos por la crisis de 2008 y el Informe de la Comisión para la reforma de las Administraciones Públicas, provocan la reforma de la LOEPSF, mediante la LOCDC. Y es esta reforma la que supone un cambio radical en el tratamiento de la morosidad en el sector público. Sus principales novedades son:

• Se amplía el concepto de la sostenibilidad financiera, incluyendo el control de la deuda comercial.
• Las AAPP se ven obligadas de una vez por todas a publicar sus PMP a proveedores y sus obligaciones pendientes de pago.
• Se prevén una serie de medidas preventivas, correctivas y coercitivas para garantizar el cobro por los proveedores de las administraciones territoriales, y se faculta a aplicarlas al Ministerio de Hacienda.

Una semana más tarde de la aprobación de esta reforma, se aprueba la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público. Podemos afirmar, sin miedo a equivocarnos, que, sin el registro contable, el control de la deuda comercial y la reducción efectiva de la morosidad no hubieran sido posibles.

Con un nuevo reglamento de lucha contra la morosidad pendiente de aprobación, la normativa nacional en la materia se verá previsiblemente afectada.

Magnitudes observadas

Para el estudio de la evolución de la morosidad en el Sector Público, se analizan:

1. El periodo medio de pago a proveedores (PMP). Sin entrar en la fórmula para su obtención, lo importante es señalar que se trata de una magnitud, expresada en días, que se obtiene en función del plazo medio en que una administración ha pagado a sus proveedores en el periodo y del plazo medio transcurrido sin que se haya producido este en las operaciones pendientes de pago. Por la importancia cuantitativa de los eventuales intereses de demora, el peso de cada pago u obligación en la fórmula, depende de su importe. A mayor importe, mayor peso. El PMP agregado para cada administración es el PMP ponderado de sus distintos integrantes. No es un dato que se publique, pero para una mejor visión y análisis, se ha añadido por la autora de este trabajo un PMP agregado del Sector Público, calculado como la media ponderada de cada uno de los PMP, en función del peso de cada subsector en el gasto comercial³. La metodología para su cálculo se desarrolló en el Real Decreto 635/2014, de 25 de julio, modificado por Real Decreto 1040/2017, de 22 de diciembre. El periodo empieza a contar desde la recepción de conformidad o desde el registro de la factura, cuando aquella no fuera necesaria o la factura se presente en el registro con posterioridad a la recepción. Por último, es muy importante señalar que de acuerdo con la LOEPSF “se entiende que existe sostenibilidad de la deuda comercial, cuando el periodo medio de pago a los proveedores no supere el plazo máximo previsto en la normativa sobre morosidad”. En la actualidad 30 días.
2. La deuda comercial total o importe de pagos pendientes al finalizar cada periodo. Esta magnitud se analiza en relación con el Producto interior Bruto (PIB). Para ampliar y contrastar la información, se analizan también, además de estas dos magnitudes, los datos contenidos en el informe de la empresa Intrum Justitia, “European Payment Report 2025”, que recoge la encuesta sobre plazos de pago que esta realiza cada año a los proveedores. Intrum es una empresa de servicios de gestión de deudas y activos inmobiliarios, por cuenta de terceros. La utilización de los datos de su encuesta en este estudio se justifica y se da por fiable desde el momento en que han sido utilizados por los estudios del Banco de España. Debe de tenerse en cuenta que los plazos de pago contemplados en este estudio y el PMP son magnitudes distintas, pues estos se refieren al plazo total, desde la entrega efectiva o realización de la prestación.

Datos
Antecedentes

El punto de partida de este trabajo es el estudio del Banco de España, que se cita en el punto 2.1., que abarca desde el año 2005 hasta el 2018, cuyas conclusiones, muy resumidamente, son:

• Plazos de pago en Europa. Disminuyeron considerablemente en el periodo contemplado, aunque solo Alemania y Reino Unido se situaban dentro de límites aceptables a finales de 2018.
• PMP en España. Se produce un ajuste en todos los subsectores, situándose el PMP agregado del sector público en 2018 en unos 45 días, aunque el ajuste se lleva a cabo fundamentalmente en las Comunidades Autónomas (CCAA), que reducen sus plazos en más de 30 días entre 2014 y 2018.
• Respecto a la deuda comercial total sobre el PIB, se incrementa gradual y considerablemente desde 2005, alcanzándose máximos en toda Europa entre 2010 y 2012 para disminuir después. Se observa un repunte a partir de 2015.
• Por lo que respecta a España, la deuda comercial del conjunto de las AAPP españolas disminuyó en 0,5 puntos su porcentaje sobre el PIB desde septiembre de 2014 hasta septiembre de 2018, situándose en esta fecha cerca del 0,60% del PIB.

Análisis desde 2018

A través de la observación de los datos desde 2018 se puede afirmar:

1º Respecto a los plazos de pago a proveedores en Europa.

De acuerdo con el “European Payment Report 2025”, los plazos de pago por parte del sector público en los diferentes países de la UE se han ido igualando, situándose la media en 71,50 días, ligeramente por encima de la de 2018, que se situaba en algo más de 68 días. Datos similares proporciona el “Informe sobre Morosidad. Estudio Plazos de Pago en España 2022” de la Plataforma Multisectorial contra la Morosidad (67 días para ese año).

Curiosamente, las diferencias entre los países del Norte y el Sur de Europa han desaparecido, incrementándose los plazos en países como Alemania o Francia y disminuyendo progresivamente en Italia, Grecia, Portugal y España. En el resto de la UE, incluyendo los países de más reciente incorporación, los plazos son similares, situándose todos ellos entre 64 y 74 días. Esta similitud resulta positiva para el funcionamiento del mercado único, al proporcionar condiciones similares en todo el territorio de la UE, pero los niveles se alejan considerablemente de los 30 días que se considera óptimos, lo que justificaría la preocupación de las instituciones europeas y el proyecto de nuevo reglamento.

En definitiva, los plazos totales referidos por proveedores del sector público se han igualado, observándose un ligero incremento.

2º En cuanto al PMP de los diferentes subsectores en España.

En un análisis de los datos agregados en cada ámbito, se observa que los PMP de todas las administraciones, excepto el de las CCLL en régimen de cesión⁴, se encuentran en enero de 2025 dentro de los límites de sostenibilidad, a diferencia de lo que sucedía en septiembre de 2018, fecha en la que únicamente el PMP de los Fondos de la Seguridad Social se encontraba por debajo de los 30 días. Este dato debe de valorarse muy positivamente.

Si comparamos estos valores con los citados en el punto 1º para España, en el que los proveedores refieren unos plazos medios de pago de 69/67 días, y teniendo en cuenta que el plazo máximo para aprobar los documentos que acrediten la conformidad con lo pactado es de 30, podría estarse produciendo un retraso en la aprobación de estos documentos o existir un sesgo subjetivo en las encuestas que tienda a ampliar los plazos. Se debe de prestar atención a los plazos de aceptación de la recepción de conformidad.

Llama la atención que los datos de los diferentes subsectores, muy aceptables, siguen escondiendo en el ámbito local casos especialmente llamativos. Un 27,04% de los municipios en régimen de cesión supera el límite de sostenibilidad de 30 días. En un 9,43% el PMP está por encima de los 60 días y en un 3,77% de los 100. Jaén, por poner un ejemplo, con 112.074 habitantes (datos del INE 2024) y un presupuesto de más de 160 millones de euros, ha situado su PMP, hasta septiembre de 2024, por encima de los 500 días.

En otro orden de cosas, es de destacar que tras el ajuste en el PMP entre 2014 y 2018, este volvió a incrementarse considerablemente con la crisis del coronavirus en las administraciones territoriales, con especial relevancia en la CCLL, donde alcanzó su punto máximo en mayo de 2020, con un PMP de 92,50 días. Este hecho sugiere que el PMP a proveedores continúa siendo muy sensible a la situación económica global, sobre todo en determinados ámbitos, como es el local, con unas características de gestión en cuyo análisis no es posible entrar por las limitaciones de espacio de este trabajo, pero que sugieren la necesidad de un estudio más profundo.

3º Importe de la deuda comercial en tanto por ciento del PIB.

Desde 2018 y hasta la actualidad se ha mantenido entre el 0,53 y el 0,69 % de esa magnitud⁵.

Proyecto de reglamento europeo

Por último, vista la evolución de los PMP y de la deuda comercial y constatada su considerable mejora con las medidas adoptadas tras la reforma de 2013, se considera relevante analizar las medidas que pueden afectar al sector público y que se encuentran contempladas en el nuevo Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, pendiente de aprobación y en el Programa de trabajo de la Comisión para 2025 (Anexo III).

De la lectura del proyecto y de los documentos que acompañan a su tramitación, se puede deducir que se podrían presentan importantes retos en la materia, fundamentalmente por lo que respecta a las consecuencias del pago fuera de plazo.

Es lo cierto que, aunque el actual artículo 198.4 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público ya establece que “la Administración tendrá la obligación de abonar el precio… y si se demorase, deberá abonar al contratista…los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro”, hasta el momento no se ha exigido que estos se paguen de oficio, sino que se han venido abonado tras su reclamación. En la propuesta de reglamento, presentada el 12 de septiembre de 2023, se señala que entre las opciones estratégicas del mismo está el garantizar la aplicación de las normas en materia de pago, lo que implica que “los intereses de demora son automáticos (se elimina el concepto de «tener derecho a»)”. Y, por otro lado, al analizar las repercusiones presupuestarias se estiman unos cortes “para el pago automático de intereses y tasas de compensación” de 37,2 y 530 millones de euros al año. Señalando la propuesta que estos costes pueden evitarse si el sector público paga a tiempo.

De aprobarse por tanto el reglamento y suponer un verdadero devengo automático de intereses, se incrementaría considerablemente la carga administrativa, amén de los costes, debiendo adaptarse las herramientas a la nueva situación, incorporando, por ejemplo, alertas automáticas de pago en mora y facilitándose instrumentos de cálculo a los gestores. Ante esta situación, no conviene bajar la guardia en cuanto a los plazos de pago.

Merecen por último mención otras dos cuestiones sobre plazos de pago que pueden verse afectadas:

• La excepcionalidad y el plazo máximo para realizar la aceptación de los bienes y servicios (artículo 3 del Reglamento). De aprobarse, podría requerir la modificación de los artículos de la LCSP 216, para reflejar esa excepcionalidad, y 243, pues la certificación final en obras tampoco podría superar los 30 días.
• Control obligatorio de pagos a subcontratistas (artículo 4 del Reglamento). Que se aplicaría a todos los contratos de obras y de servicios con valor estimado superior a 5 millones de euros, con independencia del porcentaje de subcontratación (actualmente lo es solo en los que se subcontrata, al menos, el 30% del precio).

Conclusiones

De lo descrito en este trabajo y a la vista de los datos analizados podemos concluir:

1. Que la morosidad en las operaciones comerciales tiene importantes efectos negativos para los proveedores, llegando a amenazar la supervivencia de las pymes, y poniendo en riesgo la sostenibilidad financiera del sector público. Y que entre 2005 y 2018, las medidas adoptadas en la materia, tanto en Europa como en España, si bien consiguieron moderar considerablemente los plazos de pago, no consiguieron alcanzar los que serían deseables.
2. Que, a la vista de los datos analizados, entre 2018 y 2025, los plazos de pago en Europa se han igualado entre países, lo que puede ser positivo para el mercado único, pero se sitúan por encima de lo deseable. En el ámbito nacional, las medidas adoptadas han conseguido un PMP agregado por debajo del límite de los 30 días, aunque siguen existiendo casos de morosidad extremadamente llamativos en el ámbito local, que merecerían un estudio aparte. También en este subsector los plazos de pago parecen ser sensibles a las crisis económicas.
3. Que el nuevo Reglamento europeo en materia de morosidad, pendiente de aprobación y que será directamente aplicable, podría plantear nuevos retos, cargas administrativas e incrementos de costes nada despreciables.

Propuestas

Como consecuencia de lo concluido en este estudio, se propone:

1. Mantener el esfuerzo en la lucha contra la morosidad, fundamentalmente por sus efectos negativos para el sector empresarial, pero también por los posibles sobrecostes para las AAPP.
2. Si finalmente el nuevo Reglamento supone el pago automático y de oficio de los intereses devengados, implementar medidas adicionales de alerta, fundamentalmente en el plazo para la recepción de conformidad, y herramientas para el cálculo de lo debido.
3. Lo observado en cuanto a plazos de pago y sensibilidad de los PMP a las situaciones de crisis en el ámbito local, podría abrir un campo de estudio para un trabajo posterior, básicamente en el ámbito local.

Bibliografía
Textos documentales y legales

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• Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público. Boletín Oficial del Estado (BOE) número 311, de 28 de diciembre de 2013. Disponible en: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-13722 (consulta: abril de 2025).
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• Real Decreto 1040/2017, de 22 de diciembre, por el que se modifica el Real Decreto 635/2014, de 25 de julio, por el que se desarrolla la metodología de cálculo del periodo medio de pago a proveedores de las Administraciones Públicas y las condiciones y el procedimiento de retención de recursos de los regímenes de financiación, previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Boletín Oficial del Estado (BOE) número 311, de 23 de diciembre de 2017. Disponible en: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2017-15364 (consulta: abril de 2025).
• Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014. Boletín Oficial del Estado (BOE) número 272, de 9 de noviembre de 2017. Disponible en: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2017-12902 (consulta: abril de 2025).
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• Atance Aparicio. L. (2020) “Los usos y abusos de los reconocimientos extrajudiciales de crédito en el ámbito local” Revista Española de Control Externo, vol. XXII n.º 66, pp. 118-135. Disponible en: https://www.tcu.es/repositorio/01b05676-9281-4f34-af9f-00355f6e273b/66ATANCELosusosyabusos.pdf (Consulta: abril 2025).
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