ESFAS. El retiro demorado

Introducción. Exposición de motivos.

En las últimas décadas, el concepto de jubilación ha comenzado a experimentar una transformación significativa debido a los cambios en la calidad de vida, los avances médicos y el envejecimiento saludable de las personas mayores.

En particular, la generación del baby boom ha sido testigo de una mejora considerable en la salud y la esperanza de vida.

Al mismo tiempo, los desafíos en los sistemas de pensiones, provocados en parte por el envejecimiento poblacional y la caída en las tasas de natalidad, han puesto en riesgo la sostenibilidad financiera de las jubilaciones tradicionales. Ante esta realidad, surge el debate sobre si alargar la edad de jubilación debería ser una opción, permitiendo que aquellos que desean y pueden seguir trabajando voluntariamente lo hagan, contribuyendo a la economía general.

Se entiende por jubilación voluntaria demorada, la posibilidad de que las personas trabajadoras, (por cuenta propia o ajena), cumplida la edad ordinaria de jubilación, prolonguen su vida laboral, tanto en régimen de seguridad social como en clases pasivas, y puedan acceder a mejoras en su pensión de jubilación.

A día de hoy, explorar las posibilidades de ampliar la edad de jubilación de manera voluntaria se presenta como una solución práctica ante los problemas financieros de las pensiones, con lo cual ya se puede decir que no se aplicarán hasta que no exista un cambio realmente sanador a nivel sociopolítico.

El Ministerio de Defensa como organización, no está exento de esta problemática. A la falta de personal, se une la cada vez más demandante actividad que desarrolla el Ministerio.

Se han multiplicado las capacidades, pero se siguen con los mismos “capacitables”, con lo cual la necesidad de sumar personal se ha vuelto crítica.

Por todo ello, el buscar formas de ir sumando (o no restando) efectivos de una manera imaginativa y no explorada hasta ahora, es el objeto de este trabajo.

Marco normativo
El régimen de jubilación de los empleados públicos.

En el sistema español de empleo público existen dos grandes regímenes que regulan la jubilación de los empleados públicos:

• El Régimen general de la seguridad social.
• El Régimen especial o de clases pasivas.

El Régimen de clases pasivas es un sistema especial de pensiones para la jubilación, que antes cubría a la mayoría de los funcionarios del Estado en sus diversas categorías. Los funcionarios podían acogerse a él hasta el 31 de diciembre de 2010; desde esa fecha, los nuevos empleados públicos se incorporan al Régimen General de la Seguridad Social, pero únicamente para las pensiones derivadas de su jubilación. Este régimen está regulado principalmente por el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, que aprueba el Texto Refundido de Clases Pasivas del Estado, y ha sido modificado por diversas leyes y decretos posteriores.

Por otro lado, el resto de los funcionarios, incluidos los autonómicos, locales y el personal laboral de todas las Administraciones, así como los funcionarios de otras Administraciones, salvo aquellos que pertenecen a los Cuerpos de la Administración General del Estado (AGE) y gran parte de sus funcionarios (excepto los organismos dependientes del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales), se jubilan bajo el Régimen General de la Seguridad Social.

La edad de jubilación de los funcionarios públicos.

La jubilación o retiro forzoso de los funcionarios públicos se declara de oficio al cumplir 65 años de edad, con las siguientes excepciones:

• Funcionarios de los Cuerpos Docentes Universitarios: a los 70 años, pudiendo optar por jubilarse a la finalización del curso académico en que hubieran cumplido dicha edad.
• Magistrados, Jueces, Fiscales y Letrados de la Administración de Justicia se jubilan forzosamente a los 70 años.
• Registradores de la Propiedad ingresados antes de 1 de enero de 2015: a los 70 años.

Los funcionarios civiles de la AGE podrán continuar en servicio hasta que cumplan, como máximo, los 70 años de edad, de acuerdo a un procedimiento debidamente establecido.

Prolongación del servicio activo de los funcionarios públicos.

El texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público¹ (TRLEBEP), aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, señala lo siguiente:

“La jubilación forzosa se declarará de oficio al cumplir el funcionario los sesenta y cinco años de edad. No obstante, en los términos de las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto, se podrá solicitar la prolongación de la permanencia en el servicio activo como máximo hasta que se cumpla setenta años de edad. La Administración Pública competente deberá de resolver de forma motivada la aceptación o denegación de la prolongación. (…)”.

En el ámbito de la AGE se entiende que sigue en vigor y resulta de aplicación el procedimiento establecido por la Resolución de 31 de diciembre de 1996². No obstante, ha de tenerse en cuenta que esta normativa ha de ser aplicada atendiendo a la jurisprudencia que respecto al artículo 67.3 del TRLEBEP ha venido estableciendo el Tribunal Supremo (TS).

En este sentido, se entiende que las Administraciones Públicas pueden denegar la prolongación de la permanencia en el servicio activo de manera motivada. No obstante, es necesario tener en cuenta que el TS ha establecido que la potestad de autoorganización, por sí misma, no es suficiente para que la Administración Pública pueda fijar los motivos de la denegación³, teniendo, por tanto, que basarse en motivos, bien objetivados en la norma; o bien, en motivos establecidos por la Administración, pero partiendo de las premisas que para tal fin haya establecido previamente la norma.

En concreto, respecto a las necesidades organizativas a las que se alude en la consulta, entiende el Alto Tribunal que, frente al artículo 33 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, en la que la prolongación se configuraba como un auténtico derecho del funcionario, el artículo 67.3 del TRLEBEP, que ha venido a sustituir a aquel, regula la prolongación en el servicio activo como “(…) un derecho subjetivo condicionado a que las necesidades organizativas de la Administración hagan posible su ejercicio; pero recae sobre dicha Administración la carga de justificar esas necesidades organizativas que deben determinar la concesión o denegación de la prolongación. La obligación de la Administración de motivar en todo caso, tanto si es favorable como si no, la decisión sobre la prolongación de permanencia en servicio activo solicitada por el funcionario en función de unas necesidades de la organización, implica que las necesidades que se citen como fundamento de la decisión que se adopte sean ajustadas a la realidad y que se pruebe su existencia⁴ (…)”.

Es decir, si bien la Administración ha de motivar necesariamente la concesión o denegación de la prolongación en el servicio activo, la misma no se configura ya como un derecho inherente al cargo, como se había venido entendiendo, sino que se trata más bien de un derecho que queda vinculado a las necesidades organizativas de la Administración Pública.

De ahí que la denegación de la prolongación de permanencia en el servicio activo, además de lo establecido en la propia Resolución de 1996, también puede ser fundamentada en las necesidades organizativas.

Ahora bien, con base en esta misma jurisprudencia, es preciso indicar que las necesidades organizativas han de ser establecidas por la propia Administración, a través del instrumento de ordenación y planificación de los recursos humanos, debiendo en todo caso quedar acreditado en la resolución que se adopte la realidad y pertinencia para ese caso concreto de las necesidades alegadas.

Prolongación para el servicio en la situación de reserva de los militares.

En el ámbito de la administración militar la Ley 39/2007, de la carrera militar (LCM), establece que: “El retiro del militar de carrera se declarará de oficio o, en su caso, a instancia de parte, en los siguientes supuestos⁵:

a) Al cumplir la edad de sesenta y cinco años. (…)”

En dicha Ley, ni en ninguna otra disposición estatutaria militar, se contempla la posibilidad de la prolongación de la permanencia en el servicio activo, lo que se ha considerado como una imposibilidad a alargar la edad para pase a retiro.

Ante esta circunstancia, algunos militares de carrera han presentado solicitud, mediante Derecho de Petición, para que se proceda a la modificación del mencionado artículo, en el sentido de que el pase a retiro se encuentre en las mismas condiciones que las establecidas para el resto de funcionarios de la AGE. Sin embargo, dichas solicitudes han sido inadmitidas.

Situación actual en las FAS.
Ejército de Tierra (ET)

Por parte del Mando de Personal (MAPER) se han tomado las medidas correspondientes para que el destino de este personal no dificulte el del personal en servicio activo que se encuentre en situación pendiente de asignación de destino.

Normalmente, se publican de manera específica para la situación de servicio activo o de reserva, aunque por motivos de gestión pueden ser publicados en concurrencia de ambas situaciones, pero siempre se asignan por el procedimiento de libre designación (LD) y si se ofertan exclusivamente para personal en la reserva se pueden flexibilizar los empleos con respecto a lo previsto en la Plantilla Orgánica (PO).

El tiempo de permanencia en el destino de este personal será como mínimo de un (1) año y máximo de dos (2) años, a semejanza de lo establecido en la Instrucción Comunicada 22/2024, de 2 de julio de la Subsecretaria de Defensa.

Los destinos asignados al personal en reserva se pueden asignar sólo otra vez a la misma persona, si procede, previa publicación de la vacante.

Los destinos para el personal en la reserva se limitan a ciertas unidades la mayoría de ellas encuadradas preferentemente en el Cuartel General y Apoyo a la Fuerza. Excepcionalmente, se podrán activar puestos en la Fuerza en Cuarteles Generales de nivel Brigada / Mando / Comandancia y superiores.

Armada (ARM)

En febrero de 2023 y durante unas jornadas de personal se preguntó por la posibilidad de retrasar la edad de retiro hasta los 67 años. La pregunta contestada por la Sección de Doctrina de la Dirección de Personal (DIPER) de la Armada indicó que se habían recibido algunas solicitudes en ese sentido.

Realizada la consulta a la Sección de Recursos e Instancias se pudo comprobar que, efectivamente, un año antes se había tramitado una iniciativa dirigida al Director del Gabinete Técnico de la SUBDEF.

El peticionario solicitaba el inicio por parte del Ministerio de Defensa de la modificación del artículo 114 de la LCM en el sentido de:

• Pasar al retiro a los 67 años en lugar de los 65.
• Modificar el apartado c) del punto 2 de dicho artículo, en el sentido de indicar: “con carácter voluntario, en las condiciones establecidas para la jubilación voluntaria indicada en el TRLEBEP”.

Básicamente, la contestación de la SUBDEF indicaba que, al implicar la modificación de la LCM, excedía las competencias del Ministerio de Defensa.

Otro dato a tener en cuenta es que, en la Armada la inmensa mayoría del personal en la reserva que ocupa un destino pertenece a la escala de oficiales.

Ejércirto del Aire y del Espacio (EA)

La Orden Ministerial 13/2012 por la que se aprueban las normas sobre mando y régimen interior de las unidades del Ejército del Aire, ya determinaba que el personal que se encontrara en la situación de reserva podría ocupar aquellos destinos que se ubicados en unidades del Cuartel General y del Apoyo a la Fuerza. Respecto a los destinos de la Fuerza, sólo podrán ocupar aquellos que no impliquen ejercicio del mando.

Como dato a destacar, el número de tenientes en la situación de reserva (procedentes de la escala de suboficiales), viene aumentando paulatinamente alcanzando en la actualidad los 47 puestos, lo que supone el 38% del total de puestos asignados para el personal en reserva solo en el EA.

Por otro lado, dichos tenientes en la reserva no suelen tener la formación universitaria que sí tienen los tenientes y capitanes en servicio activo, y que el número de tenientes del Cuerpo de Intendencia del EA (CINEA) y del Cuerpo de Ingenieros de EA (CIEA) ya sobrepasan los máximos establecidos en la PLOR con los nuevos egresos, y en Cuerpo General del EA (CGEA) está próximo a alcanzarse, con lo que el personal en situación de reserva de este empleo no está ayudando a ocupar puestos desocupados y necesarios, sino provocando un problema a la hora de asignar puestos a los egresados.

A modo de reflexión, los puestos en la situación de reserva van en detrimento de los de en servicio activo, por lo que, aunque la OM Comunicada 63/2015 permite hasta un 1% de las plantillas orgánicas de la FAS, hay que en cuenta que el personal en activo debe tener acceso a ocupar puestos clave en cualquiera de los Ejércitos y la Armada (en adelante, Ejércitos) y el OC.

Órgano Central (OC)

Haciendo de nuevo referencia a la OM Comunicada 63/2015 se señala por un lado que:

“En función de los efectivos militares en la situación de servicio activo, los puestos definidos para personal en activo en las RPM de las UCO⁶ ajenos a la estructura de los Ejércitos y de las unidades administrativas del Órgano Central podrán ser anunciadas para personal en situación de reserva.

Y por otro que:

“Las vacantes del párrafo anterior, y las asignadas específicamente para personal en situación administrativa de reserva, podrán ser solicitadas por el personal en la referida situación conforme a lo dispuesto en el artículo 16 del Reglamento de destinos, siempre que cumpla con los requisitos del empleo, y en su caso especialidad fundamental, y demás condiciones exigidas para ocupar el puesto”.

Considerando lo anterior, la Relación de Puestos Militares (RPM) de las unidades ajenas a los Ejércitos tienen puestos asignados exclusivamente a personal en reserva, pero hay también puestos que siendo para personal en activo están ocupados por personal en reserva.

La actual RPM de las UCO,s ajenos a la estructura de los Ejércitos y de las Unidades administrativas del OC para el ciclo 2024-2025 tiene 200 puestos⁷ específicos para personal en reserva.

Cobertura de los puestos:

Las Unidades dependientes del OC, desarrollan su actividad cuyo desempeño requiere una cierta cualificación técnica. Este hecho, unido a la estabilidad, hace que las vacantes de estas Unidades sean especialmente atractivas para el personal militar que se encuentra ya en la etapa final de su carrera.

A dicho personal, se le puede presentar la oportunidad de desarrollar una etapa diferente dentro de su carrera profesional que quizá pueda tener un mejor encaje por su edad o circunstancias familiares.

Demorar la edad de retiro se puede interpretar de manera positiva por parte de las Unidades de organismos ajenos a los Ejércitos, ya que éstos tendrían la oportunidad de seguir contando con el mismo personal durante más tiempo, aliviando así además la exigencia de las aportaciones a sus puestos por parte de los Ejércitos.

La localización geográfica de la gran mayoría de las Unidades ajenas a la estructura de los Ejércitos se encuentra en Madrid. Este hecho condiciona en gran medida la posibilidad de hacer atractivo ocupar dichas vacantes por personal que se encuentra próximo a alcanzar la edad de retiro, si añadimos incluso la perspectiva de alargar esta fecha. La idea de trasladarse a sus localidades de origen, debería verse compensada con algún incentivo económico o tributario, al ser más difícil llegado a este punto de su carrera poderle ofrecer incentivos meramente de promoción laboral.

Realizado un resumen sobre la situación en la que se encuentran los Ejércitos y el OC respeto al este asunto se muestra un cuadro con los porcentajes de personal militar en la situación de reserva que actualmente ocupa destino:

Como podemos observar en la tabla, el personal en situación de reserva ocupando destino en todas las FAS no alcanza el 1% quedándose en el 0,78%.

Una vez obtenido este dato, traducido en número de personas que se encuentran en esta situación (1.025), tendríamos que desglosar aquellas que están en el último año en la situación de reserva ya que esa franja sería la que potencialmente podría solicitar alargar su vida laboral una vez superados los 65 años.

Personal civil

En este caso, nos encontramos con una diferencia sustancial respecto al personal militar.

En los funcionarios públicos de la AGE, la jubilación o el retiro podrá ser voluntaria (previa solicitud), forzosa (cumplida la edad legalmente establecida) o por la declaración de incapacidad/inutilidad permanente para el ejercicio de las funciones propias de su cuerpo o escala y teniendo en cuento lo señalado en el art. 67.3 del TRLEBEP del apartado 2.3 de este trabajo.

En cuanto a esta posibilidad de continuidad, la Resolución de 31 de diciembre de 1996, detalla los pasos a seguir para poder solicitar la prolongación de la permanencia en el servicio activo hasta que cumplan, como máximo, los setenta años de edad.

Respecto al personal laboral, la normativa general de la Seguridad Social regula la jubilación ordinaria y el régimen jurídico aplicable a este personal, que podría continuar en activo cumplida la edad ordinaria de jubilación.

Debe tenerse en cuenta que para poder acceder a la pensión de jubilación deberán cumplirse los requisitos de cumplimiento de edad del solicitante y de sus cotizaciones acumuladas en su vida laboral según el cuadro siguiente:

Incentivos:

Desde el 1 de enero de 2022, quien desee retrasar su fecha de la jubilación percibiría un complemento económico en la pensión cuando se jubile, optando por:

• Un porcentaje adicional del 4% por cada año cotizado después de cumplir la edad ordinaria, que supone un aumento de la cuantía de la pensión.
• Una cantidad a tanto alzado por año cotizado recibida en el momento de la jubilación, que depende de los años cotizados al jubilarse, cuantía que podría estar cercana a los 5.000 a los 12.000 euros.

Para poder acceder a la pensión de jubilación deberán cumplirse los requisitos de cumplimiento de edad del solicitante y de sus cotizaciones acumuladas en su vida laboral según el cuadro siguiente:

Y desde el 18 de mayo de 2023, con la entrada en vigor del Real Decreto 371/2023⁸, se puede optar por una forma combinada de las opciones, sin carácter retroactivo:

En un estudio⁹ los autores concluyen que, “se han evaluado los primeros resultados que pueden atribuirse a la Ley 21/2021 en cuanto a su efecto sobre la edad efectiva de jubilación. Puede decirse que, en los dos primeros años de aplicación de esta Ley, se ha producido un aumento de la edad efectiva de jubilación”

En cuanto al personal laboral, la normativa general de la Seguridad Social regula la jubilación ordinaria y el régimen jurídico aplicable a este personal, que podría continuar en activo, cumplida la edad ordinaria de jubilación.

Conclusiones y propuestas

El retiro demorado voluntario supone una buena estrategia para aprovechar la experiencia y la maestría del personal de las FAS y una gran solución organizativa para paliar la escasez de personal en ciertas áreas de los Ejércitos y la Armada.

Como hemos visto en el desarrollo de este trabajo, en el total de las FAS, no se llega a cubrir el 1% del personal permitido en la situación de reserva ocupando un destino debido a la ausencia de incentivos, tanto económicos como personales y profesionales.

Con la legislación actual es imposible optar por un retiro demorado en las FAS.

Ni en la LCM, ni en ninguna otra disposición estatutaria militar, se vislumbra la posibilidad de permanecer en el servicio activo pasada la edad establecida, de facto, se pierde la condición de militar después de los 65 años lo cual supone una figura jurídica diferente y no regulada en ningún cuerpo legislativo.

De las encuestas realizadas, se puede establecer que en determinadas circunstancias y con unos incentivos aceptables habría personal que estaría dispuesto a optar por el retiro demorado.

Por todo lo anterior, se exponen las siguientes propuestas:

1. Trabajar por un cambio de la LCM si el Mando de Personal considera oportuno seguir adelante con esta propuesta.
2. Conseguido lo anterior, buscar incentivos de diferentes tipos para motivar al personal a que voluntariamente opte por esta opción de retiro demorado.
3. Planificación de cursos relacionados con la desvinculación del personal como pueden ser:
   • La preparación para la jubilación.
   • Información sobre condiciones para el acceso a la jubilación o ventajas (si las hubiera) de mantener en activo después de los 65 años.
4. En el caso del personal civil, alcanzar ventajas fiscales relacionadas con obtener el cheque único según años de demora o el complemento mensual del 4% adicional por año de demora.

Bibliografía

• E. DEVESA, M. DOMINGUEZ, I. ENCINAS, B. MENEU. 2024. Primeras valoracioes de los efectos de la Ley 21/2021 sobre la jubilació anticipada y demorada y estimaciones sobre el gasto en pensiones. I Jornadas sobre el sistema público de pensiones y seguriad social. 2024.
• Instrucción Comunicada 22/2024, de 2 de julio de la Subsecreataría de Defensa. Madrid : Subsecretaría de Defensa.
• Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar. Madrid : Ministerio de Defensa.
• Orden Ministerial 12/2012, de 28 de febrero, por la que se aprueban las normas sobre mando y régimen interior de las unidades del Ejército del Aire.
• Orden Ministerial 76/2011, de 24 de octubre, de destinos y comisiones de servicio del personal militar profesional. Madrid : Ministerio de Defensa.
• Orden Ministerial Comunicada 63/2015, de 17 de diciembre, por la que se autoriza la aprobación de las plantillas orgánicas de las FAS. Madrid : Ministerio de Defensa.
• Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pesiones. 2023. Que beneficios tiene demorar tu jubilicaión. [En línea] 2023. [Citado el: 31 de mayo de 2023.] https://revista.seg-social.es/-/20220321-guia-jubilación-demorada2.
• Real Decreto 456/2011, de 1 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de destinos del personal militar profesional. Madrid : Ministerio de Defensa.
• Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. Madrid : Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (TRLEBEP).
• 1996. RESOLUCIÓN de 31 de diciembre, por la que se dictan normas complementarias de procedimientos para la aplicación de la prolongación de la permanencia en el servicio activo de los funcionarios públicos en el ámbito de la Administgración General del Estado. Madrid : Secretaría de Estado para la Administración Pública., 1996.

Anexo. Encuesta de opinión

Al tratarse de un tema que en los últimos tiempos ha tenido cierto interés, se ha considerado realizar una encuesta de opinión, cuyos resultados se publican en este anexo.

En la elaboración de la encuesta de opinión se han realizado 3 preguntas. Los resultados de las mismas son los siguientes:

1ª Pregunta:
¿A qué colectivo pertenece? Opciones: ET, Armada o EA.

Esta pregunta ha obtenido 178 respuestas con la siguiente distribución:

2ª Pregunta:
¿Cree que debería permitirse el retiro demorado para aquellos que, voluntariamente, opten por la prolongación en el servicio activo?

Esta pregunta ha obtenido 174 respuestas con la siguiente distribución:

3ª Pregunta:
¿Optaría Vd. por la prolongación en el servicio activo? Opciones: Si, NO o Tal vez, si ello me reportase algún beneficio, en mismo destino, eligiera destino, …

Esta pregunta ha obtenido 175 respuestas con la siguiente distribución: