ESFAS. La variación de precios y costes en el planeamiento del recurso financiero de defensa

Introducción

El artículo 8 de la Orden Ministerial 60/2015, de 3 de diciembre, por la que se regula el proceso de Planeamiento de la Defensa establece en qué consiste el Planeamiento de Recursos Financieros. Durante este planeamiento se realizan estimaciones del coste de las Fuerzas Armadas y del Objetivo de Fuerza a Largo Plazo¹, se cuantifica y programa económicamente las necesidades a medio plazo y se elabora, con carácter anual, el Anteproyecto de Presupuesto del Ministerio.

Para realizar las valoraciones se utilizan precios y valores estimados² por lo que habitualmente se producirán desviaciones respecto a los valores o precios definitivos. Aunque es inevitable que se produzcan estas variaciones, es fundamental conocer y estudiar sus causas y que se tengan en cuenta en el nuevo ciclo de presupuestación. De no hacerlo así, los ajustes pueden dar lugar a reprogramaciones ad hoc, urgentes y poco meditadas, que pongan en riesgo la consecución de los objetivos que todo planeamiento pretende alcanzar.

El presente ensayo tiene por objeto describir y analizar las principales causas o elementos que impulsan la variación en precios y costes en la presupuestación del gasto de defensa. Estos elementos se clasificarán en dos grandes categorías, de manera similar a las que propugna la literatura anglosajona (UK Ministry of Defence, 2022). Estas dos categorías son la escalada de costes (cost escalation) que incluye la inflación y el crecimiento de costes (cost growth).

Tras la descripción y análisis de ambas categorías, el ensayo continuará con un apartado donde se recogerán las principales conclusiones y finalizará con epígrafe con propuestas para mejorar la estimación y control de precios en el proceso de planeamiento del recurso financiero.

La variación de precios y costes

En los últimos años, dentro de la literatura académica de economía de la defensa, se han consolidado dos grandes grupos para clasificar los distintos elementos que explican las variaciones de los costes del gasto de defensa: la escalada de costes³ y el crecimiento de costes (UK Ministry of Defence, 2022).

La diferencia básica entre ambas categorías es que la escalada en costes incluye los cambios en los precios de bienes y servicios sectoriales a lo largo del tiempo, mientras el crecimiento de costes responde a los aumentos que se producen dentro de un mismo proyecto por diferencias entre los costes estimados y los costes reales. Podríamos afirmar que el cost escalation es un fenómeno impulsado por factores más objetivos y el cost growth obedece a fallos de estimación y sesgos.

Escalada de costes (cost escalation)

La escalada de costes puede producirse por un aumento puramente nominal, de precios (factor económico), o porque se producen cambios en las características de los bienes o servicios que se demandan y en el modo en que se demandan (factores bajo decisión del cliente) (Nordlund, 2016).

Los cambios de precios que nos interesan son los que se producen dentro del sector de la defensa, los que afectan a sus costes de personal, así como a la adquisición de bienes y servicios que se utilizan en la producción de la función pública de defensa.

Por otro lado, dentro de los aumentos de coste por factores bajo decisión del cliente, nos centraremos en la escalada de costes intergeneracionales. Este tipo de aumento se suele dar cuando se introducen nuevas generaciones de equipos o sistemas de armas (Davies et al, 2012).

La inflación en el sector de la defensa
La necesidad de un índice de inflación adecuado

Muchos gobiernos utilizan índices macroeconómicos generales, como es la variación del Índice de Precios de Consumo (IPC) o el deflactor del Producto Interior Bruto (PIB) para transformar los precios nominales a precios constantes y calcular el nivel real del gasto en defensa (Hartley & Solomon, 2016).

Este es el caso de España, donde el Ministerio de Defensa utiliza el deflactor del PIB para corregir el efecto de la inflación y transformar euros corrientes en euros constantes (Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa, 2024).

Sin embargo, y aunque sea un índice de referencia, poco tiene que ver la composición de bienes y servicios finales del PIB, con la cesta de los factores productivos adquiridos por el Ministerio de Defensa. Esta última es la cesta relevante y es la que se tiene que medir y observar año tras año para hacer comparaciones (Huerta de Soto, 2023). El cálculo de la inflación utilizando otras medidas agregadas no permitirá saber que aumentos de recursos financieros son necesarios para mantener el poder adquisitivo en términos de defensa.

En países como Reino Unido (Hartley, 2016) y Suecia (Nordlund, 2016) se han realizado estudios que demuestran que con carácter general la inflación de defensa suele ser superior al deflactor de sus respectivos PIBs. Así, en el periodo 2005- 2014 la diferencia entre ambos fue, en la mediana, del 1,1% en el Reino Unido.

El uso de deflactores del PIB en vez de un índice de inflación de defensa podría estar distorsionando decisiones políticas, al estar reduciendo no intencionadamente la capacidad adquisitiva de los Ministerios de Defensa (Nordlund, 2016).

Los datos y el cálculo del índice de inflación

Otra cuestión es con qué datos debería calcularse este índice específico. Los precios del coste del personal no serían muy difíciles de introducir al estar regulados por un reglamento de retribuciones. Sin embargo, los datos de precios acordados contractualmente no gozan de la misma transparencia.

En relación a los precios unitarios, el Tribunal Superior de Justicia de Canarias sentenció que el requisito de publicidad de las licitaciones públicas no obliga a publicarlos. De este modo, es suficiente con publicar únicamente el precio global de la adjudicación del contrato, sin necesidad de efectuar su desglose por precios unitarios (Rull Armengol, L. & Bailach de Rivera J.C, 2023).

Esto obliga a que no pueda ser directamente una unidad distinta al Ministerio de Defensa, como el Instituto Nacional de Estadística, la que calcule este índice con datos abiertos y públicos. La elaboración del índice supondría una nueva carga de trabajo para el Departamento, al ser el único organismo con toda la información necesaria para calcularlo. No obstante, el estado actual de desarrollo de la Inteligencia Artificial permite que esta tarea de extracción de datos de las adjudicaciones pudiera automatizarse (Calleja Fernández, 2025).

En cuanto al índice de inflación de defensa, no sólo es interesante medir la variación global del precio de los insumos, sino su descomposición por familias de bienes. Esta desagregación debe permitir formular series diferentes y obtener sus respectivas tendencias. Estos análisis podrían utilizarse para fijar estrategias competitivas de contratación. Una familia con fuerte tendencia inflacionaria precisará estrategias de contratación rápida con aprovisionamiento adelantado. Mientras que, por el contrario, en bienes con tendencias bajistas, como han sido los bienes electrónicos (Ovide, 2023), no sería interesante seguir esa táctica.

Por último, es conveniente que el índice de inflación de defensa no recoja los aumentos de precios que corresponden a mejoras de calidad o de inclusión de nuevas características en los productos. Si no se corrige este efecto, se incluirá como inflación aumentos de costes que proceden de otros factores y la inflación se estará sobrevalorando. En este aspecto, Horowitz et al (2016) han estudiado el comportamiento de los tres índices utilizados en Estados Unidos para evaluar los precios de las aeronaves y concluyen que ninguno de ellos aísla adecuadamente los cambios cualitativos. El único método que consigue tal propósito es la utilización de índices hedónicos⁴. Este método descompone, usando métodos econométricos, el precio del bien en los distintos atributos que generan valor al comprador (capacidad de carga, velocidad, tecnología, generación del avión).

Indicadores adelantados de inflación

Construir un buen índice de precios de defensa facilita la medición del fenómeno inflacionario, y permite corregir estimaciones y calcular las desviaciones producidas con rigor. No obstante, este instrumento no es suficiente para predecir, durante el proceso de presupuestación, cambios importantes en precios que vayan a concretarse durante el periodo de ejecución posterior.

La inflación es difícil de predecir porque depende de múltiples variables: de factores de demanda y de oferta agregada, del nivel de producción real, del número de transacciones y de la velocidad en que estas se producen, de los tipos de interés etcétera. Sin embargo, la famosa cita de Milton Friedman donde afirmó que la “inflación es siempre y en todo lugar un fenómeno monetario”5 (Friedman, 1963, p.16) nos recuerda que siempre hay que mirar a los agregados monetarios.

Isabel Schnabel (2023), Consejera Ejecutiva del Banco Central Europeo, admitió que el exceso de crecimiento monetario en 2020 anticipó riesgos inflacionarios. Aunque matizó su declaración afirmando que no fue en proporción 1:1, como se sostiene por la Teoría Cuantitativa del Dinero en la que se apoyaba Milton Friedman para fundamentar su famosa cita.

Factores bajo decisión del cliente. La escalada de costes intergeneracionales.

La escalada de costes intergeneracionales es el aumento del coste real unitario entre generaciones sucesivas de sistemas de armas, plataformas y equipos militares (Hartley & Solomon, 2016).

El incremento exponencial que han supuesto estos costes fue subrayado por la irónica predicción formulada por el consejero delegado de Lockheed Martin, Norman R. Augustine, quien afirmó que:

Aunque estos costes también aumentan por la inflación de sus insumos (factor económico ya estudiado) en este apartado nos ocuparemos únicamente de los incrementos impulsados por decisiones de los clientes (gobiernos), sobre los cuales tiene un mayor control.

Nuevos requisitos por exigencias operativas

El hecho de que el equipamiento militar sea cada vez más complejo y tenga que estar a la vanguardia en aspectos tecnológicos, es la causa principal y directa de la escalada de costes.

La exigencia de introducir constantes mejoras en especificaciones técnicas es inevitable por la naturaleza militar de estos bienes, a los que se demanda una superioridad tecnológica constante para enfrentarse con garantías a amenazas progresivamente más sofisticadas (Davies et al, 2012).

Además, esta escalada se agrava cuando se desatan carreras tecnológicas, por la necesidad de contrarrestar inversiones de los adversarios. Estas inversiones tienen rendimientos marginales decrecientes y exigen aumentos de gastos desproporcionados (Hove & Lillekvelland, 2016).

Junto a los aumentos de costes impulsado por incrementos en el nivel de las amenazas percibidas, se dan también casos de sobreespecificación y agregación de funcionalidades innecesarias (gold-plating en inglés). Por ejemplo, en el avión F35 se ha incorporado un sistema de cámaras y un casco de más de 400.000$ para proyectar imágenes en el visor, cuando los pilotos admiten que prefieren girar el avión y usar sus ojos para obtener mayor claridad (Grazier, 2025).

Introducción de nuevas regulaciones

La introducción de nuevos requisitos de carácter medioambiental, de salud y riesgos laborables, de seguridad o de control sobre el comercio internacional de armamento tienen un impacto sobre el aumento de costes (Hartley, 2016).

También incrementan los costes las políticas de carácter proteccionista, como son las de restricción de adquisición de materiales en el mercado internacional o ciertas medidas de apoyo a la industria nacional de defensa. Estas políticas pueden reducir el tamaño del mercado, e impedir que se desencadene el mecanismo de la especialización y de la división del trabajo, factores fundamentales para el aumento de la productividad y la disminución de costes (Ekelund & Herbert, 2014).

No obstante, al tratarse todas estas regulaciones de objetivos social y políticamente legitimados, lo importante es que su aplicación se haga con proporcionalidad cuando los bienes jurídicos a proteger son dispares y en ocasiones contradictorios.

Volumen de producción

Las series de producción cada vez son más cortas. Uno de los motivos es que, al ser cada generación de equipos más cara, las unidades adquiridas disminuyen. Este proceso además genera un círculo vicioso que se retroalimenta, ya que, al disminuir el volumen, la base industrial se reduce, lo que provoca menor competitividad y nuevos aumentos de precios (UK Ministry of Defence, 2022).

Por el contrario, los mayores volúmenes provocan dos efectos positivos en relación a la disminución de costes. Primero, se reduce el coste unitario debido a que la experiencia acumulada en la producción (curva de aprendizaje) hace que cada vez sea más eficiente el proceso productivo. En segundo lugar, se produce una dilución de los costes fijos, es decir, los mismos costes se reparten entre más unidades, generándose de este modo economías de escala (Arena et al, 2008).

Mercado no competitivo

Los mercados de defensa nacionales suelen estar muy condicionados por la existencia de un comprador principal (o único) que es el Ministerio de Defensa. En muchas ocasiones sus decisiones de compra y su regulación serán el factor clave que defina el tamaño, la estructura, así como las barreras de entrada y salida de los operadores.

De este modo, los menores volúmenes de compra inducidos por las escaladas de costes, la mayor concentración empresarial de los productores y las políticas proteccionistas de promoción de la industria nacional impulsan el aumento de precios (UK Ministry of Defence, 2022).

Estas condiciones, además, pueden generar incentivos perversos que favorezcan la aparición de conductas colusorias (o concertación de precios) entre proveedores. Casos como la constitución de un cártel para el suministro, mantenimiento y modernización de vehículos militares y de suministro de contenedores fueron acreditados y sancionados por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en el año 2023 (CNMC, 2023).

Organismos como el SSRO británico (Single Source Regulations Office), creado para supervisar los contratos sin competencia, o el Grupo de Evaluación de Costes (GEC) tratan de garantizar precios más justos y competitivos, pero se enfrentan a una estructura oligopólica con fuertes incentivos para evitarlos (UK Ministry of Defence, 2022; Pastor Sánchez, 2021).

El crecimiento de costes (cost growth)

Según Arena et al (2008) los crecimientos de costes surgen de la diferencia entre costes estimados y costes finales, por lo que su magnitud es un indicador de la calidad de las previsiones realizadas. En este apartado estudiaremos cuatro factores que inciden en estos desvíos de costes: la predisposición al optimismo, la subestimación deliberada, la evaluación deficiente de riesgos y supuestos y la falta de personal cualificado.

La predisposición al optimismo

La predisposición al optimismo es un sesgo cognitivo que conduce a la sobreestimación de los resultados positivos y subestimación de los negativos. En relación a los proyectos, este fenómeno ha sido descrito por Kahneman (2011) como la “falacia de la planificación” y se define por la tendencia sistemática a subestimar los plazos, el esfuerzo y los recursos necesarios para alcanzar un objetivo. En el ámbito de la defensa puede conducir al crecimiento de costes y la inviabilidad financiera.

Algunas de las principales causas de este sesgo en el ámbito de la defensa son:

• La presión en los ejércitos para obtener fondos limitados, que incentiva propuestas con costes subestimados y beneficios inflados, sabiendo que una vez aprobados son difíciles de suprimir.
• La frecuente rotación de personal, que desplaza la responsabilidad sobre los sobrecostes originados a los sucesores.
• Las exigencias sobre los responsables logísticos de obtener más con menos recursos y la dificultad de contrarrestar expectativas poco realistas de costes y plazos de los mandos operativos.
• El riesgo moral de los contratistas, que tienen incentivos a subestimar costes para ganar licitaciones, sabiendo que una vez adjudicadas son difíciles de cancelar.

Además de las consecuencias directas, la predisposición al optimismo tiene efectos indirectos sobre los costes. Por un lado, se deterioran las economías de escala y los efectos de aprendizaje, al reducirse el volumen de los bienes adquiridos para poder cumplir con los límites presupuestarios. Por otro lado, incentiva la selección adversa, ya que los proyectos con sobrecostes impiden iniciar otros proyectos que, al haberse presupuestado con rigor, fueron desplazados y no seleccionados en primera instancia (UK Ministry of Defence, 2022).

La subestimación deliberada

Cuando la subestimación de costes no se produce por predisposición al optimismo, sino que se distorsiona para que los proyectos parezcan más rentables se habla de subestimación deliberada o tergiversación estratégica (Flyvbjerg, 2021).

La evaluación deficiente de riesgos y supuestos

Una evaluación deficiente de riesgos y supuestos puede causar incrementos de costes por tres razones principales: por una provisión insuficiente para riesgos, por una distribución asimétrica del riesgo o por la existencia de supuestos no verificados.

La provisión insuficiente para riesgos suele deberse a la asimetría de información del contratista frente a la Administración, a la falta de transmisión de información relevante o a la complejidad de algunos riesgos difíciles de evaluar. También existen sesgos cognitivos que dificultan una evaluación adecuada. Entre estos destacan la aversión a la ambigüedad, por la que los humanos evitan opciones cuya probabilidad no saben estimar y el sesgo de disponibilidad, por la se asigna más probabilidad a los fenómenos que más fácilmente se recuerdan (Retter et al, 2021).

La distribución asimétrica del riesgo. Los riegos que están bajo control del contratista deberían serle asignados, pero normalmente no le son bien atribuidos por desconocimiento. Además, en ocasiones no se hace cumplir la asignación contractual del riesgo si ello supone un daño significativo al contratista o impide la entrega del material contratado (Retter et al, 2021; UK Ministry of Defence, 2022).

Supuestos no verificados. Muchas estimaciones de costes dependen de supuestos. Si los supuestos no se verifican, ni se utilizan datos actualizados, ni se aprovecha la experiencia acumulada para corregirlos, aumenta la probabilidad de que se produzca un incremento de costes (Retter et al, 2021).

La falta de personal cualificado

Desde el lado de los proveedores, este problema se presenta cuando se inician grandes programas de inversión. Las empresas deben aumentar rápidamente su personal, aumentando su plantilla con personal poco experimentado, que no permite alcanzar la eficiencia productiva que se había estimado (Retter et al, 2021).

Desde el lado de la Administración, es difícil obtener y retener el talento de personal bien cualificado en el ámbito de las adquisiciones, por lo que se puede ver dificultada las funciones de gestión de riesgos, supuestos y estimación de costes necesarios para la ejecución exitosa de los programas (Retter et al, 2021).

Conclusiones

Son múltiples las causas que hacen que precios y costes varíen en el sector de la defensa. Para lograr un mejor análisis de estas variaciones, las hemos agrupado en dos grandes categorías: escalada de costes (cost escalation) y crecimiento de costes (cost growth). Esta categorización es importante para identificar las causas de las desviaciones presupuestarias y poder actuar sobre ellas.

Las variaciones de precios debidas a las escaladas de costes se han desagregado a su vez en dos tipos causales: causas económicas (inflación) y causas impulsadas por decisiones del comprador, donde se han analizado principalmente las derivadas por programas de adquisición de equipos de nueva generación.

En relación a la inflación, se ha determinado que no es adecuado el uso de índices generales como el deflactor del PIB. Estos no reflejan la evolución real de los precios en el sector defensa, lo que puede llevar a una subestimación de los recursos financieros necesarios y, en consecuencia, a una pérdida de poder adquisitivo.

En relación a la escalada de costes impulsados por decisiones del comprador, se deduce que la exigencia de nuevas capacidades, la introducción de regulaciones y la tendencia a la sobreespecificación incrementan los costes de cada nueva generación de sistemas. Asimismo, la reducción de las unidades adquiridas, consecuencia del aumento de costes unitarios, limita las economías de escala y aprendizaje, encareciendo aún más los programas. Además, la falta de competencia real y la concentración empresarial pueden conducir a precios artificialmente elevados.

Por último, en cuanto al crecimiento de costes, hemos visto que está asociado a errores de estimación, sesgos cognitivos, subestimación deliberada, deficiente evaluación de riesgos y falta de personal cualificado. Estos factores generan desviaciones entre los costes previstos y los reales, comprometiendo la eficacia del planeamiento efectuado.

Propuestas

En relación a la inflación, se propone que el Ministerio de Defensa elabore y utilice un índice de inflación propio, basado en la cesta de bienes y servicios efectivamente adquiridos y desagregado por familias de productos. En el caso que no pueda ser elaborado por terceros, se recomienda automatizar esta tarea mediante algoritmos de inteligencia artificial.

También se recomienda que se adopten estrategias de contratación diferenciadas adaptadas a las tendencias de precios, anticipando compras en caso de fuerte tendencia inflacionaria y posponiéndolas en caso contrario.

En el caso de tener que utilizar algún indicador adelantado de inflación, se propone la vigilancia de la evolución de los agregados monetarios, ya que los crecimientos anómalos de estos suelen provocar periodos de alta inflación.

En relación a la escalada de costes, se recomienda que se opere en un mercado global de productos de defensa, que permita la especialización y las economías de escala y que se acuda más a la cooperación internacional para estimular la fabricación de grandes series, con precios unitarios más bajos. Sin división del trabajo a nivel internacional, junto al resto de países aliados, no será posible limitar los aumentos sistemáticos de precios de los nuevos sistemas.

En relación al crecimiento de costes, se recomienda el mantenimiento de una base de datos histórica de proyectos y de lecciones aprendidas, que sirva para mitigar el sesgo por predisposición al optimismo y mejore, en general, la gestión de proyectos. También se recomienda una mejor atribución de riesgos en los contratos, que eviten el riesgo moral y la selección adversa. En términos de profesionalización, se recomienda una menor rotación de responsables de programas y el establecimiento de una trayectoria de carrera que permita la especialización en este ámbito.

Bibliografía
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