EEUU y China: de Joe Biden a Donald Trump

Introducción

Los presidentes estadounidense y chino, Joe Biden y Xi Jinping, se reunieron recientemente en Lima, Perú, en el marco de la cumbre del foro de cooperación económica de Asia-Pacífico APEC, con el propósito de resaltar la estabilización de las relaciones bilaterales como logro común tras cuatro años de numerosos altibajos, con recriminaciones mutuas constantes¹.

Durante el mandato demócrata que ahora llega a su fin, China se ha reiterado como un objetivo fundamental de la política y la estrategia de Estados Unidos, tanto como socio comercial importante como desafío para la seguridad, al igual que lo es para otros países de Asia y el Pacífico. Asimismo, se ha podido constatar como la política de Washington hacia China se ha afinado como parte de una estrategia global para Asia, en la que las relaciones con los aliados con los que EEUU ha firmado un tratado tienen prioridad, mientras que el fortalecimiento de asociaciones con sus socios clave ha sido un objetivo permanente de la política exterior.

Donald Trump, vencedor en las elecciones del pasado 5 de noviembre, fue el primero en definir a China como un “competidor estratégico” en 2017, durante su primer mandato. Durante los casi cuatro años de administración de Biden, la política estadounidense hacia China fue, de hecho y en gran medida, “trumpismo sin Trump”².

En efecto, demócratas y republicanos, tan enfrentados en tantos otros temas, coinciden en la definición de China como un desafío económico y de seguridad nacional, cuando no una amenaza directa. Sobre esta base conceptual se conducirá el próximo presidente, que tiene pocos incentivos para buscar un modus vivendi sin concesiones significativas o garantías de Beijing.

En su día, en Beijing, el Partido Comunista de China (PCCh), probablemente pensó que el presidente Biden volvería a adoptar una política más complaciente como la del gobierno de Obama tras cuatro años de inédita conflictividad con el gobierno de Trump. De ahí la sorpresa y la decepción cuando Biden mantuvo los aranceles, fortaleció alianzas como el diálogo cuatripartito de seguridad (Quad), estableció el AUKUS, que comprende a Australia, Estados Unidos y el Reino Unido, restringió las exportaciones de alta tecnología y alentó la relocalización industrial en territorio propio y de países amigos para reducir los riesgos y asegurar la estabilidad de las cadenas de suministro estadounidenses.

Veamos con más detalle los ejes principales de acción de la Administración Biden en los últimos cuatros años y que podemos esperar del presidente electo Donald Trump. Distinguiremos cinco áreas principales: política, comercial, tecnológica, seguridad y Taiwán.

a) Político

Podríamos sintetizar el proceder de la Administración Biden en dos orientaciones principales. De una parte, la reactivación ideológica; de otra, el diálogo y la cooperación.

En el primer aspecto, la administración saliente ha otorgado especial importancia a la reivindicación de la democracia, partiendo aguas con el ascenso de las autocracias. Las Cumbres de la Democracia, promovidas por Joe Biden, en un contexto de declive de los sistemas liberales en buena parte del mundo, resultaron, no obstante, una iniciativa de balance modesto³. La propuesta se anunció en la campaña presidencial de 2020 pero no llegó a tener un impacto concreto a pesar de las promesas realizadas en cada cumbre de inversiones por valor de cientos de millones de dólares para su refuerzo sistémico en áreas como la gobernanza, los medios de comunicación o los procesos electorales.

Según un informe, un 72% de la población mundial (5.700 millones de personas) vive hoy bajo alguna autocracia, frente al 46% de hace diez años. En este decenio, el número de naciones en proceso de democratización ha pasado de 43 en el 2012 a solo 14 en el 2022, relación que se invierte para las que caminan en la dirección contraria (de 13 a 42) al avanzar hacia la autocracia. Los progresos afectan a solo un 2% de los habitantes del globo: la proporción más baja desde 1973⁴.

Igualmente, la Administración Biden ha esgrimido la protección y defensa de los derechos humanos como argumento estrella de su crítica a China. A finales de 2021, firmó una ley federal con la que pretendía dar respuesta a los atropellos contra los uigures y otras minorías en la región de Xinjiang. No se limitó a la condena, sino que implementó medidas de corte comercial que afectaban directamente a la producción económica de dicha región. El nuevo enfoque marcó un cambio en la relación comercial de Estados Unidos con China para tomar cada vez más en cuenta la seguridad nacional y los derechos humanos. Beijing reaccionó acusando a Estados Unidos de utilizar los derechos humanos como pretexto para suprimir su crecimiento económico.

Las medidas promovidas por la Casa Blanca ampliaron el alcance del esfuerzo estadounidense para impedir que productos que, según el gobierno, estaban vinculados a abusos de los derechos humanos, pudieran ingresar en el país. La aplicación se centró inicialmente en productos solares, tomates, algodón y prendas de vestir, pero en los últimos meses, el gobierno estadounidense ha identificado nuevos sectores para su aplicación, incluido el aluminio. La lista de entidades bajo la Ley de Prevención del Trabajo Forzoso Uigur de EEUU se erigió entonces en un obstáculo político de primer nivel en la relación bilateral⁵.

Igualmente, ese modus operandi fue aplicado a Hong Kong, a resultas de la crisis de 2019, involucrando a cada vez más departamentos (Exteriores, Tesoro, Comercio, Agricultura, Seguridad Nacional) con alertas sobre riesgos y consideraciones para las empresas que operan en Hong Kong, incluidos los riesgos de control de exportaciones y sanciones económicas de EE UU relacionados con China continental y Hong Kong.

En paralelo, la Administración Biden ha explorado fórmulas para establecer vallas de contención capaces de evitar desbordamientos peligrosos en las relaciones bilaterales. En este sentido, y a pesar de las discrepancias ideológico-sistémicas, cabe resaltar que se han reanudado o establecido más de 20 mecanismos de comunicación, y se han conseguido logros positivos en áreas como la diplomacia, la seguridad, la economía, el comercio, los asuntos fiscales, las finanzas, las fuerzas militares, la lucha contra el narcotráfico, la aplicación de la ley, la agricultura, el cambio climático y el intercambio entre personas o el diálogo regional⁶. En dicha perspectiva, en 2023, los dos países han acordado restablecer el diálogo militar y medidas en la lucha contra el tráfico de fentanilo, aunque mantienen sus profundos desacuerdos sobre Taiwán. Desde la reunión de San Francisco en noviembre de 2023, las dos partes han logrado avances tangibles en las relaciones entre los dos Ejércitos, la lucha contra el narcotráfico, la inteligencia artificial (IA), el cambio climático o los intercambios pueblo a pueblo.

b) Económico-comercial

Las relaciones comerciales sino-estadounidenses se han vuelto más complejas durante la Administración Biden. Siguiendo la estela de Donald Trump, ha abogado con total claridad por reducir la dependencia de la cadena de suministro de China. En paralelo, ha podido constatar lo difícil que esto puede resultar.

Si Trump fracasó con su política de aranceles en el propósito de reducir el déficit comercial, llegado al final de su mandato, Biden, con una política más afinada que decía evitar el desacoplamiento, ofrece un balance agridulce. China sigue siendo la segunda fuente más importante de importaciones estadounidenses, y la demanda china de productos estadounidenses sigue siendo fuerte. A pesar de todo cuanto se dice sobre la “disociación” o “desvinculación” de las corporaciones multinacionales con China, la realidad es que pocas de ellas toman ese camino. China todavía ofrece un mercado dinámico de escala inigualable. Tanto para las empresas extranjeras como para las nacionales, el atractivo del segundo mercado más grande del mundo es difícilmente resistible.

En consecuencia, la Administración Biden también ha prestado una importante atención a la recuperación de la capacidad industrial. La manufactura estadounidense ha declinado en las últimas décadas, un período en el que la producción se trasladó al exterior y aumentó la competencia con China. La participación de China en la producción manufacturera mundial supone alrededor del 30 por ciento, significativamente superior a la de Estados Unidos y otros países desarrollados.

En múltiples ocasiones, la representante comercial de Estados Unidos, Katherine Tai, defendió los duros aumentos arancelarios contra China, diciendo que, combinados con la inversión, eran una herramienta “legítima y constructiva” para revitalizar las industrias nacionales. Sirva de ejemplo el más reciente anuncio de implementación de fuertes aumentos arancelarios sobre los vehículos eléctricos (VE), las baterías de VE y los paneles solares chinos⁷.

Otro ámbito de acción importante de la Administración Biden -que establece una diferencia significativa respecto a lo que se espera del gabinete Trump- ha sido la preocupación por facilitar la ampliación de los vínculos con los países del Indo-Pacífico. Biden ha cultivado el interés de Asia-Pacífico por un mejor acceso al mercado estadounidense, que persiste a pesar de la retirada del expresidente Donald Trump (2017-2021) de los acuerdos de Asociación Transpacífico de Cooperación Económica (TPP) y la irrupción de la Asociación Económica Integral Regional (RCEP, en inglés), un acuerdo de libre comercio entre la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (Asean) y varios países del área, incluidos Australia, China, Corea del Sur y Japón.

El IPEF (Marco Económico del Indopacífico), lanzado en mayo de 2022, es una asociación conformada por Estados Unidos y 13 Estados de la región indopacífica, entre ellos Australia, Corea del Sur, India y Japón. Por el momento, la propuesta ha tenido un recorrido inferior a las expectativas, incapaz de afianzar su relevancia debido a sus propias limitaciones y a los cambios más amplios de la política exterior estadounidense. Trump ha prometido ya “eliminar” el IPEF, describiéndolo como “¡peor que el TPP!”.

Para los países asiáticos, a diferencia de los acuerdos de libre comercio, la iniciativa del IPEF no ofrece un mejor acceso a los mercados mediante la reducción de las barreras arancelarias o no arancelarias. En su lugar, se ha concebido como un acuerdo sobre normas que incluye cuatro “pilares”: comercio justo, resiliencia de la cadena de suministro, infraestructuras, energías limpias y descarbonización, fiscalidad y lucha contra la corrupción. Se suponía que el IPEF reafirmaría el liderazgo estadounidense para contrarrestar la creciente influencia de China, pero todo indica que no será finalmente la fórmula que lo consiga.

En otro orden cualitativamente importante, en el sector energético, Estados Unidos creó el Grupo I2U2 junto con India, Israel y los Emiratos Árabes Unidos en 2022. En la cumbre del G20 en Nueva Delhi en 2023, Biden formó el Corredor Económico India-Medio Oriente-Europa para contrarrestar la influencia de la Iniciativa de la Franja y la Ruta en el sur de Asia, Medio Oriente y Europa. Está por ver que dichas propuestas puedan contrariar de forma efectiva las iniciativas chinas.

c) Tecnológico

El pulso tecnológico ha sido un aspecto central de las políticas de la Administración Biden hacia China. Su epicentro normativo, la ley bipartidista de CHIPS y Ciencia, se ha orientado a la repatriación de tecnologías críticas para fortalecer la seguridad económica de Estados Unidos⁸. El propio Biden ha recordado que Estados Unidos inventó los semiconductores y solía fabricar casi el 40 por ciento de los chips del mundo, pero ahora fabrica cerca del 10 por ciento de ellos y ninguno de los chips más avanzados. Además, ha invocado la Regla del Producto Extranjero Directo, obligando a las empresas de todo el mundo, incluidas las que utilizan una parte mínima de tecnología originada en EEUU, a limitar sus intercambios con China. Las guerras de chips y tecnología de la administración Biden contra China han reducido efectivamente las exportaciones de chips de las empresas estadounidenses de semiconductores de alta gama a China, lo que resultó en una disminución significativa de los ingresos de empresas como Nvidia.

La Casa Blanca ha buscado forjar una alianza en la cadena industrial con países de ideas afines para contrarrestar el ascenso de China, con el objetivo de sofocar el progreso de este país en los sectores de alta tecnología mediante una "disociación" estratégica de la cadena de suministro. En paralelo, en suelo estadounidense, ha promovido la recuperación de la industria tecnológica. Buen ejemplo de ello es la primera fábrica de TSMC Arizona que iniciará la fabricación de chips de 4 nanómetros (nm) en la primera mitad de 2025. Está previsto que la segunda fábrica comience a fabricar chips de 3 nm y 2 nm en 2028, mientras que se espera que la última planta fabrique chips de 2 nm o más avanzados.

Estas dinámicas han promovido algunas tensiones entre los países aliados. El ministro holandés de Asuntos Económicos, Dirk Beljaarts, han puesto de relieve una frustración creciente hacia la presión estadounidense sobre las restricciones al comercio de semiconductores contra China⁹. Esa queja entre algunos aliados de EEUU por lo que califican de “asfixiante” control sobre los flujos tecnológicos se agrava en el contexto de una situación económica global negativa.

El caso del gigante holandés ASML ejemplifica este desafío. ASML, la compañía europea más valorada con una capitalización bursátil en torno a 240 mil millones de euros, está sometida en estos momentos a controles estadounidenses sobre sus exportaciones, que amenazan su perspectiva de negocio y la vanguardia tecnológica de Europa. En una declaración llamativa, pero no sorprendente, Peter Wennink, ex CEO de ASML, ha definido hace poco la actual guerra comercial de Washington sobre los semiconductores como fundamentalmente "no basada en hechos o datos, sino en ideología"¹⁰.

El balance final de esta durísima competencia no está escrita. Y así como no es prudente apostar por el declive de Estados Unidos, nunca hay que subestimar la capacidad de recuperación y el potencial de crecimiento de la economía china, que tiene a su disposición un mercado interno con un potencial enorme y un amplio espacio para el desarrollo. Según el Índice de Innovación Global 2024 de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI), 26 clústeres científicos y tecnológicos chinos figuran en la lista de los 100 principales clústeres científicos y tecnológicos del mundo, lo que marca la mayor representación de cualquier país¹¹. Además, según el estudio del Instituto Australiano de Política Estratégica, China lidera en 57 de los 64 campos tecnológicos críticos del mundo (2019-2023)¹².

d) Seguridad

Ha sido este otro capítulo clave de la gestión de la Administración Biden, estimulado por el incremento de las tensiones en el Mar de China meridional o en el Estrecho de Taiwán, la preocupación por la ciberseguridad (Volt Typhoon) o las diferencias en el abordaje de crisis como la guerra de Ucrania. En ese escenario, el impulso a la intensificación de la cooperación militar y de seguridad entre Estados Unidos y los países del Indo-Pacífico ha sido evidente.

El Diálogo de Seguridad Cuadrilateral (Quad), que se encontraba inactivo, fue reactivado bajo la Administración Trump, sentando las bases para que Biden desarrollara este mecanismo de diálogo hasta convertirlo en una organización cada vez más sustancial. En la cumbre de líderes del Quad celebrada en la escuela secundaria de Biden el 21 de septiembre de 2024, se lanzó por primera vez la cooperación entre los guardacostas de los cuatro países.

El 15 de septiembre de 2021, Estados Unidos, el Reino Unido y Australia anunciaron conjuntamente la formación de AUKUS, una asociación centrada en la cooperación en materia de seguridad cuyo objetivo principal es ayudar a Australia a construir una flota de submarinos de propulsión nuclear. Esta medida fortalece el dominio militar de Estados Unidos en la región del Indopacífico.

Las relaciones entre Estados Unidos y Filipinas dieron un nuevo giro después de que el presidente Ferdinand Marcos Jr., asumiera el cargo en 2022. Manila se alineó con Estados Unidos en el contexto de la rivalidad entre Estados Unidos y China, lo que resultó en un aumento de las bases militares a su disposición en dicho país pasando de cinco a nueve.

Asimismo, el presidente surcoreano Yoon Suk-yeol también se aproximó a EEUU después de asumir el cargo en 2022 y mejoró rápidamente sus relaciones con Japón. Esto facilitó a Estados Unidos la gestión de una de las relaciones más complejas en la región del Indopacífico.

Además, los ejercicios militares conjuntos entre Estados Unidos, Japón y Corea del Sur han logrado avances significativos tras la mejora sustancial de las relaciones entre ambos países. En abril de este año, Estados Unidos, Japón y Filipinas también celebraron su primera cumbre. En 2023, también se formó un nuevo grupo minilateral, el “Escuadrón”, entre Estados Unidos, Japón, Filipinas y Australia, en el que los cuatro ministros de Defensa se reunieron el año pasado y este año. Además, Estados Unidos ha convertido a la India en un aliado cuasi o de facto, además de sus cinco aliados por tratado: Japón, Corea del Sur, Australia, Filipinas y Tailandia.

China ha reaccionado con preocupación a este contexto. La inquietud se amplía ante la propuesta de creación de una “OTAN asiática”, formulada a instancias del primer ministro japonés Shigeru Ishiba, que reuniría los acuerdos diplomáticos y de seguridad existentes, como el Diálogo de Seguridad Cuadrilateral (una agrupación de Australia, Japón, India y Estados Unidos) y el pacto de seguridad AUKUS entre Estados Unidos, el Reino Unido y Australia¹³. El rápido crecimiento de la influencia y el poder de China en relación con Estados Unidos en la región impulsó las declaraciones de Ishiba sobre la necesidad de establecer una organización de tratados de defensa asiática.

En otro orden, el enviado estadounidense a Japón, Rahm Emanuel, dijo que Estados Unidos y sus aliados deberían formar una coalición que pueda ser una especie de OTAN económica para contrarrestar la "coerción" de China con una postura unificada¹⁴.

Todo ello es bien revelador del significativo incremento de la influencia de EEUU en el entorno de China a instancias de la Administración Biden, una dinámica que revela la importante capacidad de atracción de Estados Unidos para gestionar una relación con sus aliados que se ha fortalecido visiblemente.

e) Taiwán

Tras el salto cualitativo expresado por Donald Trump durante su primer mandato en las relaciones de EEUU con Taiwán, Biden lo ha ampliado y profundizado, irritando sobremanera a China que considera este asunto una de las principales “líneas rojas” que no se deben cruzar en las relaciones bilaterales.

De hecho, la Administración Biden no solo ha impulsado las ventas de armas estadounidenses a isla. Taiwán ya tiene una cartera de pedidos de unos 20.000 millones de dólares y el mes pasado anunció un pedido de casi 2.000 millones de dólares para sistemas de misiles. Estas compras han impulsado el gasto total de defensa de Taipéi. Desde que el Partido Democrático Progresista (PDP) asumió el poder en 2016 se ha incrementado en torno a un 80 por ciento¹⁵.

Pero lo que más preocupa en Beijing es la laminación sostenida de la “ambigüedad estratégica”. Hasta cinco veces, Joe Biden ha asegurado públicamente que acudiría en ayuda de Taipéi en caso de producirse una invasión de la isla por parte del Ejército Popular de Liberación. Bien es verdad que dicha afirmación ha sido siempre posteriormente matizada por sus portavoces.

Asimismo, Biden ha promovido una mayor integración económica, tecnológica y comercial con Taiwán, con vistas a reducir la dependencia de China continental y también para optimizar las capacidades de Taiwán en la superación del estancamiento estadounidense. En este sentido, y dado que Taiwán no podría incorporarse al IPEF, ha promovido la Iniciativa Estados Unidos-Taiwán sobre el Comercio del Siglo XXI, cuya expectativa queda en manos ahora de las decisiones de la nueva administración. Trump ha acusado a Taipéi de “robar” la industria de los chips y le exige un mayor esfuerzo en defensa. Taipei está considerando ahora comprar un gran paquete de armas a Estados Unidos para demostrar su compromiso con la autodefensa.

¿Y qué hará Donald Trump?

El “pivote estratégico hacia Asia” de Estados Unidos, anunciado por primera vez por la entonces Secretaria de Estado Hillary Rodham Clinton en noviembre de 2011, se ha hecho un poco más realidad durante la Administración Biden. A su ritmo y con las limitaciones derivadas de su estatus y compromisos regionales y globales, la priorización de Asia en general y de China en particular revelan que cada vez más es tomada muy en serio en Washington como la principal amenaza a los intereses estadounidenses.

¿Qué hará Donald Trump con el legado de Joe Biden en las relaciones con China¹⁶? La competencia con China y revitalizar los sectores tecnológico e industrial de Estados Unidos serán una alta prioridad de la administración Trump. Probablemente, planteará una estrategia integral dirigida a Beijing, que incluya cuestiones geopolíticas, desvinculación económica, seguridad de la cadena de suministro y restricciones a las exportaciones.

A juzgar por las propuestas de equipo gubernamental y las trayectorias de sus integrantes, Estados Unidos seguirá con su agresiva represión y contención de China. Mike Waltz, un abierto defensor de la venta de armas a Taiwán que ha llamado a China una "amenaza existencial", fungirá como su asesor de seguridad nacional, y también nombró al senador Marco Rubio, miembro fundador de la Alianza Interparlamentaria sobre China -una alianza global interpartidaria para abordar los desafíos que China plantea al orden basado en reglas- como su secretario de Estado.

Reducir la competitividad estratégica de China y ampliar la brecha de poder entre Estados Unidos y China serán los ejes centrales de la estrategia de la segunda administración Trump para China. Además de los esfuerzos por reducir la dependencia estadounidense de las cadenas de suministro chinas, es muy probable que Estados Unidos presione fuertemente para librar una segunda guerra comercial contra China, principalmente con agresivas medidas proteccionistas.

Si es previsible una merma del factor ideológico en aras de potenciar una competencia más pragmática, está por ver, no obstante, la capacidad de la nueva Administración para consolidar los importantes avances registrados en la relación con los aliados. Asimismo, cierta incertidumbre planea sobre el enfoque a desarrollar en relación a Taipéi. Aunque el lobby pro-taiwanés es muy importante en su equipo, tanto el propio Trump como personas muy cercanas como el empresario Elon Musk han alentado un importante giro de guion. De confirmarse, esto alejaría la hipótesis de un conflicto abierto que tiene en el futuro de la isla su máxima expresión.

En cualquier caso, la competencia con China no sólo estará entre las principales prioridades del gobierno de Trump, sino que sería uno de los principios rectores de su gobierno. En qué medida subsistirá el marco institucional que Washington y Beijing han construido con denodado esfuerzo en el último tramo de la Administración Biden es otra incógnita destacable. Por el contrario, es posible una retroalimentación mutua en la búsqueda de soluciones diplomáticas a las guerras en Europa y Oriente Medio.

Para el líder chino Xi Jinping, esta nueva administración representará un gran desafío, especialmente teniendo en cuenta el particular momento crítico de transformación de su economía y a tres años vista de un nuevo congreso del PCCh en el que, a buen seguro, intentará optar a un cuarto mandato.