EE. UU. Y Rusia, ¿Camino de la confrontación?

Introducción

Aún no se ha completado el primer cuarto del siglo XXI. Sin embargo, el sistema internacional heredado del siglo XX ha experimentado notables cambios y todo apunta a que lo seguirá haciendo durante los próximos años. El actual presidente de EE. UU., Joseph Biden (2021) ha llegado a anunciar que «El mundo está en un punto de inflexión» (La Casa Blanca, 2022: p 1), una afirmación que refleja la creciente complejidad e incertidumbre de la escena global.

En el año 2000, la situación de las dos principales potencias armamentísticas del planeta era notablemente diferente. EE. UU. ejercía una hegemonía mundial incontestable. Rusia, por el contrario, no se había recuperado aún de la disolución de la URSS, completada en 1991.

Hoy, Rusia está embarcada en la invasión militar de su vecina Ucrania y está expandiendo su presencia e influencia en diferentes países a lo largo del mundo. EE. UU., por otro lado, está decididamente centrado en una competición internacional, principalmente con China, por el mantenimiento de su hegemonía mundial. Al mismo tiempo, mantiene su apoyo económico y militar a Ucrania en su resistencia contra la agresión rusa.

Para entender los motivos y el proceso que ha desembocado en la situación actual, el presente artículo analiza y compara los documentos estratégicos de más alto nivel que han promulgado ambos países desde el año 2000, sus Estrategias de Seguridad Nacional (ESN). En ellas, los gobiernos plasman el modo en que pretenden emplear los instrumentos de poder del Estado para garantizar la protección y bienestar de sus ciudadanos frente a los riesgos y amenazas que se hayan identificado.

Se analizarán las once Estrategias promulgadas, siete norteamericanas y cuatro rusas, considerando el empleo de los principales instrumentos estatales de poder diplomático, de información, militar, económico y social (DIMES). La finalidad es identificar aquellos elementos esenciales que permitan determinar los principales objetivos de ambas grandes potencias, así como la existencia de posibles patrones de evolución que ayuden a vislumbrar las tendencias establecidas por los dos países.

Finalmente, se definirá la evolución del nivel de relación entre EE. UU. y Rusia atendiendo al modelo de la Competición en el Contínuum. Además, se valorarán las posibles tendencias futuras, atendiendo a las características de los escenarios globales de conflictividad que pudieran conformarse en el sistema internacional.

Las Estrategias de Seguridad Nacional de EE. UU.

La Ley de la Seguridad Nacional de 1947 puede considerarse el origen de las ESN de EE. UU. (Bogdanov, 2022). Posteriormente, en 1986, la Ley Goldwater- Nichols estableció que el presidente debía presentar anualmente una ESN al Congreso para su aprobación. Este criterio se mantuvo hasta que el presidente George Bush decidió publicar una única Estrategia por cada mandato (2002 y 2006), práctica que se ha mantenido hasta la actualidad.

En el año 2000, el presidente William J. Clinton (1993 – 2001) promulgó su séptima y última ESN. Su nombre, Una Estrategia de Seguridad Nacional para una era global, refleja su compromiso internacional, basado en alcanzar sus objetivos mediante la aplicación de incentivos (Hass y O’Sullivan, 2000). La Estrategia apoya  expresamente el desarrollo e integración internacional de Rusia, aunque apela a sus compromisos para introducir reformas internas y aplicar una política exterior responsable. A su vez, en el marco de la expansión de la democracia por todo el mundo, EE. UU. está colaborando en la consolidación de los estados recientemente independientes de la antigua URSS.

La siguiente ESN fue publicada en 2002 por el presidente George W. Bush (2001– 2009). El documento está completamente condicionado por los atentados del 11 de septiembre de 2001. Así, se concede al poder militar el protagonismo frente a la guerra contra el terrorismo (war on terrorism). Pero no se contempla de un modo unilateral, sino en el marco de alianzas internacionales, aunque siempre bajo liderazgo norteamericano. Además, se señalan ciertos «países canallas» (rogue states), que se caracterizan por someter a sus poblaciones, incumplir las leyes internacionales, intentar adquirir armas de destrucción masiva y promocionar el terrorismo. Finalmente, respecto a Rusia, se destaca la evolución de la relación recíproca desde la confrontación a la cooperación, materializada en el Consejo OTAN-Rusia.

En el año 2006, el presidente Bush promulgó su segunda ESN. La expresión inicial «América está en guerra» denota el mantenimiento del protagonismo militar. Sin embargo, a lo largo del documento se aprecia un claro incremento del peso diplomático. En ese sentido, se mantiene la necesidad de cooperar con Rusia en los asuntos estratégicos de interés común, aunque se sigue apelando a sus reformas internas en beneficio de la libertad y la democracia.

En el año 2010, el presidente Barack H. Obama (2009 -2017) publicó su primera ESN. Aunque pudiera esperarse lo contrario, se trata de una ESN más continuista que rupturista (De Carlos, 2015). Se caracteriza por estar claramente influenciada por la crisis financiera de 2007/08. De hecho, se asume expresamente que los recursos norteamericanos son limitados (Ettinger, 2017). Por ello, es necesario fomentar la cooperación mediante el empleo sistemático de la diplomacia (Arteaga, 2010). En la esfera internacional, se reconoce el resurgimiento de Rusia como potencia mundial y se celebran los acuerdos para el control armamentístico, como el nuevo tratado START¹. A su vez, se contemplan nuevos espacios de interés, especialmente el Ártico.

Cinco años después, en 2015, el presidente Obama promulgó su segunda ESN, en la que condenó con contundencia la agresión rusa a Ucrania de 2014. La idea principal del documento es que la única manera de garantizar la seguridad del pueblo americano es ejerciendo el liderazgo (America must lead) de un sistema internacional basado en reglas. Respecto a Rusia, se denuncia que la violación de la soberanía e integridad territorial de Ucrania, así como su beligerancia respecto a otros países vecinos, pone en peligro la estabilidad internacional. Como respuesta, se impondrán sanciones económicas y se incrementará la presencia militar en el Flanco Este de Europa. Además, se apoyará a los países socios, como Georgia, Moldavia y Ucrania, a resistir la coerción rusa. Todo lo anterior, sin perjuicio de mantener la puerta abierta a la colaboración en áreas de interés común.

Por otro lado, la Estrategia manifiesta un giro (rebalance) hacia la región de Asia- Pacífico, principalmente por su expectativa de crecimiento económico. Esta prioridad, anunciada en 2011 (pivot to the East), realmente representa una expansión más que una transformación de la política exterior (Lucas y McInnis, 2016). También cabe destacar el inicio de una relación de competición- cooperación con China (García Sánchez, 2015).

En el año 2017, el presidente Donald J. Trump (2017 – 2021) publicó su primera ESN, anunciada como una Estrategia que antepone América ante todo (America first). Se reconoce abiertamente la existencia de una competición internacional, en la que China y Rusia son los principales oponentes. China pretende desplazar a EE. UU. del Indo-Pacífico y expandir su modelo económico «dirigista»². Mientras que Rusia, mediante subversión, interfiere en la política interna de países en todo el mundo. No obstante, se mantiene la posibilidad de cooperar con ambos países en asuntos de interés mutuo.

La siguiente ESN, aún vigente, fue promulgada en 2022 por el presidente Joseph R. Biden (2021). Se caracteriza por elevar el concepto de competición global, añadiéndole el calificativo de «estratégica» y concediéndole una relevancia aún mayor, pues considera que el mundo se encuentra en un punto de inflexión.

Se establece una clara priorización de los retos estratégicos. Primero está China, como único competidor que puede modificar el orden internacional. Después se sitúa a Rusia, que sigue suponiendo un desafío para EE. UU. (Simón, 2022). En la última década, Moscú ha emprendido una política exterior imperialista con la finalidad de desestabilizar países en todo el mundo, incluido EE. UU. En este sentido, la Estrategia advierte que se responderá a cualquier acción rusa que amenace sus intereses vitales.

En el plano militar, cabe destacar los casus belli³ que se infieren en la Estrategia. Primero, ante cualquier acción de fuerza o coerción contra Taiwán. Segundo, la defensa de «cada pulgada del territorio de la OTAN» (La Casa Blanca, 2022: p 26) y el uso o amenaza de empleo de armas nucleares. Tercero, «no se tolerará» la interferencia externa en las elecciones norteamericanas.

Cinco presidentes diferentes, ¿una misma evolución?

En todas las ESN de EE. UU. desde el año 2000, se pueden identificar ciertos elementos esenciales que dotan a estos documentos de un carácter de continuidad y singularidad. En definitiva, el fundamento que gobierna todas las Estrategias norteamericanas es el condicionamiento de la seguridad nacional a la estabilidad y seguridad internacionales. Por ello, EE. UU. debe liderar la expansión de la democracia, la prosperidad y la libertad, guiándose por los valores norteamericanos. Así, la práctica totalidad de las amenazas identificadas provienen del exterior. Por otro lado, se reserva el armamento nuclear con fines disuasorios, a la vez que se apela al control armamentístico. Finalmente, Asia es claramente considerada la región más importante para la consecución de los objetivos de EE. UU.

Asimismo, de las Estrategias norteamericanas se pueden extraer ciertos patrones de evolución que definen sus tendencias más relevantes. En primer lugar, la percepción de Rusia ha sufrido una evolución manifiestamente negativa. Si bien, a principios del siglo XXI, se apoyaba su desarrollo e integración internacional, finalmente ha terminado siendo considerada como una amenaza para la seguridad y estabilidad internacionales. Claramente, la agresión a Ucrania en 2014 supone el punto de inflexión en esa evolución. En segundo lugar, la competición entre grandes potencias. Desde la ESN de 2015, en que se vislumbra una competencia económica con China, se produce una incesante escalada competitiva hasta convertirse en «estratégica». En último lugar, también se observa una importancia creciente de la región del Ártico como nuevo ámbito geográfico de interés.

Las Estrategias de Seguridad Nacional de Rusia

Desde el colapso de la URSS, el «Concepto de Seguridad Nacional» (CSN) fue el documento estratégico de referencia de Rusia, hasta la promulgación de su primera ESN en 2009 (Fagergren, 2022). Así, en 1997, el presidente Boris Yeltsin (1991 – 1997) publicó el primer CSN.

Posteriormente, en el año 2000, el presidente Vladimir Putin (1999) promulgó el segundo CSN ruso. Considerando la situación interna del país, el documento otorga a la economía un papel clave para garantizar los intereses nacionales. Respecto al contexto internacional, se contemplan dos tendencias «mutuamente excluyentes» mantenidas desde la finalización de la era bipolar. La primera, protagonizada por países occidentales bajo liderazgo norteamericano, pretende imponer soluciones unilaterales burlando las leyes e instituciones internacionales (Vining, 2002). La segunda tendencia, por el contrario, pretende el fortalecimiento de los mecanismos multilaterales. En esta línea, Rusia promoverá la conformación de un mundo multipolar junto a sus socios tradicionales, especialmente en el marco de la «Mancomunidad de Estados Independientes» (CIS⁴). En el ámbito militar, destaca la rebaja en el umbral de empleo del armamento nuclear, contemplando su utilización ante cualquier tipo de agresión (Álvarez Calzada, 2005). No obstante, Rusia se muestra partidaria del control de las armas nucleares como garantía de la estabilidad estratégica mundial. Finalmente, en clave nacional, se incluyen numerosas medidas para armonizar los intereses regionales, luchar contra el crimen organizado y la corrupción, así como para prevenir la aparición de movimientos separatistas.

En 2009, se promulgó la Estrategia de Seguridad Nacional de Rusia hasta el año 2020. Supone un claro avance respecto al CSN anterior, al considerar como superada la crisis sistémica rusa de finales del siglo XX. En esta línea, se manifiesta una mayor participación en organismos multilaterales como los BRIC⁵, la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva⁶ (OTSC) y la Organización para la Cooperación de Shanghái⁷ (OSC). También se busca una asociación estratégica igualitaria con EE. UU. sobre la base de intereses convergentes. Respecto al Ártico, se pretende impulsar el desarrollo de infraestructura militar, energética y de transporte, confirmándose así como una región estratégica (Sánchez Andrés, 2010). Finalmente, en el ámbito militar, destaca la supresión de la alusión al empleo de armamento nuclear como herramienta de disuasión frente a cualquier tipo de agresión.

Un año después del conflicto de Ucrania de 2014, el presidente Putin publicó una nueva ESN. Su aspecto más relevante es el ambiente prebélico que se infiere de ciertas medidas contempladas en el documento. Entre ellas, la recuperación de la disuasión nuclear, la mayor disponibilidad de las fuerzas militares, las reservas estratégicas de combustible, así como el impulso del desarrollo tecnológico para la fabricación de aviones y barcos. Respecto a la narrativa empleada, cabe reseñar la apelación a la unidad nacional y el fomento de los valores culturales rusos. A su vez, se denuncian ciertos intentos de desestabilizar su situación sociopolítica (incluyendo las «revoluciones de colores»⁸). Respecto a Ucrania, el apoyo de EE. UU. y la UE al golpe de estado anticonstitucional⁹ está dividiendo a la sociedad ucraniana y está sentando las bases para un conflicto armado. Además, tratan de influir sobre los ucranianos para que consideren a Rusia como un enemigo. Finalmente, en la misma línea, se incluyen medidas socioculturales destinadas al desarrollo de una identidad común, así como a la protección de los valores morales y espirituales fundacionales.

La última ESN de Rusia, aún vigente, fue promulgada por el presidente Putin un año antes de la invasión de Ucrania en 2022. El documento gira en torno a dos ejes, las cuestiones nacionales y la confrontación con «Occidente» (Laborie, 2021). En política exterior, se identifica a China e India como «socios estratégicos». En contraste, se percibe un agravamiento de las relaciones con EE. UU., al que se acusa de atacar los valores morales, espirituales y culturales rusos. Sin embargo, siguen existiendo puntos de encuentro para una relación responsable, como el Ártico y el control armamentístico (Milosevich-Juaristi, 2021). En el ámbito militar, se introducen nuevas medidas dirigidas a la educación patriótica y el entrenamiento militar de los ciudadanos. Finalmente, en el plano económico, se destaca la resiliencia rusa frente a la presión de las sanciones externas.

Un mismo presidente, ¿un mismo rumbo?

En los documentos estratégicos rusos también se pueden identificar una serie de elementos esenciales, mantenidos desde el CSN del 2000. La característica principal es la preocupación sistemática en proteger la soberanía e integridad territorial frente a interferencias externas e inestabilidades internas. En este sentido, se identifican amenazas externas provenientes principalmente de «Occidente». Además, se contemplan fuentes internas de inestabilidad política y social como el extremismo, el separatismo y la criminalidad. Por otro lado, se manifiesta una constante ambición por mejorar el posicionamiento global y regional del país, en un contexto internacional multipolar. En lo relativo al poder militar, se mantiene el carácter disuasorio del armamento nuclear, a la vez q se apela al control armamentístico. Finalmente, existe una sistemática vinculación del desarrollo económico a la consecución de los intereses nacionales.

Asimismo, también se pueden identificar ciertas tendencias relevantes que se han mantenido en el tiempo. En primer lugar, el agravamiento respecto a las relaciones con EE. UU., observado a partir de la ESN de 2015, principalmente por su supuesto apoyo al golpe de estado en Ucrania en 2014. En segundo lugar, un multilateralismo creciente, que ha evolucionado desde su ámbito regional hasta organizaciones de carácter más internacional. Sin embargo, cabe destacar que Rusia únicamente suele participar en organizaciones multilaterales que le garanticen exclusividad y un rol principal (Lo, 2015). Finalmente, el auge del factor cultural desarrollado a partir de la ESN de 2015, que está alineado con el incremento del tono belicista de las dos últimas Estrategias.

Estrategia de EE. UU. Vs Estrategia de Rusia

Mediante la comparación de los elementos esenciales y las respectivas evoluciones de las ESN de EE. UU. y Rusia, se puede analizar el nivel de relación existente entre ambas grandes potencias, así como su posible tendencia.

En primer lugar, ambos países ambicionan diferentes arquitecturas del sistema internacional. EE. UU. aspira a recuperar su hegemonía en un sistema unipolar. Rusia, en cambio, identifica un contexto multipolar con dos tendencias enfrentadas, una unilateral (de «Occidente») y otra multilateral (con Rusia).

En segundo lugar, el poder militar. En este ámbito, ambos países mantienen su armamento nuclear con fines disuasorios y apelan al control armamentístico.

En tercer lugar, las diferentes herramientas de poder preponderantes. Para Rusia, el aspecto social es prioritario, mientras que EE. UU. prioriza la diplomacia. En ese sentido, a continuación, se muestra el resultado de un análisis cuantitativo consistente en la contabilización de términos empleados en las Estrategias de ambos países, que han sido posteriormente agrupados según los ámbitos de poder con los que están relacionados (Fig. 1).

En cuarto lugar, las diferentes regiones de interés. Por un lado, EE. UU. antepone claramente el Indo-Pacífico, mientras que Rusia se centra en Eurasia. Sin embargo, con la evolución de las ESN, ha surgido una región de interés común, el Ártico.

En quinto lugar, las principales tendencias de las Estrategias en base a sus patrones de evolución más relevantes. En las ESN norteamericanas se puede observar un claro avance hacia una creciente competición internacional, principalmente con China. Respecto a las ESN rusas, se aprecia una manifiesta evolución belicista y de fomento de los valores patrióticos.

Finalmente, la evolución de las percepciones recíprocas. En ambos casos, se revela un evidente empeoramiento progresivo, especialmente a partir del conflicto en Ucrania de 2014. Además, en sus últimas Estrategias, ambos países se acusan mutuamente de ataques e injerencias.

En el siguiente cuadro, se comparan los elementos más relevantes identificados en las ESN de ambos países (Fig. 2).

¿Camino a la confrontación?

Según el modelo que contempla la OTAN para representar los niveles graduales de competición en el sistema internacional, denominado Competición en el Contínuum¹⁰, desde el año 2000, se ha producido una evolución desde la «cooperación» hasta una creciente «rivalidad» entre ambos países. De este modo, las dos potencias muestran contradicciones, a la vez que persiguen objetivos diferentes en el marco de la legalidad internacional.

Sin embargo, aunque la tendencia es manifiestamente negativa, aún no se percibe una confrontación cercana, siempre que no se produzcan actitudes hostiles por parte de alguno de los contendientes.

El principal argumento en contra de la proximidad de ese enfrentamiento es que EE. UU. está decididamente enfocado en su competición con China y en sus intereses en el Indo-Pacífico. Además, el sistema internacional conformado actualmente se caracteriza por una bipolaridad equilibrada, aunque imperfecta, entre EE. UU. y China (Dezcallar, 2023), que supone el contexto más estable posible (Mearsheimer, 2001)¹¹.

No obstante, existen dos tendencias que podrían conducir a un entorno más volátil. En primer lugar, se está gestando un foco de interés común, el Ártico. El control de sus recursos y de los pasos marítimos generados por el calentamiento global, pueden suponer un gran paso para la hegemonía mundial (Baños, 2017). En caso de que esa disputa derive en una rivalidad de «suma cero»¹², esta región podría acabar siendo motivo de confrontación. En cualquier caso, las Estrategias analizadas aún no evidencian una competencia clara y directa por el Ártico.

En segundo lugar, si Rusia se estableciera como gran potencia a nivel global, podría conformarse el contexto más peligroso posible, consistente en una multipolaridad desequilibrada¹³. Así, podría desencadenarse una coalición antihegemónica beligerante contra EE. UU., toda vez que la falta de confianza de Rusia y China hacia los norteamericanos es considerablemente mayor que la que mantienen entre ellos (Storey, 2018).

Conclusiones

¿Están abocadas a la confrontación las dos mayores potencias militares del planeta?

Obviamente, responder con certidumbre a la posibilidad de una guerra está fuera del alcance de cualquier análisis basado únicamente en documentos estratégicos públicos. Sin embargo, fruto del estudio de las ESN de EE. UU. y Rusia, se han identificado claros patrones de evolución que permiten inferir si efectivamente existen tendencias hacia una futura confrontación.

Este estudio se ha fundamentado en el análisis de las ESN de ambas grandes potencias, poniendo el foco en el modo en que emplean sus instrumentos de poder para garantizar la protección y bienestar de los ciudadanos.

Se ha comenzado con el análisis de las siete ESN de EE. UU. promulgadas desde el año 2000 hasta la actualidad. Así, la ESN del 2000 del presidente Clinton, se caracterizó por su marcado carácter globalista. Las dos siguientes del presidente Bush, de 2002 y 2006, estuvieron condicionadas por los atentados del 11S, lo que se tradujo en un mayor protagonismo del poder militar. Las siguientes ESN del presidente Obama, de 2010 y 2015, supusieron una vuelta a la preeminencia del poder diplomático. La posterior Estrategia de 2017 del presidente Trump, supuso el pistoletazo de salida de la competición por la hegemonía internacional. Finalmente, la ESN de 2022 del presidente Biden, confirió un carácter «estratégico» a esa competición e identificó claramente el rival a batir, China.

Posteriormente, se han estudiado las cuatro Estrategias de Rusia, promulgadas por el presidente Putin. El CSN del 2000 se caracterizó por la introducción de reformas internas con la aspiración de volver a establecerse como una gran potencia internacional. Posteriormente, la ESN de 2009 consideró superada la situación precaria del año 2000 y mostró un carácter más multilateralista. En la siguiente ESN de 2015, se impulsaron los aspectos socioculturales, con la intención  de  proteger  a  la  población  frente  a  las  mayores  injerencias  de
«Occidente». Finalmente, la última ESN de 2021 supuso un paso más en el fomento de los valores patrióticos, así como en el impulso de las relaciones exteriores, principalmente con China.

Según el modelo de la Competición en el Contínuum, las Estrategias de ambos países han evolucionado desde el nivel de «cooperación» hasta una creciente «rivalidad», localizándose en el año 2015 el punto de inflexión de esa tendencia.

En consecuencia, del análisis de las Estrategias no se puede inferir una confrontación cercana. Principalmente, porque EE. UU. está decididamente centrado en la competición con China. Además, el escenario internacional de bipolaridad equilibrada actual supone el contexto más estable posible.

Sin embargo, la región del Ártico se percibe como un posible foco de rivalidad directa. Además, no es descartable la conformación del escenario más peligroso, consistente en una multipolaridad desequilibrada. Este contexto podría conformarse si Rusia se estableciera de nuevo como gran potencia global y acordase con China una coalición antihegemónica contra EE. UU.

En el año 2000, el sistema internacional se caracterizaba por una incontestable unipolaridad hegemónica de EE. UU. Sin haberse completado un cuarto de siglo, el escenario ha mutado en una bipolaridad compartida con China, que sigue creciendo de un modo incesante. Además, la evolución y las pretensiones de Rusia apuntan a nuevos cambios en el orden internacional.

Finalmente, la complejidad e incertidumbre dominantes dificultan vislumbrar con cierta precisión el resultado de la competición que está teniendo lugar entre las grandes potencias mundiales. Sin embargo, se puede concluir que la rivalidad existente entre las dos mayores potencias armamentísticas del planeta presenta una tendencia manifiestamente preocupante.

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