ASEAN: la centralidad del sudeste asiático, a prueba

Introducción

Hace cinco siglos, uno de nuestros marinos más insignes, Juan Sebastián Elcano, culminaba la inédita hazaña de arribar a las Islas Molucas (o Islas de la Especiería) –en la actual Indonesia– navegando hacia el oeste desde la península ibérica, tras más de dos años de travesía capitaneada, prácticamente en su totalidad, por Fernando de Magallanes. Este territorio remoto poseía especias altamente codiciadas, como el clavo o la nuez moscada, que constituyeron «un motor para la humanidad desde la Antigüedad» (Mazón, 2020: 27).

España y Portugal, dos potencias que se habían repartido el mundo en virtud del Tratado de Tordesillas de 1494, se disputaron el control del comercio de esta región estratégica. Ya en 1515, Tomé Pires, boticario portugués afirmaba que «Quienquiera que sea el Señor de Malaca, tiene su mano en la garganta de Venecia» en su obra Suma Oriental (Cortesão, 1944: 90).

Hoy, medio milenio más tarde, el sudeste asiático se mantiene en el centro del interés geopolítico de las grandes potencias, en tanto que conserva su condición de motor de crecimiento para la economía global. El sudeste asiático posee una ubicación geográfica estratégica en el corazón del centro de gravedad geopolítico mundial, donde convergen los océanos Índico y Pacífico. El Estrecho de Malaca, que conecta ambos océanos a través de un angosto paso entre Indonesia y Malasia, es el cuello de botella más transitado del mundo, con un tráfico anual de 90.000 buques aproximadamente (Nofandi et al., 2022), convirtiendo a la región en un punto neurálgico del comercio mundial.

En términos económicos, en 2022, el PIB agregado del sudeste asiático fue de 3,8 billones de dólares (Fondo Monetario Internacional, 2023), convirtiéndolo en la quinta potencia económica mundial, por delante de India. Según estimaciones, la región podría convertirse en la cuarta economía mundial en 2030 (ASEAN, 2023a), gracias al impulso de Indonesia, la principal potencia económica, demográfica y militar del sudeste asiático. Además, como en el siglo XVI, Yakarta y sus socios de la región albergan recursos estratégicos clave no solo para la era contemporánea, sino también para afrontar las transformaciones futuras.

En este marco geográfico, que cuenta con un área de unos 4,5 millones de km2 y una población de alrededor de 665 millones de habitantes¹, la ASEAN –acrónimo de Association of South East Asian Nations (Asociación de Naciones del Sudeste Asiático)– ha desempeñado un papel fundamental en la integración regional y en la promoción de la cooperación entre sus Estados miembros. La ASEAN es una organización intergubernamental formada por diez países de la región del sudeste de Asia: cinco continentales –Camboya, Laos, Myanmar, Tailandia y Vietnam– y otros tantos insulares –Brunéi, Filipinas, Indonesia, Malasia y Singapur–. El único país de la región del sudeste asiático que no pertenece a la ASEAN es Timor Oriental, si bien se encuentra en proceso de adhesión (ASEAN, 2022).

La Asociación de Naciones del Sudeste Asiático está compuesta de tres pilares: la Comunidad Política y de Seguridad (APSC), la Comunidad Económica (AEC) y la Comunidad Socio-Cultural (ASCC). La ASEAN es, por tanto, una organización multidimensional, cuyos objetivos abarcan desde la promoción de la paz y la estabilidad en la región hasta el impulso del desarrollo económico y la cooperación en cuestiones sociales y culturales. Estos objetivos, hoy de enfoque holístico, han experimentado una evolución a lo largo de los años desde el nacimiento de la ASEAN en 1967.

En los años 50 y 60, la Guerra Fría estaba en pleno apogeo, y la región del sudeste asiático se había convertido en uno de los principales escenarios de la competencia geopolítica entre las dos grandes potencias hegemónicas, Estados Unidos y la Unión Soviética. Particularmente, la Guerra de Vietnam (1955-1975) ejemplificó las consecuencias nefastas de la expansión del comunismo en el sudeste asiático, así como el efecto devastador de convertirse en el terreno de juego de las superpotencias. La no alineación y la cohesión intrarregional podían ofrecer un contrapeso interno y una defensa colectiva contra la injerencia de las grandes potencias.

En este contexto, en 1967, cinco países del sudeste asiático –Indonesia, Filipinas, Malasia, Singapur y Tailandia– firmaron la Declaración de Bangkok, estableciendo formalmente la ASEAN. Una vez terminada la Guerra de Vietnam, tuvo lugar la primera Cumbre de la ASEAN en 1976, en la que se adoptó el TAC (Treaty of Amity and Cooperation – Tratado de Amistad y Cooperación), también conocido como Bali Concord I². El TAC establece, por primera vez, los principios de no confrontación, resolución pacífica de disputas, y no interferencia en los asuntos internos de los Estados miembros, valores que hoy encarnan lo que se conoce como «ASEAN Way» (el estilo o la forma de obrar de la ASEAN). Estos principios, de marcado enfoque en la seguridad, son un reflejo de las circunstancias y desafíos que enfrentaba la región del sudeste asiático en ese momento.

La ASEAN no surgió, por tanto, como una entidad con una vocación multifacética desde el principio. En sus primeros años, la organización se enfocó en la seguridad, evolucionando gradualmente hacia la cooperación económica, social y cultural que aborda hoy en día. Asimismo, a lo largo de los años, la ASEAN ha experimentado un crecimiento en términos de membresía. En 1985, se incorporó Brunéi y, una vez concluida la Guerra Fría, Vietnam se unió en 1995, Laos y Myanmar en 1997, y Camboya en 1999.

Al tiempo que la ASEAN ampliaba su alcance, su ámbito de actuación y su número de integrantes, la organización fue labrando su protagonismo en las dinámicas regionales. El concepto de «centralidad de la ASEAN» se refiere tanto a su posición geográfica como a su papel de liderazgo en la agenda y arquitectura de cooperación en el Indo-Pacífico. Este concepto implica que la ASEAN ocupa un espacio clave como catalizador para el diálogo entre los países de la región y con actores extrarregionales. La centralidad de la ASEAN se manifiesta a través de una serie de mecanismos diplomáticos multilaterales liderados por la propia organización, como la Cumbre de la ASEAN, en la que se enmarcan la Cumbre de Asia Oriental o la Cumbre ASEAN+3, entre otras iniciativas, como el Foro Regional de la ASEAN o la Reunión de Ministros de Defensa ASEAN Plus (ADMM-Plus, por sus siglas en inglés), que sirven como punto de convocatoria de diferentes potencias globales, como Estados Unidos, China, India, Japón o Rusia.

La ASEAN Way: ¿un modelo agotado?

El sudeste asiático, una región azotada por tensiones y conflictos internos durante la Guerra Fría, ha conseguido mantener un considerable nivel de paz y estabilidad intrarregional desde la fundación de la ASEAN hace ya más de medio siglo (Ministerio de Asuntos Exteriores de la República de Indonesia, 2023). Es importante recordar que, pese a los grandes avances logrados por la ASEAN en relación con su integración y cohesión (UNCTAD, 2017), se trata de una región notablemente heterogénea en términos culturales, étnicos y lingüísticos, con grandes disparidades económicas, ideológicas y de desarrollo entre los Estados miembros, sumado a los condicionantes geográficos, con las consecuentes divergencias estratégicas y de intereses en política exterior que ello conlleva. Un ejemplo ilustrativo de las palpables divisiones internas de la ASEAN es su respuesta al golpe de Estado de Myanmar en febrero de 2021 y la crisis consecuente, que amenaza no solo la seguridad de uno de sus Estados miembros, sino también la estabilidad del sudeste asiático.

El 1 de febrero de 2021, el ejército de Myanmar –también conocido como Tatmadaw– dio un golpe de Estado, tomando el control del gobierno legítimo y deteniendo a la líder civil Aung San Suu Kyi, así como a otros líderes políticos y activistas. La justificación del ejército fue un supuesto fraude electoral en las elecciones de noviembre de 2020, en las que el partido de Aung San Suu Kyi, la Liga Nacional para la Democracia (LND), obtuvo una victoria abrumadora. El golpe de Estado generó protestas masivas en todo el país, a lo que las fuerzas de seguridad respondieron con violencia, y la situación en Myanmar se volvió cada vez más tensa.

En respuesta, la ASEAN convocó la primera Cumbre extraordinaria de su historia para abordar una crisis interna de un Estado miembro, dos meses después del levantamiento. Los Estados miembros se reunieron con el líder de la junta militar de Myanmar, el General Min Aung Hlaing, y acordaron el «Consenso de Cinco Puntos» (Five-Point-Consensus, en inglés), que exigía 1. el cese inmediato de la violencia en Myanmar; 2. iniciar un diálogo constructivo entre todas las partes implicadas para buscar una solución pacífica; 3. el nombramiento de un enviado especial de la presidencia de la ASEAN para facilitar la mediación en el proceso de diálogo; 4. la ayuda humanitaria de la ASEAN; y 5. la visita del enviado especial a Myanmar para reunirse con todas las partes (ASEAN Secretariat, 2021). Sin embargo, el Consenso de Cinco Puntos se ha considerado un fracaso, debido a su incumplimiento por parte de la junta militar, alegando que «ajusta el Consenso de Cinco Puntos a su propia hoja de ruta», tal y como se hacen eco en los medios del Gobierno birmano (The Global New Light of Myanmar, 2024).

El hecho de que no haya habido ningún cambio en el enfoque de la ASEAN hacia Myanmar en estos tres años de conflicto, más allá de su ceñimiento al Five-Point- Consensus, se debe a la limitación del modelo de toma de decisiones de la ASEAN basado en el consenso, ya que varios Estados miembros se oponen a cualquier intervención más contundente en los asuntos internos del país (Grossman, 2023), otro de los principios rectores de la ASEAN.

Durante la última Cumbre de la ASEAN en septiembre de 2023 los líderes de la asociación emitieron una declaración conjunta que condenaba, por primera vez, la violencia que la junta militar ha ejercido desde 2021 (ASEAN, 2023b). También acordaron seguir excluyendo a la junta militar de las reuniones de alto nivel de la ASEAN, y anunciaron que Myanmar sería despojado de su presidencia en 2026, que ocupará Filipinas finalmente (ASEAN, 2023c).

Sin embargo, la realidad geográfica implica que algunos países de la ASEAN se vean más afectados que otros por esta crisis. Hay países, como Tailandia, que comparten frontera con Myanmar, y no pueden permitirse el inmovilismo y la inacción en una cuestión que afecta directamente a su seguridad y estabilidad. Así pues, en junio de 2023, Tailandia convocó una reunión informal al margen de la ASEAN para «reanudar plenamente» las relaciones con el gobierno militar de Myanmar (Ministerio de Asuntos Exteriores del Reino de Tailandia, 2023). De hecho, hay cada vez más voces dentro de la ASEAN que expresan su malestar con la gestión del conflicto, como el primer ministro de Malasia, Anwar Ibrahim, que declaró en marzo de 2023 en Filipinas que «la no injerencia no es una excusa para la indiferencia» (Universidad de Filipinas, 2023), en referencia a la aplicación rigurosa de la ASEAN Way en la Crisis de Myanmar.

Otro de los retos que cuestiona la credibilidad de la ASEAN es su perfil bajo ante la creciente ambición china en el Mar de China Meridional (MCM), sustentada por su reclamación territorial maximalista conocida como la «línea de los nueve puntos» (o nine- dash line). Esta zona abarca la mayor parte del Mar de China Meridional y se solapa con las reivindicaciones de zona económica exclusiva (ZEE) amparadas por la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (conocida como UNCLOS) de cinco naciones del sudeste asiático: Brunéi, Filipinas, Indonesia, Malasia y Vietnam.

Según Asia Maritime Transparency Initiative (2023), China tiene 20 puestos avanzados en las disputadas islas Paracel y 7 en las Spratly. También controla Scarborough Shoal (conocido como el Bajo de Masinloc), del que se apoderó en 2012 mediante una presencia constante de guardacostas, aunque no ha construido ninguna instalación en ese lugar. Desde 2013, China ha llevado a cabo una construcción de islas artificiales sin precedentes en las Spratly, creando 1.300 hectáreas de nuevas tierras, conocida como la «Gran Muralla de Arena».

Pese a que en 2016 la Corte Permanente de Arbitraje de La Haya, en un caso presentado por Filipinas, dictaminó que la «línea de los nueve puntos» china carecía de fundamento jurídico (Corte Permanente de Arbitraje, 2016), China no solo mantiene sus pretensiones territoriales en el MCM intactas, sino que ha elevado su perfil asertivo estos últimos años, y 2023 ha sido un año especialmente tenso, sobre todo para Filipinas.

A lo largo de 2023, buques chinos intentaron en varias ocasiones y con diversos grados de fuerza impedir el reabastecimiento filipino de su contingente de tropas estacionadas a bordo del Sierra Madre, un barco de la Segunda Guerra Mundial intencionalmente encallado en 1999 para reclamar la soberanía del banco de arena Ayungin (también conocido como Second Thomas Shoal) en las Islas Spratly, a 105 millas náuticas de la costa filipina (es decir, dentro de la ZEE filipina) y a 600 millas náuticas de la isla china de Hainan. Pekín ha recurrido a diferentes medidas de «zona gris», como la colisión de naves, la utilización de cañones de agua de alta potencia o láseres de uso militar. En los últimos meses, los buques chinos también han impedido el acceso, mediante el uso de la fuerza, al Bajo de Masinloc, que igualmente se encuentra dentro de la ZEE filipina.

Mientras tanto, la ASEAN se ha mantenido al margen. La declaración conjunta emitida tras la última Cumbre de la ASEAN, celebrada en septiembre de 2023, no hizo referencia a las tensiones en el Mar de China Meridional (ASEAN, 2023c), aunque el 30 de diciembre de 2023, la ASEAN publicó una declaración específica sobre el Mar de China Meridional sin precedentes. En la declaración, los ministros de Asuntos Exteriores muestran su «preocupación» por el desarrollo de los acontecimientos en la zona marítima, si bien se omite nuevamente la mención a China (ASEAN, 2023d).

Durante la presidencia indonesia de la ASEAN en 2023 tampoco se han logrado avances concretos en las negociaciones para un Código de Conducta sobre el Mar de China Meridional. Las negociaciones para implementar un Código de Conducta en el MCM se iniciaron hace más de 20 años, en 2002. El Código de Conducta (conocido como Code of Conduct o COC) es un conjunto de directrices y principios que buscan regular las actividades de los países en el Mar de China Meridional y gestionar las disputas territoriales de manera pacífica, con el fin de fomentar la estabilidad, la seguridad y la cooperación en la región.

Sin embargo, hasta ahora, no se han logrado avances significativos (Powell, 2023). Ello se debe, en parte, a la dificultad de conciliar los distintos intereses y reclamaciones de los diez Estados miembros de la ASEAN en las disputas del Mar de China Meridional. En el caso de países como Laos y Camboya, tienen además relaciones cordiales con China. De hecho, tras la reunión de ministros de Asuntos Exteriores de la ASEAN de 2012, no se llegó a emitir una declaración conjunta, la primera vez que ocurría desde la creación de la ASEAN, debido al bloqueo por parte de Camboya a cualquier tipo de referencia a la disputa en el Mar de China Meridional (Bower, 2012). Asimismo, la ASEAN fue incapaz de apoyar a Filipinas en 2016 tras la decisión unánime del Tribunal de Arbitraje de La Haya, que rechazó la reclamación de China sobre la ZEE de Filipinas (Campbell, 2016).

Así pues, como en el caso de la gestión de la Crisis de Myanmar, algunos Estados de la ASEAN han decidido tomar su propio camino ante la inacción de la asociación. Filipinas se ha puesto en contacto con Malasia y Vietnam para negociar un código de conducta independiente sobre el Mar de China Meridional (Strangio, 2023a), vistos los escasos avances en el acuerdo regional que se negocia con China. Un código de conducta informal entre Filipinas, Vietnam y Malasia, cuyas reivindicaciones territoriales se solapan, podría efectivamente sentar las bases para una mayor unidad regional en torno a las disputas sobre el Mar de China Meridional.

Se atisba, además, un cambio de tendencia, y es que, en septiembre de 2023 la ASEAN realizó el primer ejercicio militar conjunto de su historia en el mar de Natuna Meridional, en Indonesia –eso sí, lejos de las zonas disputadas con China– (Ministerio de Defensa de Singapur, 2023). La operación tuvo como objetivo desarrollar las capacidades militares, como la seguridad y patrullas marítimas, así como la distribución de ayuda humanitaria en caso de catástrofe.

En definitiva, la ASEAN, hasta ahora, ha enfrentado dificultades para establecer una postura unificada en cuestiones geopolíticas clave, lo que ha afectado a su capacidad para influir en la escena internacional de manera coherente. Este año, la presidencia indonesia de turno de la ASEAN catalogaba al sudeste asiático como «epicentro del crecimiento»³ mundial. Pero la ASEAN se enfrenta a desafíos importantes –incluso existenciales–, que los principios que la rigen, encarnados en la ASEAN Way, no permiten abordar eficazmente.

El cumplimiento riguroso e inflexible de estos principios, que incluyen la toma de decisiones consensuada y la no interferencia en los asuntos internos de los Estados miembros, limitan la capacidad de la ASEAN para abordar cuestiones cruciales de manera efectiva, dada la inherente heterogeneidad de la región y las divergencias ideológicas, económicas y estratégicas de los miembros. Como apunta Strangio (2023b), la «diplomacia (…) de la ASEAN no ha logrado seguir el ritmo de los acontecimientos regionales y globales».

La encuesta «Estado del Sudeste Asiático 2023», realizada por el Instituto ISEAS-Yusof Ishak de Singapur (2023: 2), señala que el 82,6 % de los encuestados en la región consideraba que la ASEAN es una organización «lenta e ineficaz, y cada vez más irrelevante en la escena mundial». En el año 2024, el reto será mayúsculo. Laos, un país comunista y pobre que se encuentra en la órbita de China, presidirá la ASEAN en un momento de creciente agitación en la región y en el mundo. Tendrá que liderar la asociación abordando los diversos retos a los que se enfrenta, desde la Crisis de Myanmar hasta las crecientes tensiones en el Mar de China Meridional y la intensificación de la rivalidad entre Estados Unidos y China.

Un escenario de competencia entre grandes potencias

La frase que mejor resume la aproximación de las naciones del sudeste asiático a la rivalidad entre Estados Unidos y China es: «Don’t make us choose» («No nos hagan elegir»).

Como se ha mencionado previamente, desde sus comienzos, la ASEAN se declaró una zona neutral libre de injerencias extranjeras, y ha procurado evitar verse envuelta en la competencia entre grandes potencias. Al invitarlas a participar en su sistema de cumbres y foros, en las que la propia ASEAN ejerce un rol de liderazgo, la asociación se ha labrado una posición única como árbitro en el Indo-Pacífico. Este enfoque ha sido decisivo para garantizar que la ASEAN preserve su atractivo como centro de convocatoria multilateral regional y global.

Sin embargo, la división de la ASEAN y su ineficacia en el abordaje de los retos que ponen en riesgo su seguridad, especialmente las disputas territoriales con China en el MCM, obliga a los Estados miembros a recurrir a la bilateralidad, al margen de la asociación. Es importante tener en cuenta que, según el Global Firepower Index 2024, China se encuentra en la tercera posición a nivel mundial en términos de poder militar, en contraste con los países de la ASEAN: Indonesia (13), Vietnam (22), Tailandia (25), Singapur (30) Filipinas (34), Myanmar (35), Malasia (42), Camboya (111) y Laos (112). Asimismo, el gasto militar chino en 2023 fue de 292 mil millones de dólares, mientras que la principal potencia militar de la ASEAN, Indonesia, apenas alcanzó los 9 mil millones dólares (Stockholm International Peace Research Institute, 2023).

En vista de la asimetría militar, son varios los países de la ASEAN que están estrechando los lazos en seguridad con otros países, especialmente con el principal contrapeso externo, Estados Unidos. Según David Shambaugh, coautor del informe «Prioritizing Southeast Asia In American China Strategy» de la Asia Society Center on US-China Relations (2023a), ocho de las diez naciones de la ASEAN mantenían amplios vínculos militares con Estados Unidos, siendo Laos y Myanmar las únicas excepciones. Las asociaciones de seguridad de los países del sudeste asiático con Estados Unidos forman parte, no obstante, de una «estrategia de cobertura» (conocida como hedging), que les permite mantener un equilibrio en sus relaciones con Washington y Pekín sin necesidad de alinearse con ninguno de ellos.

Según el Índice de Poder Asiático del Lowy Institute (2023), y como explica el Asia Society Center on US-China Relations (2023b), en 2022, China tenía más influencia que Estados Unidos en ocho de los diez Estados de la ASEAN, seis de ellos por un amplio margen –Brunéi, Camboya, Indonesia, Laos, Malasia y Myanmar–. Pekín superaba a Washington incluso en Vietnam y Tailandia –aliado de Estados Unidos–, y este último solo tenía más influencia en Filipinas y Singapur. Únicamente en la categoría de «redes de defensa», Estados Unidos tiene una ventaja sustancial sobre China. En conjunto, el Índice de Poder Asiático sugiere que la influencia de China en la región aumenta, mientras disminuye la de Estados Unidos.

Por otro lado, según la encuesta «Estado del Sudeste Asiático 2023» del ISEAS Yusof- Ishak (2023), el 64,5 % de los que consideran a China como la potencia económica más influyente, y el 68,5 % de los que la ven como la más influyente en los ámbitos político y estratégico, expresan su preocupación por su creciente huella en la región (ídem: 3). Cuando se les pidió que eligieran entre China y Estados Unidos, los encuestados mostraron una creciente preferencia por alinearse con Estados Unidos: el 61,1 % eligió a Estados Unidos, mientras que sólo el 38,9 % se decantó por China (ídem: 45). Por tanto, aunque China parece tener más peso en la mayor parte de la región, muchos siguen viendo su creciente influencia con preocupación.

Con todo, la superioridad de la influencia económica china sobre la estadounidense es palpable. China es el principal socio comercial de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN, 2020), y viceversa. En la última década, el sudeste asiático se ha convertido en una región central para la construcción de infraestructuras y la financiación del desarrollo por parte de Pekín a través de su Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI, por sus siglas en inglés). De hecho, en el Tercer Foro de la Franja y la Ruta (BRF, por sus siglas en inglés), celebrado en Pekín en octubre de 2023, cuando se cumplen 10 años del nacimiento de la iniciativa, el sudeste asiático representó más de una sexta parte de los 369 proyectos anunciados por China (Minister of Foreign Affairs of the People’s Republic of China, 2023; Parameswaran, 2023).

En este Foro, el primer ministro de Tailandia, Srettha Thavisin, expresó el compromiso de acelerar la construcción del ferrocarril China-Tailandia en el marco de la BRI, así como un proyecto geopolítico que consistiría en un gran «puente terrestre» que uniría los océanos Índico y Pacífico a través de un sistema ferroviario y de carreteras que facilitaría el transporte de mercancías entre ambos océanos, sorteando el estrecho de Malaca y acortando el tiempo de navegación entre el Pacífico y el Índico en unos cuatro días (Gobierno de Tailandia, 2023).

Sin embargo, cada vez preocupa más hasta qué punto China utiliza su influencia económica para ejercer presión política y posicionarse estratégicamente, a expensas de los intereses del sudeste asiático (Asia Society Center on US-China Relations, 2023b; The Economist, 2023a), como refleja el caso de la modernización del ferrocarril Kunming- Haiphong, que atraviesa los yacimientos más importantes de minerales de tierras raras de Vietnam, existiendo sospechas sobre la imposición y coerción por parte de Pekín (Tran, 2023)⁴.

En respuesta, algunos países del sudeste asiático están buscando una relación más robusta con Estados Unidos para contrarrestar la creciente influencia de China, en un continuo ejercicio de equilibrismo. Su compromiso en la región, sin embargo, suscita dudas. Aunque en mayo de 2022 se celebró en Washington una cumbre especial entre Estados Unidos y la ASEAN, en la que Joe Biden declaró que se iniciaba una «nueva era» en las relaciones entre la asociación y Estados Unidos (The White House, 2022), en septiembre de 2023, Biden no asistió a la Cumbre de Asia Oriental en Indonesia; en vez de ello, participó en la Cumbre del G-20 que se celebró en India, y después visitó Vietnam a su regreso. De ahí que las naciones del sudeste asiático sigan optando por una búsqueda de equilibrio entre ambas superpotencias.

Precisamente el máximo exponente del ejercicio de equilibrio entre Estados Unidos y China es Vietnam. En septiembre de 2023, Hanoi elevó a Estados Unidos al escalón más alto de su jerarquía de relaciones bilaterales en una actualización histórica. Solamente China, Rusia, India, Corea del Sur y, desde noviembre de 2023, también Japón, pertenecen a este selecto grupo de la política exterior vietnamita. La nueva Asociación Estratégica Integral EE. UU.-Vietnam incluirá un componente de seguridad que podría dar lugar a futuros acuerdos de defensa (The White House, 2023).

En consonancia con la política exterior omnidireccional vietnamita, en diciembre de 2023, apenas dos meses después de haber elevado la relación con Estados Unidos a la máxima categoría, se anunció la elevación de los lazos entre Vietnam y China, y la inclusión de Vietnam en la «comunidad de destino común» de China, el estatus más alto de las relaciones bilaterales para la administración de Xi Jinping (Portal de Información Electrónica del Gobierno de Vietnam, 2023). Como afirma Vu (2023), este movimiento supone una compensación por elevar sus lazos con Estados Unidos a una Asociación Estratégica Integral.

Ante los incidentes con China en el Mar de China Meridional a lo largo de 2023, Filipinas también está reforzando sus vínculos de seguridad con Estados Unidos, aliado de Filipinas desde la firma del Tratado de Defensa Mutua en 1951. Manila ha ampliado el acceso de Estados Unidos a las instalaciones militares filipinas, de cinco a nueve (US Department of Defense, 2023a), en el marco del Acuerdo de Cooperación Reforzada en materia de Defensa –conocido por el acrónimo ECDA (Enhanced Defense Cooperation Agreement)–. Asimismo, ambos países realizaron patrullas conjuntas en las aguas de Filipinas en noviembre de 2023, en un momento de creciente tensión con China en la zona, y, en enero de 2024, EE. UU., Filipinas y China llevaron a cabo patrullas simultáneas en el Mar de China Meridional. Las patrullas de Estados Unidos y Filipinas tuvieron lugar cerca de la isla de Mavulis, el punto más septentrional de Filipinas, próximo a Taiwán. Este duelo de patrullas de manera simultánea, así como las ubicaciones escogidas, reflejan la intensificación de las fricciones en el MCM.

Por otro lado, Estados Unidos, más allá de reforzar las relaciones bilaterales con los países del sudeste asiático, ante el vacío de poder de la ASEAN, unido al ascenso de China, y su evidente desventaja geográfica respecto al gigante asiático, ha liderado la creación de instituciones «minilaterales» en la región, como el Diálogo Cuadrilateral de Seguridad (conocido como Quad, abreviación de Quadrilateral Security Dialogue), el AUKUS –creado a partir de las letras iniciales de los miembros de la agrupación: Australia, United Kingdom (Reino Unido) y United States (Estados Unidos)– o la nueva alianza trilateral de seguridad entre Estados Unidos, Japón y Corea del Sur.

El Quad es un foro estratégico que involucra a Estados Unidos, India, Japón y Australia. Aunque el Quad no es un tratado formal ni una alianza militar, ha tenido una gran repercusión debido a su implicación en la seguridad regional y a su impacto en el equilibrio de poder en el Indo-Pacífico, especialmente en el contexto de las crecientes tensiones con China. El Quad es una agrupación multidimensional, con una concepción amplia de la seguridad, que promueve la cooperación en áreas como seguridad marítima, conectividad digital, salud pública, ciberseguridad y respuesta a desastres naturales, entre otros ámbitos.

Y, pese a las afirmaciones de que el Quad cuestiona la centralidad de la ASEAN, lo cierto es que los miembros del Quad siempre han reivindicado su centralidad en sus declaraciones conjuntas (The White House, 2021); incluso uno de los miembros de la ASEAN, Vietnam, participó en 2020 en la extensión del Quad llamada Quad Plus, para afrontar los retos que la pandemia trajo consigo. El Quadrilateral Security Dialogue es, por tanto, una agrupación inclusiva, y no una «camarilla» o una «nueva OTAN», como ha afirmado China en numerosas ocasiones (Ministerio de Asuntos Exteriores de China, 2020). El Quad se ha centrado, además, en el desarrollo regional, también del sudeste asiático, alejándose de la competencia exclusiva con China.

Por otro lado, la ASEAN tiene once socios de diálogo, y ha establecido una Asociación Estratégica Integral con cinco de ellos: aparte de Estados Unidos y China, con India, Japón y Australia, todos ellos miembros del Quad. Existen, por tanto, sinergias entre la ASEAN y el Quad, y este no socava la influencia ni la centralidad de la ASEAN.

A diferencia del Quad, el AUKUS tiene una vocación militar, centrándose en la cooperación y el desarrollo de capacidades y tecnologías de defensa de los tres miembros de la angloesfera, como el desarrollo de submarinos de propulsión nuclear para la Armada australiana. Otra diferencia respecto al Quad es que el AUKUS solo cuenta con un miembro natural de la región de Asia-Pacífico. Pese a ello, como señaló el ex ministro de Asuntos Exteriores indonesio Natalegawa (2021), el AUKUS sirve para recordar a la ASEAN «el coste de su titubeo e indecisión en un entorno geopolítico complejo y en rápida evolución», en referencia a su incapacidad de abordar las cuestiones que amenazan no solo la seguridad regional, sino la seguridad de la asociación.

Construyendo un Indo-Pacífico multipolar

Aunque Estados Unidos y China se disputan la posición y la influencia en el sudeste asiático, esta región es más que un mero terreno de juego de la contienda bipolar entre las dos grandes potencias. El sudeste asiático concentra múltiples actores en un complejo panorama geoestratégico, y con un creciente papel e influencia de las llamadas potencias medias –como Australia, India, Japón o Corea del Sur–. La participación de estas potencias interesa al sudeste asiático, pues cuantos más socios tengan los Estados de la ASEAN, más se disipa la competencia bipolar.

Según el informe «Estado del Sudeste Asiático» del Instituto Iseas-Yusof Ishak, Japón es el socio exterior más fiable de la región (2023: 50). La segunda potencia económica de la región de Asia-Pacífico ha mantenido una presencia significativa en el sudeste asiático y constituye, para muchos países de la ASEAN, una protección frente a Estados Unidos y China, como fuente de capital, tecnología y ayuda. Sin embargo, el ascenso de China y su creciente determinación han empujado a Japón a desempeñar un papel más proactivo en la seguridad regional (The Economist, 2023b). De hecho, en 2023, las embarcaciones del Gobierno chino han cruzado la zona contigua de las islas Senkaku⁵ en 352 de los 365 días, la cifra más alta desde que comenzaron los registros en 2008 (Japan Coast Guard, 2024).

Así pues, los lazos de seguridad de Japón con los Estados de la ASEAN se han estrechado en el último año. En noviembre de 2023, dos aliados de Estados Unidos, Japón y Filipinas, acordaron negociar un RAA (Reciprocal Acccess Agreement – Acuerdo de Acceso Recíproco), un pacto bilateral de defensa y seguridad que proporciona entrenamiento y operaciones militares compartidas (Gobierno de Filipinas, 2023). Sería el primer RAA de Japón con un miembro de la ASEAN y el tercero en total. Filipinas, además, entra a formar parte del nuevo programa OSA (Overseas Security Assistance – Ayuda a la Seguridad en Ultramar), que busca reforzar las capacidades de defensa de naciones afines a Japón (Ministerio de Asuntos Exteriores de Japón, 2023a).

Junto con Filipinas, Malasia ha sido otro país de la ASEAN seleccionado como beneficiario del OSA. En diciembre de 2023, Malasia anunció la elevación de su relación con Japón a una Asociación Estratégica Integral, en la que la asistencia en materia de seguridad figura como un área clave de creciente cooperación (Ministerio de Asuntos Exteriores de Malasia, 2023).

Otro país de la ASEAN, Vietnam, en consonancia con su política exterior omnidireccional, también está aproximándose a las potencias medias del Indo-Pacífico. Tras la histórica mejora de las relaciones de Vietnam con Estados Unidos en septiembre de 2023, apenas dos meses más tarde, Japón y Vietnam establecieron oficialmente una Asociación Estratégica Integral, acordando ampliar su cooperación en materia de seguridad, que incluye el suministro de equipos de defensa japoneses, la cooperación en seguridad marítima y la transferencia de tecnología (Ministerio de Asuntos Exteriores de Japón, 2023b). Hanoi está considerando elevar al mismo nivel sus relaciones con Singapur, Indonesia y Australia (London, 2023).

Más allá de la aproximación bilateral, Japón también está fortaleciendo su relación con la ASEAN, en una muestra de reconocimiento de su centralidad regional. En diciembre de 2023, Japón y la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático acordaron reforzar la cooperación en materia de seguridad, incluida la marítima, con motivo del 50º aniversario del establecimiento de sus relaciones (Gabinete del Primer Ministro de Japón, 2023). La cooperación bilateral está siendo complementada por la vía multilateral en un esfuerzo de afrontar los retos de seguridad de la región.

Australia es otro de los países que también está estrechando sus relaciones de seguridad con los países del sudeste asiático. En septiembre de 2023, Filipinas y Australia elevaron su relación al nivel de Asociación Estratégica (Prime Minister of Australia, 2023). El primer ministro australiano Anthony Albanese y el presidente filipino Ferdinand Marcos firmaron el acuerdo durante la visita de Estado del líder australiano a Manila, la primera en dos décadas. En virtud del acuerdo, ambas naciones acordaron convocar una reunión anual de ministros de defensa, y Australia confirmó su voluntad de realizar por primera vez patrullas navales conjuntas con Filipinas en el MCM. Dos meses más tarde, en noviembre de 2023, se llevó a cabo la primera patrulla conjunta entre Filipinas y Australia –si bien realizada íntegramente dentro de la zona económica exclusiva de Manila–. En agosto de 2023, Australia y Filipinas habían llevado a cabo maniobras navales conjuntas con Estados Unidos y Japón, algo inédito también.

Por su parte, India, con su extraordinario crecimiento económico y presencia militar en ascenso, se ha convertido en un actor clave para la ASEAN en el marco del Indo- Pacífico. El país más poblado del mundo considera la región del sudeste asiático como estratégica en su política exterior y parte central de su marco geográfico conocido como «vecindad extendida» (Extended Neighbourhood), en consonancia con su Look East policy (1991) y Act East policy (2014).

En respuesta a la determinación china, que la propia India ha sufrido en la región de Aksai Chin⁶, Delhi está fortaleciendo sus vínculos de seguridad con los Estados de la ASEAN. En junio de 2023 apoyó abiertamente la sentencia de 2016 del Tribunal de La Haya, que rechazaba las reclamaciones chinas sobre la ZEE de Filipinas en el Mar de China Meridional (Ministerio de Asuntos Exteriores de India, 2023), poniendo fin a su tradicional neutralidad en el asunto. Asimismo, en agosto de 2023, los guardacostas de Filipinas e India firmaron un Memorando de Entendimiento para impulsar la cooperación marítima, y potencialmente naval (Ministerio de Defensa de India, 2023). Por otro lado, India también está aumentando su compromiso en materia de seguridad con otros países de la ASEAN, como Vietnam, proporcionando asistencia y activos a sus fuerzas navales (Ministerio de Defensa Nacional e Vietnam, 2023; Cohen y Koch, 2023), vitales para la defensa de su ZEE, y también ha reforzado recientemente los vínculos de seguridad con Indonesia.

Indonesia: ¿espectador o líder?

Indonesia es la tercera democracia más grande y el cuarto país más poblado del mundo. Con 278 millones de habitantes –concentra más de un tercio del total de habitantes de las naciones de la ASEAN (665 millones)–, es un país estratégico, no solo por su ubicación como punto de convergencia de las principales rutas marítimas del Indo- Pacífico, sino también por sus proyecciones económicas, demográficas y militares.

El PIB nominal indonesio fue, en 2022, de 1,3 billones de dólares (FMI, 2023), es decir, más de un tercio del total de la ASEAN –3,8 billones de dólares–. Aunque su PIB está hoy por debajo de países como España –1,4 billones de dólares–, se prevé que Indonesia sea la cuarta economía del mundo en 2045, cuando se conmemora el centenario de su independencia, un objetivo marcado por el presidente de Indonesia, Joko Widodo (conocido popularmente como Jokowi) en 2019 a través de su Golden Indonesia Vision 2045 (Secretaría del Gabinete de la República de Indonesia, 2023a).

El 14 de febrero de 2024, se han celebrado elecciones en Indonesia. Tras una década de gobierno de Jokowi, que no se pudo presentar por límite de mandato, Indonesia contará con un nuevo líder: Prabowo Subianto, quien perdió las elecciones precisamente frente a Joko Widodo en 2014 y en 2019, antes de unirse a su gabinete como ministro de Defensa. Subianto ha prometido continuar la agenda de modernización impulsada por Jokowi, que, desde su toma de posesión en octubre de 2014, ha dirigido Indonesia a través de un período de importante crecimiento económico y avance, hasta tal punto que su índice de popularidad ha alcanzado un máximo histórico (Muhtadi, 2023). El país cuenta con importantes activos, como sus ricos recursos naturales⁷, y un atractivo mercado interno, que han propiciado un aumento de la inversión en el país, especialmente en el sector de las infraestructuras (Nejime, 2023).

En relación con su política exterior, históricamente, Indonesia ha sorteado las divisiones geopolíticas abrazando los principios del Movimiento de Países No Alineados. Hoy en día, ante el nuevo contexto geopolítico, Indonesia se apoya en la ASEAN y en otras instituciones internacionales multilaterales, como el G20 y la ONU, para mitigar la competencia entre grandes potencias. Indonesia sigue una política exterior conocida como «bebas-aktif», o «independiente y activa», que se basa en su compromiso con la neutralidad en las relaciones internacionales, lo que le ha granjeado el título del país «con un millón de amigos y cero enemigos». Durante casi ocho décadas de independencia, estos principios han sido la brújula de la política exterior indonesia.

Con esta brújula, Indonesia presidió el G-20 en 2022, y la ASEAN en 2023, dos años de importantes desafíos geopolíticos, en los que Yakarta ha tenido que mediar y tender puentes entre puntos de vista muy divergentes, como los de Estados Unidos y China. Su presidencia del G20 se ha considerado, en líneas generales, exitosa (Ministerio Coordinador De Asuntos Económicos de la República de Indonesia, 2021), por haber conseguido lograr un consenso entre los participantes occidentales y orientales para abordar retos globales en un contexto internacional fragmentado.

Por otro lado, precisamente es el énfasis en el consenso lo que debilita la credibilidad de la ASEAN. Aunque Indonesia no ha conseguido avanzar significativamente en la resolución de sus retos internos, un resultado positivo de la presidencia indonesia de la ASEAN es la creación de una «troika» como fórmula de continuidad y coherencia respecto a la Crisis de Myanmar entre las diferentes presidencias rotatorias de la ASEAN (Secretaría del Gabinete de la República de Indonesia, 2023b). Así pues, la troika estará compuesta por la presidencia rotatoria de turno, la presidencia saliente y la presidencia entrante (es decir, en 2024, la troika estará formada por Laos, Indonesia y Malasia, respectivamente).

Pese a su política exterior bebas-aktif, las grandes aspiraciones de Indonesia para las próximas dos décadas le llevan a relacionarse tanto con China como con Estados Unidos, por diferentes razones, y obligan a Yakarta a un ejercicio de equilibrismo al que las naciones del sudeste asiático están acostumbradas desde la Guerra Fría, como se ha expuesto previamente.

Yakarta se ha marcado como objetivo impulsar su poder militar a través de la modernización de sus fuerzas armadas (Guild, 2023). Para el fortalecimiento de sus capacidades de defensa, como sus socios del sudeste asiático, Indonesia recurre principalmente a Estados Unidos. En noviembre de 2023, el presidente estadounidense, Joe Biden, y el presidente Jokowi elevaron los lazos a una Asociación Estratégica Integral, la relación diplomática de más alto nivel de Indonesia (US Embassy & Consulates in Indonesia, 2023a), y también se firmó un Acuerdo de Cooperación en Defensa entre el entonces ministro de Defensa y actual presidente electo de Indonesia, Prabowo Subianto, y el secretario de Defensa stadounidense, Lloyd Austin (US Embassy & Consulates in Indonesia, 2023b).

Estados Unidos es, de hecho, el mayor socio de Indonesia en materia de seguridad. Cada año, los dos países celebran más de 220 actividades de defensa, que van desde pequeños intercambios de expertos hasta ejercicios militares multilaterales a gran escala, como el Super Garuda Shield, un ejercicio anual que era bilateral en su origen y en el que hoy participan más de 19 naciones. A través de su nueva Asociación Estratégica, Washington y Yakarta pretenden aumentar aún más su cooperación en materia de defensa profundizando en la interoperabilidad en la región (Chivvis et al., 2023).

En una declaración conjunta de agosto de 2023 Indonesia llegó a afirmar que «las reivindicaciones marítimas expansivas de la República Popular China (RPC) en el Mar de China Meridional son incompatibles con el Derecho internacional reflejado en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar» (US Department of Defense, 2023b), lo que supone un cambio significativo en el lenguaje tradicional de Indonesia hacia China. Y es que Indonesia ha sido siempre cautelosa en sus declaraciones dirigidas a ese país. Por ejemplo, a pesar de tener la mayor población musulmana del mundo, Indonesia votó en contra de una moción de la ONU para investigar los abusos cometidos por China contra los uigures en Xinjiang (Ministerio de Asuntos Exteriores de Indonesia, 2022). Sin embargo, Indonesia ha sido vocal en su defensa de los rohingya en Myanmar y de los palestinos en Gaza. Las respuestas divergentes tienen un motivo, y es la influencia de Pekín sobre la región y el propio país.

Aunque Indonesia también tiene enfrentamientos territoriales con Pekín, sus lazos económicos con este –su mayor socio comercial y segunda fuente de inversión extranjera– impiden a Yakarta alinearse exclusivamente con Estados Unidos (Chivvis et. al). Desde 2014, Jokowi ha seguido una estrategia de desarrollo basada en la construcción de infraestructuras apoyado por la BRI china, que ha dado lugar a proyectos como el tren de alta velocidad Yakarta-Bandung –el primer ferrocarril de alta velocidad del sudeste asiático, conocido popularmente como Whoosh, que se inauguró en octubre de 2023–. Este proyecto se considera un avance importante para el país, siendo uno de los corredores más congestionados del mundo. Se estima que hay otros 71 proyectos de infraestructura en Indonesia enmarcados en la BRI (Celios, 2023), que contribuyen al desarrollo de Indonesia, pero, a su vez, han suscitado debates sobre una excesiva dependencia de China y la posibilidad de incurrir en una trampa de la deuda (Prakash y Sato, 2023).

Preocupa especialmente la influencia de Pekín en la que se convertirá en la nueva capital de Indonesia, Nusantara, un proyecto lanzado por Jokowi que pretende crear una nueva capital desde cero en la isla de Borneo, con un coste de casi 30.000 millones de dólares para 2045 (Marta Sukma, 2023). El objetivo principal del proyecto Ibu Kota Negara Nusantara, o IKN, como se conoce oficialmente, es crear un nuevo centro geográfico para Indonesia e impulsar la transformación económica del país. El futuro de la nueva capital de Indonesia ha sido una de las cuestiones políticas fundamentales en las elecciones de febrero de 2024.

Conclusiones

Aunque la ASEAN ha buscado mantener su neutralidad y centralidad en el Indo-Pacífico, la falta de unidad grupal ha entorpecido la gestión de la Crisis de Myanmar y de las crecientes tensiones con China. La falta de eficacia de la asociación en el abordaje de los desafíos a su seguridad ha obligado a los países de la ASEAN a un delicado ejercicio de equilibrio entre Estados Unidos y China, avivando así la competencia entre grandes potencias. La diversificación de socios permite a la ASEAN no depender exclusivamente de una única potencia para su seguridad y desarrollo económico, al mismo tiempo que construye una red de colaboración que fomente la estabilidad y la prosperidad en la región, y contribuye a disipar el binomio Estados Unidos-China.

Indonesia es el país más poderoso de la ASEAN en términos demográficos, económicos y militares. Como el primero entre iguales y líder de facto dentro de la asociación, Yakarta desempeña un papel significativo en las dinámicas de la ASEAN y en la configuración de su política y dirección, y también está llamado a ejercer un mayor liderazgo en el mundo multipolar que se avecina. Ello dependerá en gran medida de cómo sus futuros líderes configuren su política exterior. El nuevo presidente de Indonesia tendrá que gestionar las crecientes tensiones en el sudeste asiático, en la región del Indo-Pacífico, y en el sistema internacional para reivindicar su liderazgo.

En un contexto global cada vez más fragmentado y tensionado, donde los principios del multilateralismo y las instituciones internacionales están siendo cuestionados, la ASEAN se encuentra ante la oportunidad –y el reto– de consolidarse como plataforma líder de cooperación y de diplomacia en el Indo-Pacífico. La asociación se enfrenta al desafío de equilibrar intereses económicos, de seguridad y políticos, mientras busca preservar su autonomía y centralidad en un escenario internacional cada vez más conflictivo. La asociación debe adaptarse a la nueva realidad geopolítica, con miras a mantener su relevancia y credibilidad, lo que exigirá un mayor pragmatismo, así como una reinterpretación –pero no un cuestionamiento– de sus principios fundacionales.

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