América Latina, el desafío de un nuevo modelo de inserción internacional

Introducción

América Latina es una región con relevancia estratégica, pero alejada de las tensiones internacionales más visibles: esto es, de los focos de conflicto interestatal y de la rivalidad crecente entre China y Estados Unidos. No es ajena a los cambios del sistema internacional que le comportan desafíos y oportunidades, pero no está en el centro geográfico ni material de las tensiones geopolíticas. Esta situación no es nueva, la región lleva mucho tiempo alejada de los focos de tensión interestatal.

Con frecuencia se señala la falta de «interés» de Europa y Estados Unidos en América Latina como el resultado de la ausencia de conflictos entre estados en la región. Paradójicamente, su situación de «territorio de paz», es decir, sin guerras internacionales, la alejó de las preocupaciones occidentales cuando la guerra contra el terror centró todos los focos en los «países que exportaban terrorismo» (Malcorra, 2019). Por otro lado, ha dejado su tendencia a ser fuente de inestabilidad económica, pero también porque ha consolidado en la mayoría de los países (aunque con excepciones relevantes) la estabilidad macroeconómica y el buen hacer de los bancos centrales (Malamud, Ruiz y Talvi, 2023).

La condición de países de renta media también alejó a los latinoamericanos de la política de desarrollo europea y estadounidense. Los donantes del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) concentraron los menguados recursos de la postcrisis financiera en los países más pobres. Solo Haití entra en esta categoría en la región mientras que los demás países de América Latina son catalogados como de «renta media», según su PIB Per Capita. Esta condición ha merecido una revisión dado que desatendía algunos de los aspectos más relevantes de la actual agenda de desarrollo internacional, especialmente la desigualdad que en Latinoamérica alcanza los niveles más altos. Esta revisión ha dado paso al concepto de «desarrollo en transición» adoptado por la OCDE y la Unión Europea, que ha adaptado su agenda de cooperación en la región.

Pero, más allá de las categorías creadas en el sistema de cooperación, la región intenta redefinir su posición internacional en un escenario en el que el concepto de Sur Global se materializa como realidad geopolítica, pero no como una categoría conceptual solvente. En este sentido, hace falta revisar la posición de América Latina en cuatro dimensiones: los debates sobre su estrategia de inserción y acción internacional frente a la prospectiva de cambios en el poder global.

En segundo lugar, su relación con los principales focos de tensión armada en el mundo, frente a sus desafíos propios en esta materia. En tercer lugar, su papel en el futuro de la economía global marcada por la transición energética; su capacidad para acceder a recursos de diversos actores internacionales y, finalmente, su importante rol en la gobernanza de la lucha contra el cambio climático y los procesos de adaptación y mitigación de sus efectos.

Oportunidades y riesgos para la región en el interregno

Hablar del futuro de las transiciones que se plantean como indispensables para el futuro del mundo inevitablemente significa hablar de América Latina. Por sus recursos naturales, por el agua, por sus bosques, pero también por sus tendencias demográficas que aún le auguran un saldo de juventud para enfrentar las próximas décadas y para Occidente por sus bases comunes histórico-culturales, que permiten la alineación en el marco multilateral de 46 países.

El periodo de interregno señala el proceso de cambio de un sistema estable de distribución del poder a otro en el que hay una competencia abierta e inestabilidad para todos los actores (Sanahuja, 2019). La inestabilidad no solo viene marcada por la competencia por el poder, sino que en esta ocasión ocurre en un marco de profundas crisis globales, la de los fallos y deficiencias del sistema capitalista, la crisis y polarización interna en las sociedades occidentales y la crisis ambiental que supone una amenaza existencial para la humanidad.

Hace años que la región transita sin brújula entre las turbulencias del sistema internacional. La crisis económica, la explosión social, las persistentes fallas (Rodríguez Pinzón, 2022) estructurales y la polarización política se conjugan oscureciendo el panorama regional.

Esta situación tiene riesgos evidentes y buena parte de ellos vienen dados por la fragilidad de su integración regional que impide coordinar de forma ágil o, al menos efectiva, posiciones de fuerza en un escenario en el que las regiones ganan preeminencia, a la vez que limita la capacidad de abordar los problemas comunes de la región, a pesar del gravísimo impacto de algunos males transregionales.

La falta de capacidad de generar un proceso de integración, efectivo, sostenible e institucionalizado es un déficit histórico que lastra a la región en muchas dimensiones. Oportunidades como la coordinación de demandas en los escenarios multilaterales, la búsqueda de financiación internacional, el fortalecimiento de las cadenas intrarregionales de valor agregado o la gobernanza de la protección ambiental y social son algunos de los aspectos más afectados.

En la debilidad del regionalismo también se circunscribe la falta de una estrategia ante el cambio en el sistema internacional. No se puede comparar la capacidad europea de formular estrategias como la denominada «autonomía estratégica abierta» o la «brújula estratégica» que marcan las prioridades y una concertación sobre la autopercepción del papel de Europa en el mundo actual y futuro. Sin embargo, en América Latina discurren de forma muy limitada debates sobre la posición de la región que también plantean la necesidad de un posicionamiento activo. Uno de los enfoques más promocionados es el del «no alineamiento activo» (Fortín, Heine y Ominami, 2021). Una perspectiva que llama a la agencia regional para activamente evitar un alineamiento con China o Estados Unidos.

Este enfoque dista de la autonomía estratégica que rehúye de reconocer dos bloques hegemónicos, lo que limitaría el papel de Europa como potencia global. Por el contrario, el no alineamiento activo asume la creciente tensión entre dos bloques que disputan la hegemonía, como ya ocurriera durante la Guerra Fría, aunque en este caso la contienda se supone de un carácter diferente dado que más que la disputa entre dos modelos de sociedad y una carrera armamentística se refiere a una competencia a nivel comercial y tecnológica. Otros autores plantean que el proceso resultante de la nueva tensión internacional parece ser un nuevo bipolarismo con alto nivel de interdependencia e interconexión global y que a diferencia de la Guerra Fría tiende a una baja polaridad, dado que no hay una estructura de bloques rígidos (González et al., 2021) una suerte de bipolarismo no hegemónico.

Estos enfoques que se abren paso en los debates académicos revitalizan una mirada necesaria a la capacidad de agencia de la región y en la prolongación histórica de las políticas exteriores o iniciativas diplomáticas anteriores implementadas como, por ejemplo: «en Chile (la política antiimperialista y anticolonialista de Salvador Allende), Argentina (la «tercera vía» de Perón o el estructuralismo de Prebisch) o Brasil (a través 
de la promoción de la visión «unctadiana» —la UNCTAD (United Nations Conference for Trade and Development) — y que encuentra continuidad en la inversión en el «Sur-Sur» de Lula Da Silva (Parthenay, 2022). Además, intentan revitalizar la concepción clásica del movimiento de Países no alineados que se transformó en el Grupo de los 77 (G77). Una iniciativa que toma nuevo impulso, alentada por China y a pesar de las diferencias del momento histórico, en el fortalecimiento de una contestación desde «el sur» al orden establecido por Estados Unidos tras la Guerra fría y en la búsqueda de nuevas asociaciones y geometrías centradas en la satisfacción de los intereses. China juega así un doble papel, disputa el poder global a la vez que se designa como líder del Sur Global.

Sin embargo, en cierta forma se mantiene una idea de región periférica, en consistencia con una idea de poder internacional que permanece inalterada: las capacidades clásicas, militares, comerciales y normativas están en manos de otros, mientras que la agencia de América Latina se mantiene limitada a la resistencia o alineación sin plantearse la posibilidad de impulsar activamente una transformación del modelo de poder.

Más aún, la narrativa de la polaridad confunde estructura y agencia, queriendo ver cambios estructurales de ciclo largo donde no hay sino agencia de corto plazo y desconoce su propio rol como discurso de poder, de legitimación de los actores, y como factor generativo de las capacidades materiales de ambos bloques (Sanahuja, 2020).

El Sur Global ante la tensión geopolítica

El debate sobre el papel de América Latina en el orden internacional supera a la región para inscribirse en un proceso más amplio, el del Sur Global. Un término que incluye actores sumamente diversos, con condiciones, agendas e intereses dispares que difícilmente permiten definir el concepto mediante indicadores materiales, tanto que, tal como señalan Gratius y Mongan (2023), parece más fácil definir el Sur Global por lo que no es: un término geográfico o de desarrollo cuyo único denominador común y razón de ser sea una alianza contrahegemónica para establecer un nuevo orden global, no necesariamente más justo o equilibrado, pero más inclusivo y representativo de las demandas y agendas de África, Asia y América Latina.

En esta estructura es en la que se plantea un cuestionamiento más amplio y sistemático del papel de las «otras» regiones y países en el orden internacional. América Latina es parte de este coro si se atienden tres factores. En primer lugar, por su posicionamiento y narrativas en ámbitos multilaterales; en segundo lugar, atendiendo el planteamiento de agendas de desarrollo críticas en línea con las que ya se reseñaron en el apartado anterior; en tercer lugar, por su apertura a la activa búsqueda de nuevas asociaciones comerciales y políticas en las que China juega un rol fundamental.

En los últimos años, la región paso por un ciclo electoral que dejó como resultado cambios de signo en los Gobiernos de varios países de la región. Se señala una «marea rosa», es decir, un nuevo ciclo de Gobiernos de izquierda. Sin embargo, más que un giro a la izquierda de los electores, lo que se percibe en América Latina es la tendencia al voto de castigo. En prácticamente todos los países, los Gobiernos en curso fueron incapaces de conseguir el poder para sus candidatos designados.

El enfado que mueve el voto y la estructura de la oposición política alienta discursos críticos. Así, en los escenarios internacionales, salen a relucir posturas críticas como, por ejemplo, la búsqueda de un cambio en la política internacional de drogas que ha promovido Colombia.

La pertenencia al Sur Global tiene también un componente identitario (Gratius y Mongan, 2023). Al haber una mayoría de Gobiernos de signo progresista, hay ciertas alineaciones naturales en torno a los mensajes. Sin embargo, la postura crítica con el Norte Global o las tensiones con el sistema multilateral liberal no son exclusivas de Gobiernos de izquierda.

Uno de los eventos que tiene una mayor relevancia para analizar la postura internacional de América Latina son las reacciones de sus distintos miembros ante la invasión de Ucrania o la respuesta de Israel en Gaza a los ataques terroristas de Hamás en su territorio.

En el caso de la invasión de Rusia a Ucrania, la percepción del conflicto en América Latina ha distado de las expectativas europeas, que esperaban un alineamiento frente a la agresión territorial rusa. En este caso, en América Latina la postura ha estado determinada por una percepción de lejanía de la amenaza y de la confrontación, a pesar de que sus efectos se han sentido en la región y, en muchos casos, de una equidistancia basada en la equiparación de la ruptura del orden internacional de Rusia con los desmanes de los Estados Unidos en su intervencionismo extraterritorial. Sin embargo, es necesario precisar la diferencia entre los Gobiernos y los lideres políticos. En el seno de la Asamblea General de Naciones Unidas se ha mantenido mayoritariamente una consistencia con el respeto al derecho internacional.

Las votaciones en la Asamblea General de Naciones Unidas, Occidente y el Sur Global convergen en la condena a Rusia por hechos que, mayoritariamente, se han calificado como un acto de agresión que viola principios básicos de la Carta de Naciones Unidas, como la abstención del uso de la fuerza, la integridad territorial y la soberanía de los Estados. No se trata de un alineamiento con Occidente, pues se trata de principios que los países del Sur han contribuido a definir, particularmente América Latina, y que han defendido de manera consistente (Sanahuja, 2022).

En el caso de América Latina, casi todos los países han votado a favor de las resoluciones en respuesta a la invasión rusa de Ucrania (Resolución A/ES-11/L.1 AG ONU, de 2 de marzo de 2022) y la votación en la undécima Sesión Especial de emergencia por la retirada de las Fuerzas rusas de Ucrania (23 de febrero de 2023).

Solo Bolivia, Cuba y El Salvador se abstuvieron en los dos casos y Nicaragua se abstuvo en la primera y votó en contra de la segunda. Estos países guardan una cercanía especial con Rusia, que durante mucho tiempo ha hecho un juicioso trabajo diplomático en la región. Desde mediados de los años dos mil, Rusia retornó gradualmente y ahora tiene relaciones diplomáticas con todos los países y sus ciudadanos pueden viajar sin necesidad de visado por la región. Además de los éxitos diplomáticos, Rusia está siendo muy activa en la generación de información, muy especialmente en la construcción de visiones e interpretaciones de la realidad política alternativas a las promovidas por Occidente. Por lo demás, en el plano militar y geopolítico y, por primera vez, después de la retirada del contingente soviético en Cuba a principios de los años noventa, hay presencia de uniformados rusos en el hemisferio occidental, concretamente en Venezuela (Rouvinski, 2020). Asimismo, durante la pandemia, Rusia hizo diplomacia de vacunas, que a pesar de no ser tan efectiva como la que realizó China le ayudó a mejorar su reconocimiento regional.

Como ya se señaló, ante la invasión, la mayor parte de los Gobiernos mantuvieron su postura ajustada a la condena a las agresiones territoriales en la ONU. Sin embargo, a nivel interno y, en voz de algunos líderes políticos, la tendencia fue de cierta neutralidad que, a pesar de condenar la acción rusa, también mostraba sus recelos sobre la OTAN, a la vez que retomaban el discurso critico hacia el «imperialismo» norteamericano y su doble rasero. Este tono fue especialmente duro en el caso de los presidentes de Colombia y Brasil. Sin embargo, la postura del presidente chileno, Gabriel Boric, que condenó la agresión rusa sin matices, marca una distancia generacional. La neutralidad de los líderes latinoamericanos significó una decepción para Europa y se convirtió, de hecho, en uno de los obstáculos que dificultó gravemente la consecución de una declaración de consenso en la Cumbre entre la UE y la Comunidad de Estados Caribeños y Latinoamericanos que tuvo lugar en 2023.

En el caso de la operación militar de Israel en la franja de Gaza tras los atroces atentados cometidos por Hamás el 7 de octubre de 2023, las posturas varían. La mayoría de los Gobiernos mostraron solidaridad con Israel tras los atentados; solo Cuba y Nicaragua se abstuvieron de hacer declaraciones. Sin embargo, fueron menos los Gobiernos que calificaron de terrorista la incursión de Hamás en territorio israelí; al menos seis países se han abstenido de hacerlo, entre ellos Colombia y Panamá. Aunque este último país forma parte de los que tampoco han reivindicado el derecho internacional humanitario y la protección de los civiles palestinos ante la desmedida ofensiva israelí y su saldo de víctimas.

En este caso, el posicionamiento se dirime por factores distintos, en muchos casos, a los que determinan la postura frente al conflicto Rusia/Ucrania. Hay algunos países en los que hay una mayor cercanía cultural o política con el conflicto, especialmente por la presencia de importantes núcleos de población israelí, como en los casos de Argentina y Brasil, o Palestina en el de Chile.

Algunos países también tienen relaciones estrechas con Israel históricamente, como es el caso de Guatemala y Panamá, por ejemplo. Es importante destacar que Israel ha construido una relación comercial y de inversión estrecha con muchos países de la región, con lo cual es un país que opera con una agenda propia y bien establecida, de hecho, mucho más fundamentada comercial y políticamente que la presencia de Rusia en la región.

Por otra parte, para algunos Gobiernos, la causa palestina es parte de la construcción del acervo antiimperialista: este sería el caso del presidente de Colombia, que ha desarrollado una larga interpretación y condena a Israel a través de las redes sociales. Sin embargo, solo en algunos casos, el eje ideológico es explicativo de la postura ante los dos conflictos, por ejemplo, en los casos de Nicaragua y Cuba, que apoyan a Rusia y Palestina. Pero no es la norma general. El Salvador, por ejemplo, es cercano a Rusia y a Israel. Ni hay necesariamente una coherencia entre los dos. Pesa más la historia particular o intereses respecto a la relación con EE. UU., como en el caso de Paraguay y Panamá.

En cuanto a la votación en Naciones Unidas, se mantiene la tendencia a apoyar el respeto al derecho internacional humanitario; solo dos países se abstuvieron, Panamá y Uruguay, mientras que Guatemala votó en contra. En este sentido, la mayor crítica se ha dirigido a los vetos que ha establecido Estados Unidos a la votación de resoluciones que pedían el alto al fuego en Gaza.

Finalmente, para dar paso a la siguiente sección, es interesante señalar que la situación particular de seguridad de los países influye en la construcción de la respuesta. Por ejemplo, el presidente de Colombia apela a la participación de Israel en la formación del paramilitarismo en Colombia, mientras que el presidente de El Salvador, por su parte, asimila Hamás a las maras contra las que tiene una guerra abierta.

El desafío de la inseguridad como asunto internacional

A lo largo del siglo XXI, los países occidentales se concentraron en la inseguridad que venía de las amenazas externas como los regímenes autocráticos con intereses extraterritoriales o incapaces de controlar los grupos que generaban el terrorismo internacional. Por su parte, la amenaza latinoamericana de seguridad tiene una naturaleza distinta, nace en sus propias brechas sociales, en la incapacidad estatal y en el desafío de una globalización sin gobernanza.

La criminalidad internacional es uno de los principales problemas de seguridad en la región, con una tasa de homicidios promedio de 24 por cada 100 000 habitantes, la más alta del mundo. En 2020, según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), se registraron más de 165 000 homicidios en la región. Esta violencia se relaciona con factores como el tráfico de drogas, la violencia de pandillas, los fallos en la presencia y acción de los Estados, la corrupción y la desigualdad social, pero también con los «agujeros» del sistema internacional, especialmente los que tienen que ver con la facilidad para el «lavado de activos» en el sistema financiero, la desigualdad internacional o la incapacidad de coordinación entre distintos actores (Rodríguez Pinzón, 2023).

Uno de los principales generadores de violencia en la región es el narcotráfico y, en general, el crimen organizado. La región es un importante productor y distribuidor de drogas, siendo responsable del 70 % de la cocaína producida en el mundo según la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC 2023). También crecen otros delitos asociados, como el tráfico de armas, personas y especies. De hecho, entre muertes violentas y armas de fuego hay una fuerte relación. En el continente americano, al menos el 75 % de las muertes ocurrieron por el uso de estas (UNODC 2019b, 78) (Álvarez-Velasco, 2021).

El tráfico de especies y maderas y la deforestación es otra amenaza a la seguridad humana. En solo veinticinco años la región ha perdido el 10 % del área forestal de total de tierra y la tasa actual de deforestación es extraordinariamente elevada, especialmente en Brasil (Alcañiz, 2021). Los efectos del cambio climático pueden hacer que en la región se movilicen diecisiete millones de migrantes climáticos en los próximos treinta años.

La migración, de hecho, es otro de los factores de inseguridad derivada del alto nivel de vulnerabilidad e inseguridad personal que enfrentan los y, muy especialmente, las migrantes. La dureza de las rutas, la explotación, el racismo y la presencia de grupos criminales que aprovechan los flujos migratorios agudizan la situación. En 2021 se produjo la muerte de más de 968 personas durante su proceso migratorio, ochenta de ellos eran niños (OIM, Ramírez Vargas, 2022).

Pero la inseguridad no solo crea víctimas directas, sino que influye sobre todo el sistema social a través del miedo y la carga social que supone el miedo y desconfianza asociadas en todas las dimensiones de las relaciones sociales y económicas. Tal como señalan Hernández-Gutiérrez y Zurita Ortega (2022), incluso en los países más seguros, la inseguridad ciudadana aparece entre las principales preocupaciones de los ciudadanos. El impacto real y la percepción de inseguridad se convierten en un serio obstáculo en la vida de los latinoamericanos que ven coartada su libertad, a la vez que se generan altos costes sociales por el aumento de la desconfianza interpersonal e institucional.

Ante la percepción de inseguridad y de ineficacia de las políticas públicas, han ganado auge en toda la región y entre todos los espectros ideológicos las «políticas de mano dura»¹, que no solo distan de presentar resultados sostenibles, sino que erosionan la democracia al debilitar el Estado de derecho, aumentar de forma insostenible la población carcelaria y generar un sustrato de polarización que tiende a ampliar las brechas sociales. El Salvador es un buen ejemplo. La «eficacia» de su política de control de la mara va a aparejada a una disminución de la calidad de la democracia y a una pulsión autoritaria. Sin saberse aún si los resultados serán sostenibles, el precio que ha pagado la democracia salvadoreña es demasiado alto.

El problema es que la presencia del crimen organizado en la región es un asunto internacional y con las políticas de mano dura tiende a restringirse al ámbito doméstico y, concretamente, sobre determinados sectores sociales (jóvenes, migrantes, afrodescendientes) sin que se fortalezcan los mecanismos internacionales que permitan atajar la dirección de las estructuras criminales y su poder. En ese sentido, la inseguridad no puede ser entendida como un fenómeno aislado y particular de la región latinoamericana, sino como una dimensión más de los desafíos de la democracia y el Estado de derecho en el mundo (Rodríguez Pinzón, 2023). La ya señalada percepción de América Latina como región alejada de las tensiones de seguridad internacional no puede ignorar que la violencia criminal tiene un coste humano, político y económico tan alto como el de las guerras tradicionales. Asimismo, es importante asumir de forma prospectiva que los efectos del cambio climático, los cambios tecnológicos y los sistemas comerciales globales van a representar nuevas oportunidades para los grupos criminales, por ejemplo, a través de un aumento del cibercrimen o en la depredación de los recursos estratégicos y críticos y poblaciones vulnerables.

Economía, minerales estratégicos e integración en el mercado internacional

En América Latina y el Caribe se concentra una parte importante de los recursos naturales mundiales, que se distribuye de forma desigual entre los países. Aproximadamente el 20 % de las reservas de petróleo, el 25 % de los metales estratégicos y más del 30 % de los bosques primarios del mundo se encuentran en la región. Los recursos naturales desempeñan un papel importante en su desarrollo económico: las actividades económicas y los productos basados en esos recursos representan alrededor del 12 % (a precios constantes de 2018) del valor agregado regional y el 16 % del empleo total (CEPAL, 2023).

Sin embargo, la diferenciación de la estructura del comercio internacional de las distintas partes de la región es clave para entender los incentivos de los distintos actores externos en la región. Dado que las exportaciones intrarregionales y a los Estados Unidos se componen principalmente de manufacturas y que las dirigidas a China corresponden en su mayor parte a productos básicos, el efecto neto es la tendencia a la reprimarización del comercio exterior regional, especialmente en Suramérica (Rodríguez Pinzón, 2022).

Una de las tendencias que marcarán el futuro de la economía internacional será el cambio en las cadenas globales de valor impactadas por la salida del mercado de proveedores, o por las relocalizaciones, o un posible paso de los offshoring² a los reshoring³. Esto podría abrir oportunidades para aquellos proveedores que sean capaces de brindar servicios diversificados, flexibles y de alto nivel, un aliciente para fortalecer la capacidad de coordinación regional y su potencial de complementariedad y eficiencia (CEPAL C. E., 2021). De hecho, frente a las ya señaladas asimetrías y la tendencia a la reprimarización, el mercado regional, dada su composición intensiva en manufacturas y con alta presencia de pequeñas y medianas empresas (pymes), podría promover la densificación del tejido productivo y ayudar a reducir la dependencia de las exportaciones de bienes primarios.

La clave de la inserción internacional de América Latina en los próximos años estará determinada por la transición energética hacia fuentes renovables, la lucha contra el cambio climático y la electromovilidad. Determinando el alto crecimiento actual y esperado de la demanda mundial de materiales estratégicos y críticos⁴, destacan recursos como el litio, del que dos tercios de las reservas globales probadas y la mitad de la oferta global provienen del llamado «triángulo del litio», en Argentina (24 %), Bolivia (15 %), Chile (14 %) y Perú (14 %) (Ruano, 2023). Sin embargo, la riqueza de la región necesita una gestión muy efectiva y un gran esfuerzo político para que sea un factor de desarrollo equitativo para toda su población y evitar una profundización de la primarización económica y de un modelo extractivista depredador e inequitativo.

El estilo de desarrollo «neoextractivista» genera ventajas comparativas, visibles en el crecimiento económico, al tiempo que produce nuevas asimetrías y conflictos sociales, económicos, ambientales y político-culturales. Esta conflictividad marca la apertura de un nuevo ciclo de luchas, centrado en la defensa del territorio y del ambiente, así como en la discusión sobre los modelos de desarrollo y las fronteras mismas de la democracia. Un ciclo que en América Latina se ve agudizado por la tendencia a la represión de las movilizaciones sociales y los efectos de los déficits democráticos (Rodrigues y Rodríguez Pinzón, 2020).

Por otro lado, la presencia de distintos socios comerciales y políticos en la región está ya muy avanzada y es muy poco probable que América Latina se plantee el desacople de alguno. Por el contrario, su interés es diversificar las relaciones. Incluso los Gobiernos más liberales y alineados hacia Washington reconocen la importancia del vínculo comercial con China. Un buen ejemplo es el cambio de postura de Javier Milei tras asumir la presidencia de Argentina. De asegurar que rompería las relaciones con países comunistas en los que incluía a Brasil y China, pasó a señalar que la relación comercial con China tendría gran importancia⁵. Sin duda, romper con el principal comprador de productos argentinos es una opción que no está disponible ni siquiera para la derecha más radical. La relación con China ha dejado de estar mediada por un factor ideológico.

Sin embargo, este escenario de juego abierto no está totalmente en la mano de la región. En el marco de la guerra comercial entre China y Estados Unidos se han establecido políticas proteccionistas y límites en el abastecimiento de materias críticas y en el acceso a tecnología puntera. Estos límites afectan las posibilidades de desarrollo de América Latina, dada su baja capacidad de agregar valor por sí misma a sus recursos naturales. La explotación del litio para fabricar baterías requiere de grandes inversiones que disputan China y EE. UU., a la vez que se limita el acceso a otros minerales necesarios para este proceso, como los controles impuestos por China al grafito (del cual es la principal productora). Asimismo, los límites en el acceso a los chips más avanzados por parte de EE. UU. imponen costes y dificultades adicionales a terceros países. Este es uno de los temas donde más difícil es jugar un equilibrio entre la agencia de autonomía o de no alineamiento activo y las oportunidades de aprovechar la tendencia al nearshoring o friendshoring.

Otro aspecto relevante y estratégico para América Latina tiene que ver con la dimensión normativa de la producción y la tecnología. América Latina se enfrenta a la necesidad de hacer una transición digital que ayude a cerrar las brechas sociales a la vez que aporte a la mejora de la productividad y adaptación al empleo del futuro, también debe garantizar parámetros de sostenibilidad ambiental. Esto no solo requiere invertir en esta transición, sino construir un modelo de gobernanza del avance tecnológico. No es un interés solo latinoamericano, parte de la pugna por el poder está relacionada justamente con la capacidad para imponer las normas que determinan la producción.

En este caso, también entra en juego la Unión Europea, hasta ahora una gran potencia por su capacidad de crear marcos reguladores comunes (Bradford, 2020). La asimilación normativa o el desarrollo de códigos propios es uno de los retos de la región y, en este caso, hay diferencias notables incluso en Occidente. Por ejemplo, la Unión Europea, que ha establecido parámetros altos de protección de los usuarios digitales y ha promulgado una ley para el desarrollo de la inteligencia artificial, en su enfoque difiere de Estados Unidos. América Latina, con su frágil regionalismo, tendrá que tomar decisiones sobre las opciones existentes y esto tendrá consecuencias en su desarrollo. De cualquier forma, son destacables avances como la existencia de la Carta Iberoamericana de Principios y Derechos en Entornos Digitales, aprobada en la XXVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno en 2023 (SEGIB, 2023).

Inversión y financiación Internacional

La presencia creciente de China no es igual en toda la región, se observan al menos dos determinantes de la dinámica. El primero es la relación productiva y comercial. Los países de Suramérica tienen una mayor relación con China que los de Centroamérica, que tienen un mayor encadenamiento productivo con Norteamérica. El segundo es el acceso al crédito y a la financiación de infraestructuras, rol en el que China ha ganado un papel predominante, especialmente en algunos países de la región. China emitió más de 136 000 millones de dólares en crédito a la región entre 2005 y 2017 (Myers y Ray, 2021).

En las últimas décadas, China ganó terreno en la región a Europa y a Estados Unidos en relaciones políticas y del uso de instrumentos de integración y de financiamiento de infraestructuras. En algo más de una década se han celebrado más de 77 encuentros entre jefes de Estado latinoamericanos y el Gobierno chino. Asimismo, se ha convertido en observador permanente en la Organización de Estados Americanos (OEA) y se ha integrado en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). También ha construido una extensa agenda de trabajo y planes de inversiones junto a la CELAC, el Fondo de Cooperación China-ALyC, el Programa Especial de Préstamo para Proyectos de Infraestructura China–América Latina y la incorporación de 20 países de ALyC a la iniciativa «Belt and Road Initiative»⁶ (BRI) (Ríos, Rodríguez et al., 2023).

La presencia de China en la financiación de proyectos se ha distribuido a lo largo de la región, aunque con mayor frecuencia en aquellos países que por sus condiciones económicas y, sobre todo, políticas tenían limitaciones para acceder a las fuentes tradicionales de financiación internacional. Este es el caso de Venezuela, Ecuador o Argentina. Aunque también han accedido a esta fuente economías robustas como la brasileña.

Sin embargo, a partir de la pandemia, el crédito chino descendió notablemente en la región. La fuerte política de contención del covid-19, que aisló al país y disminuyó su capacidad productiva, hizo que el Gobierno concentrara los recursos en la reactivación económica interna. En 2023, China sufrió una crisis del sector inmobiliario y una disminución de su tasa de crecimiento, lo que puede suponer también restricciones en la oferta de crédito y en la demanda de materias primas. Esta situación tiene un impacto mayor sobre los países de Suramérica y el Cono Sur (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL, 2023).

En cuanto a la inversión el dato es distinto. En 2022, la inversión extranjera directa (IED) en América Latina y el Caribe fue de 224.579 millones de dólares, un 55,2 % superior a la registrada en 2021 y el máximo valor desde que se lleva registro. Brasil es el mayor receptor, con el 41 % del total de las entradas, seguido de México con el 17 %, Chile con el 9 %, Colombia con el 8 % y Argentina con el 7 %. La mitad de los recursos captados corresponden a la reinversión de utilidades que se habían retenido debido a la pandemia de covid-19. El mayor inversor en la región es la Unión Europea, con un stock acumulado en 2019 que se sitúa cerca de los 800 000 millones de euros; esta cifra representa más que la suma de todas las inversiones de empresas de la UE en China, India, Japón y Rusia juntos. En 2021, la inversión se incrementó un 20 %. Estados Unidos también ha aumentado su inversión en la región un 46 % respecto a 2021 (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2023).

Un aspecto muy importante a tener en cuenta en la relación de la región con Europa y en materia de inversión para el desarrollo es el lanzamiento del programa Global Gateway y su paquete de inversiones, que se espera llegue a los 45 000 millones de euros en 148 proyectos identificados en toda América Latina (Comisión Europea, 2013). Sin embargo, ante la capacidad de la inversión en infraestructuras de China, la verdadera fortaleza de esta apuesta por el fortalecimiento de la relación UE-ALC debe centrarse en la calidad, sostenibilidad e impacto social positivo de la inversión. No se puede perder de vista que América Latina es una región con atractivo para otros inversores en desarrollo y que necesita ingentes recursos para solventar sus brechas y carencias. Por ese motivo, la inversión de la UE está llamada a distinguirse de otros actores internacionales, no solo compitiendo en disposición de recursos, sino por pretender tener un significativo impacto y aprovechar la base de una relación «especial» birregional.

Otro de los focos importantes a nivel internacional es el sistema de financiación multilateral. América Latina nunca ha coordinado sus intereses a través de los países que tienen un lugar en el G20, sin embargo, en este foro ha tenido un debate destacado la situación de endeudamiento de los países pobres y emergentes en la Mesa Redonda sobre Deuda Soberana. De hecho, tal como señala la gerente del Fondo Monetario Internacional (Georgieva, 2023). entre las economías emergentes, el porcentaje de los que enfrentan un gran riesgo y registran diferenciales de endeudamiento que apuntan a un incumplimiento crediticio ronda el 25%. Para América Latina es muy importante que en este foro se promueva la emisión de Derechos Especiales de Giro y otras medidas dirigidas a aliviar el peso del servicio de la deuda a la vez que se mantienen fuentes de financiación para las crecientes necesidades. A este respecto es necesario señalar que en las últimas décadas la mayor parte de la región ha conseguido una importante estabilidad macroeconómica, a pesar de sus deficiencias sociales y de crecimiento económico (Rodríguez Pinzón y Gayo, 2023).

La agenda de la sostenibilidad y mitigación y adaptación al cambio climático

Otra agenda internacional especialmente relevante para América Latina es la que tiene que ver con la sostenibilidad ambiental y la transición energética. Con seis de los países más biodiversos del mundo, el 40 % de la biodiversidad y más del 25 % de los bosques del mundo, América Latina y el Caribe son imprescindibles para hacer frente al cambio climático (Montalvo, 2023).

Asimismo, en la región conviven grandes productores de petróleo y gas, como Venezuela y Bolivia, con otros países grandes productores de biocombustibles, como Argentina o Brasil. A su vez, es una de las regiones con mayor tasa de generación eléctrica renovable. Como ya se reseñó en términos económicos, esta agenda es muy importante por el potencial de la región en materia de producción de minerales estratégicos, aunque en este último apartado se analiza desde la perspectiva de la agenda ambiental.

Otro aspecto fundamental es la vulnerabilidad de la región al cambio climático. Los eventos relacionados con el clima y sus impactos cobraron más de 312 000 vidas en América Latina y el Caribe y afectaron a más de 277 millones de personas entre 1998 y 2020 (Organización Meterológica Mundial, 2020).

Dada la importancia de la región, a la vez que su vulnerabilidad, es necesario reclamar recursos al sistema internacional, es decir, a los países desarrollados y más contaminantes, para asegurar que el cambio climático no incremente las brechas de pobreza y desigualdad. América Latina debe exigir el cumplimiento del compromiso de duplicar en 2025 la financiación climática para su adaptación respecto a los niveles de 2019 (Montalvo, 2023). A su vez, dada la importancia de la industria de combustibles fósiles, es necesario un cambio de modelo productivo que tenga en cuenta el impacto económico y social. Por su parte, la región debe hacer más consistente su política fiscal y de subsidios con los objetivos de descarbonización y participar en la definición y gobernanza del Fondo de Pérdidas y Daños por el Cambio Climático (Montalvo, 2023). En suma, este es, quizá, uno de los aspectos en los que América Latina juega y debe jugar un papel más importante y activo.

Conclusiones

Nos encontramos en un periodo de cambio internacional, con tensiones que desafían la capacidad de adaptación de los países. Por un lado, la pugna comercial y política entre Estados Unidos y China. Por otro lado, un proceso de redefinición del papel de las regiones y, en tercer lugar, en el marco de un cambio del proceso de desarrollo económico global marcado por las amenazas que se ciernen sobre los seres humanos.

América Latina es una región en busca de encaje de sus intereses y prioridades. Parte de un cierto alejamiento del interés de Occidente y de una diversificación de sus socios comerciales y financieros, entre los que China juega un papel muy destacado.

Sin embargo, los desafíos de la región van mucho más allá del mero posicionamiento comercial. Por un lado, la región enfrenta un escueto debate sobre la nueva estructura internacional, lo que contrasta con un alineamiento de facto de muchos países latinoamericanos con lo que se ha denominado el Sur Global. Una categoría con escaso poder analítico, pero con un importante peso en la definición de un orden postoccidental y en la estrategia china de ejercer el liderazgo de este proceso. Sin embargo, el interés en mantener las alianzas diversas con socios no es una cuestión de filiación ideológica, todos los países latinoamericanos buscan ampliar sus oportunidades comerciales y de financiación.

Uno de los aspectos más interesantes para entender la forma en la que los países latinoamericanos entienden el orden internacional y actúan en él es analizar su postura frente a las guerras en Ucrania y Palestina. Por un lado, frente a la invasión de Ucrania por parte de Rusia, se presentó una consistencia en la defensa del derecho internacional en los foros multilaterales, frente a un encendido debate interno que pretendía una cierta neutralidad, que revitaliza la crítica a EE. UU. y a la OTAN por su imperialismo e intervencionismo y relativiza el hecho de que Rusia rompiera el orden.

Sin embargo, frente a la acción terrorista de Hamás y la desmedida respuesta de Israel contra Palestina, las posiciones varían de una forma más compleja en la región. En este caso, hay otros factores que entran en juego: las relaciones diplomáticas, la presencia de diásporas de los países en conflicto e, incluso, la asimilación de los actores violentos a la realidad de los países.

De cualquier forma, la inseguridad en América Latina tiene un significado propio, aunque igualmente trágico. En la región no son los conflictos interestatales, sino el crimen organizado y la violencia los que ejercen una enorme presión sobre la sociedad y los sistemas institucionales y, en los últimos años, esta presión se ha desplegado sobre toda la región. En un proceso de crecientes tensiones geopolíticas, conducir una agenda internacional para enfrentar la amenaza interméstica del crimen organizado es uno de los grandes desafíos de la política exterior de los latinoamericanos.

Otro de los aspectos cruciales de la agenda exterior latinoamericana es el rol que juegan los materiales críticos en las transiciones hacia las energías limpias. Su disposición de recursos minerales la convierte en una zona de gran interés comercial. Su desafío es evitar un nuevo proceso de extractivismo e intentar construir capacidades para dar valor agregado, pero también para que un nuevo ciclo repercuta en aspectos como la calidad del empleo o la productividad, dos de los mayores problemas de la región.

La respuesta a los problemas internos también pasa por la capacidad de atraer inversión para el desarrollo de infraestructuras y por evitar que las restricciones de crédito internacional o sus condiciones le impidan desarrollar las políticas más urgentes para atender sus necesidades. En este caso, coinciden iniciativas como la Ruta y la Franja de la seda de China o el Global Gateway. El primero ha mostrado escasos resultados atribuibles a la iniciativa y una cierta paralización tras la pandemia de covid-19 y las fuertes medidas de aislamiento de China. El segundo tiene una gran oportunidad, a pesar de sus limitaciones presupuestarias. Por un lado, materializa el interés europeo por fortalecer la relación y, por otro, crea una oportunidad para implementar una inversión con impacto social e institucional que materialice la «calidad» de la relación con Europa.

Finalmente, no se puede ignorar el importante rol que juega la región en la definición y gobernanza de los procesos de lucha contra el cambio climático, adaptación y mitigación. En este caso, debe plantear un delicado equilibrio entre su valor estratégico como fuente de biodiversidad y su vulnerabilidad al cambio climático frente al difícil cierre de su modelo productivo de combustibles.

Todos estos frentes y desafíos se acrecientan ante la débil integración regional, que no permite generar coordinación de estrategias o la creación de estrategias regionales fuertes.

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