IEEE. La competición entre grandes potencias y su impacto en la política internacional

La nueva distribución de poder relativo

En la actualidad hay un debate académico sobre si el sistema internacional continúa teniendo una estructura unipolar¹ o, por el contrario, ha evolucionado hacia la bipolaridad² o la multipolaridad³. Yendo más allá de los debates académicos, la propia potencia hegemónica desde el final de la guerra fría -Estados Unidos- da cuenta de una nueva realidad. En sus propias estrategias de seguridad nacional encontramos, desde la primera legislatura de la administración de Barack Obama, la constatación del ascenso de China⁴, de ahí el famoso “Pivot to Asia”⁵ anunciado por Hillary Clinton en 2011, que vaticinaba que la prioridad estratégica estadounidense en adelante sería la competición con esta⁶. Igualmente, si atendemos a los debates de la comunidad de política exterior estadounidense y los tomadores de decisión, existe una discusión sobre cómo debe gestionar Estados Unidos el ascenso de China y, consecuentemente, su propia pérdida de poder relativo⁷. También se argumenta sobre la crisis del denominado “orden liberal internacional”⁸ entendido como un sistema conformado por reglas e instituciones erigido tras la segunda regla mundial y salvaguardado por Estados Unidos⁹. El propio cuestionamiento de la supervivencia de este orden, no es la causa, sino el síntoma de la pérdida de poder estadounidense, ya que este orden era el reflejo de la distribución de poder relativo concentrado en un polo -Estados Unidos- que se encargaba de su sostenimiento gracias a su hegemonía. De ahí que este periodo también se denominara Pax Americana¹⁰.

La propia existencia de estos debates más allá de los distintos posicionamientos, indica que asistimos a un cambio en la arquitectura de poder global, como señala Bisley de forma acertada “incluso los expertos más optimistas reconocen la necesidad de introducir cambios que reflejen los enormes cambios de poder, influencia y tendencias geopolíticas y geoeconómicas que se han producido en las últimas décadas”¹¹. Podemos sostener que el inicio de la pérdida de poder relativo estadounidense empieza a mostrar sus signos tras el 11 de septiembre y las dos guerras subsiguientes: Afganistán e Irak supusieron la implicación de Estados Unidos durante décadas en dos guerras que, a la postre, no fueron capaces de ganar ni generaron estabilidad en la región. En 2008, la crisis económica que cuestiono el modelo económico impulsado por Estados Unidos dio también un empujón a esta pérdida de poder¹². Sin embargo, una redistribución de poder, no implica necesariamente un cambio de polaridad, si este cambio ha (o va a) desembocado en un cambio a nivel estructural -es decir, pasar de la existencia de un solo polo de poder a dos o más- está por ver.

La incertidumbre acerca de la verdadera estructura del sistema internacional actual y de cuáles son las mejores políticas a adoptar por parte de la hasta ahora potencia hegemónica, Estados Unidos, da cuenta de que nos encontramos -al menos temporalmente- en un entorno estratégico relativamente poco claro, lo que no permite determinar fehacientemente la polaridad del sistema ni las intenciones exactas de las potencias en ascenso¹³, y consecuentemente, hay incertidumbre acerca de la mejor estrategia a seguir por parte de las potencias que quieren mantener el statu quo. Sin embargo, lo que sí está claro es que, debido a estos cambios en la distribución de poder, Estados Unidos enfrenta a un entorno más restrictivo del que enfrentaba tras la caída de la Unión Soviética. Mientras durante la era indiscutidamente unipolar Estados Unidos llevó a cabo una política exterior desligada de limitaciones propias del equilibrio de poder¹⁴, desde 2011, la consciencia del ascenso chino, y en menor medida el resurgimiento ruso, han hecho que su política exterior se haya vuelto a ver marcada por restricciones estructurales dadas las consecuencias de ignorar la política de poder¹⁵. Esta realidad sistémica ha llevado a que, a pesar de los cambios en las administraciones con sus consecuentes discontinuidades estratégicas¹⁶, haya habido una línea de continuidad estratégica de fondo que ha resonado en su política exterior: la rivalidad con China y, en menor medida, con Rusia¹⁷. En cualquier caso, como señalaba el ex alto cargo singapurense Bilahari Kausikan, queramos o no “China y Estados Unidos son hechos geopolíticos que ningún país puede ignorar”¹⁸, podemos añadir a Rusia a la ecuación en función de la polaridad defendida.

Consecuencias de la nueva arquitectura de poder

Estos “nuevos” hechos geopolíticos están generando tensiones y ajustes en la política internacional. Para Estados Unidos implica que, a la hora de dirigir su política exterior se va a encontrar más constreñido por las exigencias derivadas de una nueva distribución de poder más exigente. En el caso de China y Rusia, su incremento de poder las permite aspirar a ejercer una mayor influencia en el sistema internacional, y las dota de la capacidad de hacer palanca para que el sistema se incline en mayor medida hacia sus intereses. Este incremento de poder también puede inclinar a estos Estados hacia objetivos revisionistas, de forma que no solo traten de mejorar su situación dentro de la estructura dada, sino que intenten modificar de forma más profunda la actual arquitectura internacional alterando significativamente el statu quo¹⁹.

Derivado de su ascenso a la posición de grandes potencias los intereses de China y Rusia han ido confluyendo, de modo que encontramos actualmente un eje liderado por ambas grandes potencias²⁰ del que forman parte otras potencias medias y regionales como Irán, Venezuela, Corea del Norte o la (recién caída) Siria de Basar al-Assad, frente a otro liderado por Estados Unidos. Si bien China y Rusia han incrementado su coordinación estratégica, la relación entre ambas no es simétrica debido al mayor peso relatico de China en esta alianza, máxime tras la guerra de Ucrania, que ha debilitado aún más la posición rusa dentro de esta alianza. Como resultado, China se perfila como el principal desafío a la hegemonía estadounidense. De ahí deriva, por un lado, que Estados Unidos haya dado prioridad estratégica a la competición con China y consecuentemente al Pacífico -región ahora ampliada al Indopacífico²¹; y, por otro lado, que exista un debate en la comunidad científica sobre si el sistema ha evolucionado hacia la bipolaridad -con Estados Unidos y China como únicos polos, o hacia la multipolaridad -estableciéndose Rusia como tercer polo.

Sobre las aspiraciones de ambas potencias, el propio Xi Jinping expresaba intenciones -al menos en cierto grado- revisionistas cuando dijo a Vladimir Putin en 2023 “en este momento, hay cambios como los que no hemos visto en 100 años, y somos nosotros quienes los estamos impulsando juntos”, a lo que el presidente ruso respondió “estoy de acuerdo”²². Las propias estrategias estadounidenses reflejan la toma de consciencia de esta realidad: hemos visto una evolución desde la primera legislatura de Obama en la que se promovía una política de engagement y ascenso pacífico dentro del orden liberal liderado por Estados Unidos²³, hasta la actualidad, en la que se categoriza a China como un competidor estratégico y el mayor desafío a largo plazo²⁴.

En medio de esta renovada competición entre grandes potencias²⁵ la geoeconomía, es decir, el uso sistemático de los instrumentos económicos del estado para promover y defender intereses nacionales y lograr objetivos geopolíticos²⁶, ha vuelto. El gigante asiático está ampliando su influencia en otras áreas fundamentalmente a través de medios (geo) económicos. En este sentido su principal instrumento es la Iniciativa de la Franja y la Ruta (IFR) lanzada en 2013²⁷ que, al igual que el Plan Marshall estadounidense tras la segunda guerra mundial, tiene el objetivo de incrementar su influencia y poder²⁸; aunque hay debate sobre la instrumentalización que hace China de esta iniciativa entorno al concepto de “la trampa de la deuda”²⁹. En cualquier caso, como señala Friedberg, este poder económico que está desplegando puede dotar al gigante asiático de la capacidad de “dar forma a las preferencias y políticas de algunos de sus socios comerciales”³⁰; en esta línea Miller señala en relación a la IFR que “la penetración comercial es la precursora de la penetración política y la integración del poder económico y militar. Primero utilizan empresas de ingeniería para crear proyectos; luego traen su propia mano de obra; luego adquieren influencia diplomática. Y finalmente adquieren influencia estratégica”³¹. Además, China se ha posicionado como un país clave en las cadenas de suministro globales, algo que se hizo especialmente notable a raíz de la Covid-19.

Para reducir el poder geoeconómico de China, Estados Unidos está adoptando una serie de medidas. Frente a la IFR, en aras de contener la influencia China, en 2023 se lanzó el India-Midddle East-Europe Economic Corridor (IMEC) que conectaría India, Oriente Medio y Europa³². También se ha iniciado una guerra comercial que tomó impulso bajo el primer mandato de Donald Trump. Además, Estados Unidos esta tratando reducir su dependencia de China -y la de sus aliados- en áreas estratégicas³³ y revertir la centralidad de China en las cadenas de suministro a través de lo que se conoce como Friend Shoring. La competición también se está intensificando especialmente en sectores clave como la alta tecnología³⁴, en 2022, Estados Unidos promulgó la Ley CHIPS y Ciencia³⁵, una legislación diseñada para fomentar la revitalización de la producción de semiconductores avanzados dentro del país, pocos meses después implementó restricciones a la exportación de chips avanzados y de tecnología necesaria para su fabricación hacia China. El objetivo de estas restricciones es limitar la capacidad de China para desarrollar y producir tecnologías críticas como inteligencia artificial, supercomputadoras y sistemas militares avanzados³⁶.

Esta vigorización del poder duro no solo se ha manifestado en la vertiente económica, sino también en la militar, el entorno internacional ha propiciado la emergencia de una carrera armamentística. El Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI)³⁷, señala que, en 2023, el gasto en defensa creció en todas las regiones del mundo por primera vez desde 2009. Este mismo estudio también señala que está habiendo una modernización en el arsenal nuclear “a medida que las relaciones geopolíticas se deterioran”. Relacionada con esta cuestión está la reactivación de la conflictividad internacional³⁸, reactivación que ha devuelto a suelo europeo la guerra convencional³⁹. Además, cabe señalar que esta carrera armamentística a la que asistimos a nivel global, puede llevar a más conflictividad ya que puede derivar en un crecimiento de dilemas de seguridad y espirales de desconfianza⁴⁰.

Conforme ambas potencias en ascenso han ido incrementando su poder, hemos asistido a una mayor asertividad en sus respectivos entornos estratégicos. Pese la preferencia de Xi Jinping por el empleo de instrumentos económicos para incrementar la influencia de China a nivel global, en su espacio regional más próximo hay una creciente tensión militar, lo vemos en los mares de China Meridional y Oriental1, con un especial foco de tensión en Taiwan, y también en la frontera con India, con quién tiene una disputa territorial que se reactivó en 2020⁴². Por su parte, Rusia⁴³ entró en 2015 en la guerra civil siria apuntalando a Bashar al Assad en el poder; y en lo que respecta al espacio postsoviético, en 2008 Rusia realizó una intervención militar en Georgia, en 2014 se anexionó la región ucraniana de Crimea, y en 2022 comenzó la invasión de Ucrania, guerra que continua a día de hoy. Esta proyección de poder por parte de ambas potencias, no se limita a sus entornos más próximos, vemos una creciente presencia en otros espacios como África o América Latina⁴⁴.

La adaptación de las potencias medias y regionales al nuevo entorno internacional

La nueva arquitectura internacional caracterizada por un poder más fragmentado, no solo ha afectado al comportamiento de las grandes potencias, las potencias medias y regionales también buscan adaptarse a esta realidad para avanzar en sus intereses nacionales. En el seno de la Unión Europea, desde 2016, hay un debate sobre la necesidad de replantear la asociación transatlántica y la necesidad de ir hacia una mayor autonomía estratégica, con Francia como mayor impulsor de la construcción de una defensa genuinamente europea⁴⁵, en ese sentido, a raíz de la Guerra de Ucrania, el ex Alto Representante de la Unión Europea hablaba de un “despertar geopolítico”⁴⁶ en Europa.

Otras potencias están adoptando estrategias flexibles para incrementar su autonomía, agencia y capacidad de influencia; diversificando su política exterior y posicionándose en algunos casos como mediadores. Esta estrategia es conocida como multi-alineamiento⁴⁷ entendido como un ejercicio de pragmatismo que no es neutralidad, “sino más bien una decisión activa de construir vínculos amistosos con múltiples potencias importantes, trabajando más estrechamente con el socio que mejor se adapte a los intereses económicos y de seguridad del país en un tema determinado”⁴⁸.

En la guerra de Ucrania, Turquía, país integrante de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), aunque ha dado soporte diplomático y proporcionado armamento a Ucrania, no ha participado en las sanciones económicas a Rusia debido a los intereses de energéticos y económicos que tiene con Rusia⁴⁹; lo mismo ha sucedido con la India, que, aunque tiene una alianza con Estados Unidos frente a China, en lo que respecta a Rusia no ha apoyado las sanciones económicas y ha seguido comprando su petróleo⁵⁰. Algo similar ocurrió con sus aliados tradicionales de Oriente Medio⁵¹, Arabia Saudí no apoyó a Estados Unidos y Europa frente a Rusia, y posibilitó un balón de oxígeno a Rusia permitiendo que mantuviera los niveles de ingresos del petróleo en el marco de la OPEP+ al no solo no incrementar la producción para bajar los precios, sino recortando la producción; y EAU por su parte se convirtió en el lugar donde se trasladó el capital ruso⁵².

En Oriente Medio, el giro hacia el pacífico iniciado con Obama -decisión estratégica derivada precisamente del imperativo sistémico de competir con China- supuso la constatación para sus aliados en la región de que Estados Unidos quería tener una menor presencia (aunque el estallido de la guerra de Gaza ha imposibilitado la ejecución efectiva de esta retirada). En este contexto, los países del golfo han comenzado a diversificar sus alianzas, la mayor influencia China en la región se materializó en su papel mediador en el acuerdo firmado por Irán y Arabia Saudí para restablecer relaciones diplomáticas y económicas⁵³. Aunque cabe señalar que, en el actual conflicto de Gaza, ha sido Estados Unidos la potencia con peso político, estando China en gran medida ausente, señal de la todavía predominante posición del primero.

Un elemento que merece la pena destacar en esta nueva era de competición entre grandes potencias es el papel de las alianzas que Estados Unidos ha tejido desde el final de la guerra mundial⁵⁴. Estas alianzas son una de las grandes fuentes de poder estadounidense, de hecho, ante el ascenso de China en el Indopacífico, para evitar su ascenso como hegemón regional -y potencialmente como hegemón global-,⁵⁵ ha reforzado sus alianzas en la región, concretamente mediante la creación del Diálogo de Seguridad Cuadrilateral (QUAD) (que integra a India, Estados Unidos, Australia y Japón) y de la alianza AUKUS (que integra a Estados Unidos, el Reino Unido y Australia). A su vez, el ascenso de China y Rusia ha llevado a que sus países vecinos busquen un mayor respaldo de Washington, con el objetivo de disuadir posibles amenazas derivadas de la expansión de su influencia y capacidades militares. Esto se refleja en la anexión de Suecia y Finlandia a la OTAN tras la invasión rusa de Ucrania; en la afirmación de Emmanuel Macron de que la OTAN “había despertado con el peor electroshock” tras haber anunciado dos años antes su muerte cerebral; o en las alianzas de seguridad en el Indopacífico mencionadas⁵⁶.

Cabe señalar que, conforme se clarifique el entorno estratégico veremos cómo se asientan las dinámicas globales y la política internacional. Si el sistema tiende finalmente hacia la multipolaridad, previsiblemente nos encontraremos ante un sistema menos estable dónde las alianzas sean más fluidas y contingentes⁵⁷. Sin embargo, si se asienta un sistema bipolar, previsiblemente habrá una alineación más clara entorno a los dos centros de poder⁵⁸ y una mayor estabilidad⁵⁹. En este sentido, algunos autores hablan de una nueva guerra fría⁶⁰ frente a otros que señalan que hay que evitar leer la competición entre China y Estados Unidos en estos parámetros debido a diferencias sustanciales entre aquel momento y la actualidad: la ausencia del elemento ideológico que impregnó la guerra fría, y en nivel de globalización, que por mucho que se trate de revertir ya no permite volver a un mundo con dos bloques totalmente independientes⁶¹.