ESFAS. Integración de los órganos de contratación de la Armada en la organización del apoyo logístico

Introducción

La evolución de la organización de la Armada, desde comienzos del siglo XXI, adaptada al entorno operativo, marco normativo y sujeción a las competencias de las autoridades establecidas en el órgano central del Ministerio de Defensa y la cadena operativa de las FF.AA., derivó en la supresión de la jurisdicción territorial en la antiguas Zonas Marítimas, y una nueva atribución de funciones de los órganos subordinados periféricos del apoyo logístico.

En el ámbito del recurso financiero, la Dirección General de Asuntos Económicos (DIGENECO) ha ido asumiendo mayor control directivo en los procesos de planificación y gestión presupuestaria, y en su ejecución.

La Armada, bajo la dirección del Director de Asuntos Económicos (DAE), participa en los procesos que son de su competencia, subordinado al AJEMA. La organización de los procesos de ejecución de los recursos que se ponen a disposición de la Armada se realiza bajo una estructura de contratación, reflejada normativamente, y que es, significativamente inferior en número a las unidades de contratación de las que disponen los Ejércitos de Tierra (ET) y del Aire y del Espacio (EA).

El reciente incremento de las necesidades de actuaciones en infraestructura¹, asociadas a los programas de armamento y material (AyM) y la creciente disponibilidad de recursos económicos², ha desembocado en un crecimiento exponencial del número de expedientes, y en consecuencia, de las cargas administrativas y económico-financiera que supone su tramitación en las secciones correspondientes del apoyo logístico y del apoyo financiero, contratación y contabilidad.

Los órganos de contratación de la Armada son elementos clave en el proceso de obtención de la infraestructura. En este ámbito le son de aplicación los aspectos normativos relativos al contrato de obras, de mayor complejidad económica y jurídica que otra tipología de contratación³.

La Armada separó los órganos de contratación (OC) de la organización del Apoyo Logístico, quedando encuadrados en la estructura del Director de Asuntos Económicos⁴. Además de la falta de integración que supone esta separación de los procesos de la función de infraestructura, no permite a los OC integrar bajo su jurisdicción a cada responsable de contrato. Tampoco le permite ejercer con normalidad la función técnica y de control que si tienen atribuida los OC del resto de la Administración Pública.

El estudio trata de esbozar aquellas medidas organizativas que puedan mejorar los procesos de contratación en el ámbito de las Infraestructura de la Armada. Para ello se realizará una investigación correlacional, bajo comparación con las estructuras de contratación del ET, EA y la DIGENIN y otras variables intervinientes que afectan.

Marco normativo

La competencia para contratar en el ámbito del Ministerio de Defensa corresponde al Ministro y al Secretario de Estado de Defensa tal y como se dispone la propia Ley de Contratos del Sector Público. Para hacer posible la contratación, éstos desconcentran sus facultades en una serie de autoridades que a su vez delegan en otras.

Así, el real decreto 1011/2013, de 20 de diciembre, de desconcentración de facultades en materia de contratos, acuerdos técnicos y otros negocios jurídicos onerosos, en el ámbito del Ministerio de Defensa establece que es el DAE el único órgano desconcentrado en la Armada para aquellos contratos financiados con los créditos del servicio presupuestario 17 (SP17⁵) o con los créditos que otros SP pudieran poner a su disposición.

En virtud de la Orden DEF/244/2014, el DAE delega en el antiguo General Director de Aprovisionamiento y Transportes de la JAL, (GEDAT)⁶ y los Intendentes de Madrid, Ferrol, San Fernando, Rota, Cartagena y las Palmas la celebración de contratos, acuerdos técnicos y demás negocios jurídicos, en los ámbitos y con los límites indicados en dicha Orden. Las autoridades delegadas quedan constituidas en Órganos de Contratación.

Para el desarrollo del proceso de contratación, dentro del OC se dispone de las secciones de ejecución presupuestaria y la unidad de contratación. Ésta última es la que forma el núcleo permanente de conformación de las “mesas de contratación”, que asumen la carga de control administrativo de los procesos iniciales de contratación, hasta la licitación de los contratos.

El presente estudio no aborda las fases siguientes en la ejecución de un contrato, su finalización y fiscalización definitiva.

En todos los procesos se cuenta con el apoyo de personal jurídico e interventor, aportado, en el ámbito de las FF.AA. por oficiales de CJM y CMI, respectivamente, todos bajo jurisdicción orgánica propia y ajena a los OC.

En el aspecto orgánico⁷, las Intendencias se incorporan a la estructura orgánica de esta última conservando como una de sus funciones propias el llevar a cabo el proceso administrativo de la contratación y dejan de estar integradas en las estructuras de los Arsenales. Este cambio en la estructura orgánica de los Arsenales ya se reflejó normativamente, potenciando la figura de los Órgano de Seguimiento de la Programación y Apoyo Económico (OPAE), que asume los cometidos de la Sección de Control Económico y de Material y realiza el seguimiento y control del recurso financiero asignado al respectivo Arsenal⁸.

La LCSP persigue diseñar un sistema de contratación pública, más eficiente, transparente e íntegro, mediante el cual se logre un mejor cumplimiento de los objetivos públicos, tanto a través de la satisfacción de las necesidades de los órganos de contratación, como mediante una mejora de las condiciones de acceso y participación en las licitaciones públicas de los operadores económicos.

En este sentido, la citada LCSP tiene por objeto regular la contratación del sector público, a fin de garantizar que la misma se ajuste a los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, y no discriminación e igualdad de trato entre los licitadores.

Además, la LCSP de la “referencia b)” se debe aplicar forma preferente con carecer general en todas las contrataciones; quedando la aplicación de la LCSPDyS⁹, en aquellos casos en los que el objeto del contrato esté incluido dentro de su ámbito de aplicación. Ambas concurren en el respeto de los principios de igualdad, publicidad, concurrencia, transparencia, igualdad y no discriminación, y libre competencia.

La LCSPDyS reconoce dos principios básicos que sirven de guía para que, en los contratos relativos a la defensa y la seguridad cobra especial relevancia, de una parte, la seguridad en la información que se transmite a los licitadores y la garantía en la continuidad del suministro y, de otra, la necesidad de establecer ciertas normas que faciliten la flexibilidad en los procedimientos de contratación.

En el ámbito del proceso de contratación, sin profundizar en los distintos procedimientos que ampara la LCSP son varios los actores que participan en el mismo:

• Servicio proponente¹⁰, que aporta toda la documentación técnica, memorias justificativas y propuesta de inicio de expediente.
• Unidad de ejecución presupuestaria: Genera el “RC” y remite expediente a unidad de Contratación
• Unidad de Contratación: Genera orden de inicio, redacta e incorpora PCAP, incorpora PPT y remite al asesor jurídico.
• Asesor jurídico evacua informe a la unidad de contratación.
• Unidad de contratación remite a Intervención Delegada, para informe de fiscalización previa a la aprobación del gasto.

Una vez aprobado el gasto, (fase A del proceso), se procede a los siguientes hitos de la contratación en las que intervienen los mismos actores señalados.

Situación

El crecimiento del número de expedientes de contratación y del importe global de los créditos que se gestionan ha llevado a una sobrecarga de trabajo en los órganos de contratación.

La Armada, asumiendo la mayor complejidad documental y financiera que tienen los contratos de obras ha priorizado desde 2023 la máxima disponibilidad presupuestarias en cada ejercicio económico con la mayor prontitud posible. No obstante, la sujeción a los libramientos de distinta índole¹¹, ya comenzado el desarrollo anual, limita la ejecución de las actuaciones con normalidad.¹²

Las limitaciones presupuestarias ordinarias para las FF.AA. y las inyecciones extraordinarias que se producen dentro de cada ejercicio anual, limitan la capacidad de afrontar cualquier proceso de obtención de recurso de material, pero afecta en su máximo alcance en la infraestructura, que requiere de capacidad de financiación plurianual. Los límites de compromiso de la LGP, basados en los presupuestos ordinarios dejan sin “maniobrabilidad” financiara a las grandes y medianas infraestructuras y solo permite aprovechar los fondos para actuaciones de ejecución en cada ejercicio anual.

Estos factores llevan a que el plazo para tramitar y ejecutar los expedientes sea muy limitado, con poco tiempo de respuesta para posibles imprevistos. de los citados recursos. Es un hecho que los órganos de contratación acumulan el esfuerzo principal del año en el último cuatrimestre del ejercicio, saturando a los diferentes actores implicados¹³ en su tramitación, adjudicación y ejecución.

Análisis de la organización de la función de contratación.

La Armada cuenta con siete OC, habiendo apostado por una concentración de competencias¹⁴ y centralización geográfica en las antiguas cabeceras de zonas marítimas. Cada uno de ellos debe atender aquellos expedientes asociados a necesidades de grandes unidades encuadradas en cualquier cadena de autoridad de la Armada, cuyo sostenimiento logístico y de vida y funcionamiento depende de aquel.

En el ámbito de la Dirección de Infraestructura, su OC reside en la DIGEC, no existiendo unidad de gestión económica propio. La OPAE de la propia DIGEC es la que atiende las necesidades de tramitación de expedientes ante el OC.

Al objeto de valorar cuantitativamente, se presenta en el cuadro siguiente el número de expedientes de han gestionado los OC de la Armada en 2023, desagregando los contratos de obras¹⁵:

El ET, dispone de OC, con una gran descentralización y desconcentración de contratación¹⁶. Un total de 38 OC que, básicamente, atienden necesidades de unidades del apoyo logístico y financiero con máxima cercanía geográfica y funcional a las unidades apoyadas. Es significativa la existencia de un OC encuadrado orgánicamente en la Dirección de Infraestructura de la Inspección General del Ejército (DIIN-ET)¹⁷.

Se presenta en la siguiente tabla el esfuerzo de expedientes en 2023 del OC principal del ET¹⁸ y el asociado a la DIIN-ET:

El EA, dispone de 18 OC, también con gran descentralización, pero con una concentración de competencias similar a la Armada. Los OC están distribuidos en apoyo a las unidades aéreas, normalmente a nivel OF-5, apoyando a las unidades usuarias de las distintas bases, aeródromos o escuadrones. En el ámbito del MALOG-EA, es su OC el que tramita los expedientes de la Dirección de Ingeniería e Infraestructura.

Se presenta en la siguiente tabla el esfuerzo de expedientes en 2023 del OC principal del EA y de uno de nivel más bajo de la organización¹⁹:

Análisis de los OC.

La conformación de las mesas de contratación²⁰ exige la composición mínima de un presidente y secretario (ambos funcionarios), uno o varios vocales, junto con los elementos jurídico e interventor.

Para el estudio se han evaluado las compasiones de las distintas unidades de contratación, elemento principal de trabajo de los OC, bajo cuya jefatura está, normalmente un oficial del cuerpo de Intendencia de los Ejércitos y Armada.

En la Armada, la composición tipo de las unidades de contratación²¹ es la siguiente (16 personas):

• 1 Jefe de la Unidad de Contratación: TCOL INT.
• 1 CTE INT
• 2 CAP/TTE INT
• 2 TTE INT
• 1 SGTO ADS
• 2 FUNCIONARIO
• 7 PERSONAS DE APOYO ADMINISTRATIVO.

Además, para la formación formal de las “mesas de contratación”, se cuenta con al apoyo de Oficial Jurídico y Oficial de la Intervención Delegada, ambos destinados en la misma localidad en destino no exclusivo a contratación.

En el ET, la composición del OC bajo autoridad del DIIN (11 personas) es:

• 1 Jefe de la Unidad de Contratación: TCOL INT. (Puesto especial interés)
• 2 CTE INT
• 1 CAP INT
• 1 TTE INT
• 1 STTE CGA
• 2 FUNCIONARIOS
• 2 PERSONAS DE APOYO ADMINISTRATIVO.

Para la formación formal de las “mesas de contratación”, se cuenta con al apoyo de tres oficiales jurídicos y dos oficiales interventores dedicados en exclusiva a esta unidad de contratación; todos ellos destinados en el Cuartel General del Ejército.

En el EA, la composición de la unidad de contratación de menor nivel²² es la siguiente (5 personas):

• 1 Jefe de la SEA, TCOL INT.
• 1 Jefe de Negociado de Contratación TTE INT
• 2 SGTO CGA
• 1 SGTO SYD

La unidad de contratación cuenta con el apoyo de un oficial jurídico, no exclusivo. La labor interventora se realiza “on line” desde la Intervención Delegada de Valladolid²³.

En el ámbito de la gestión de infraestructuras en el órgano central, la DIGENIN cuenta con un OC propio, bajo su propia jurisdicción, dedicado a las actuaciones del MINISDEF.

Se señalan las recomendaciones extraídas de la experiencia en el Banco de España²⁴, sobre la composición y funcionamiento de los OC:

• Delegar y o desconcentrar competencias y/o facultades, que ayudan a hacer esta estructura más flexible algunos más formalistas que otros. Así la delegación de facultades del artículo 9 requiere la publicación en el BOE del acuerdo de delegación, pero otros mecanismos no requieren esta publicación y son por ello más flexibles y operativos en caso de necesidad. Se recomienda en este ámbito, en la medida de lo posible la máxima delegación en el personal experto en contratación (puede ser de rango alto). No es necesario que sea la unidad tramitadora, pero que tenga un mínimo de experiencia en licitaciones. En la práctica, en el ámbito de la AGE, el 90% de las competencias y funciones están delegadas o desconcentradas.
• Contar con órganos de asistencia técnica especializada (Mesas de Contratación) al objeto de simplificar o acelerar gestiones, dando mayor protagonismo a las unidades de tramitación, y al personal que más experiencia tenga en funciones tramitadoras.
• Ceñir la mesa a los elementos imprescindibles para realizar todos los trámites: elemento de jurídico, elemento de intervención y los cargos orgánicos Presidente y Secretario, que sean especialistas en contratación mínimo5 años de experiencia en el campo de licitaciones públicas.
• En todo caso se recomienda que tanto presidente como secretario como los vocales sean personal de las unidades tramitadoras, técnico en la materia, experto en licitaciones con un mínimo de 5 años de experiencia en el campo y del mínimo rango posible, con el fin de hacer las mesas muy operativas. Dicho personal pueden ser cargos (Responsable de unidad o Jefe de división) o bien meros técnicos tramitadores con la suficiente experiencia (se recomienda mínimo 5 años).

Además de los aspectos evaluados, el plan de implantación de “Building Information Modeling”²⁵ (BIM) ordenado por la Orden PCM/818/2023, de 18 de julio, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de junio de 2023, por el que “se aprueba el Plan de Incorporación de la Metodología BIM en la contratación pública de la Administración General del Estado y sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes”.

Esta implantación del modelado BIM es exclusiva de los contratos de obras.

Hallazgos

El mayor porcentaje de expedientes de obra tramitados en la Armada se produce en el OC de San Fernando, y el menor en la DIGEC, lo cual fomenta una mayor capacitación de los elementos integrantes del OC y de los elementos de apoyo jurídico y de intervención.

La existencia de un OC dedicado a infraestructura en el ET, permite tramitar un número significativos de expedientes, que libera a su OC de mayor entidad del MALOG.

La existencia de OC descentralizados permite liberar carga administrativa a los OC de primer nivel. En la Armada se detecta un nivel de saturación similar en todos los OC al no existir alguno en niveles inferiores.

Los OC del ET y del EA permiten su funcionamiento con las mínimas exigencias de la LCSP en cuanto a personal.

En el ET y EA se conforman con mayor cercanía o incluso bajo dependencia de Jefes de Unidad, sea de la Fuerza o del Apoyo a la Fuerza.

En la DIGENIN²⁶, ET y EA, los OC se encuadran bajo la autoridad de la unidad de la cadena logística. Las relaciones con el respectivo Director de Asuntos Económicos, son funcionales, no orgánicas. Derivado de esta cadena orgánica, los responsables de contrato de obras²⁷ dependen de la misma autoridad que el OC. En la Armada, en la actual organización, pertenecen a estructuras ajenas²⁸.

La implantación del modelado BIM impacta en los procesos de contratación, al incorporar requisitos de digitalización.

Propuestas

• Explorar la posibilidad de crear nuevos OC, con la composición mínima legal en unidades de nivel OF-5 que gestionen grandes instalaciones, al objeto de liberar carga de trabajo a los OC principales y sus necesidades de personal de apoyo. Esta conformación de OC de segundo nivel puede gestionarse con los oficiales del cuerpo de Intendencia de esas unidades. Se podría estudiar la creación de OC en la ENM, ESCAÑO, ESENGRA, ESUBO, IHM, TEAR, EIMGAF, ENA, ENPORTOPI (para todo Baleares).
• Explorar la posibilidad de crear un OC exclusivo de infraestructura o, al menos disponer de un OPAE propio que facilite y alinee los grandes expedientes de obras con el OC. La existencia de un OC específico de infraestructura, permitiría abordar la implantación BIM de acuerdo con los requisitos temporales establecidos en toda la AGE.
• Estudiar volver a incorporar a los OC de la Armada bajo la autoridad periférica subordinada del apoyo logístico (Arsenales), manteniendo la dependencia funcional del DAE, lo que ofrece beneficios en la gestión de prioridades en la ejecución de obras, bajo las directrices de los procesos de obtención del recurso de material.
• Establecer una formación de contratación genérica para los componentes de los OC, o buscar estabilidad en la trayectoria del personal que ocupa estos destinos.
• Valorar la disposición de personal jurídico e interventor asociado a la contratación de obras, con carácter permanente.

Bibliografía

• Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.
• Ley 24/2011, de 1 de agosto, de contratos del sector público en los ámbitos de la Defensa y de la Seguridad.
• Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
• Orden DEF/708/2020, de 27 de julio, por la que se desarrolla la organización básica del Ejército de Tierra.
• Real Decreto 1011/2013, de 20 de diciembre, de desconcentración de facultades en materia de contratos, acuerdos técnicos y otros negocios jurídicos onerosos, en el ámbito del Ministerio de Defensa.
• Orden DEF/1653/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Orden DEF/244/2014, de 10 de febrero, por la que se delegan facultades en materia de contratos, acuerdos técnicos y otros negocios jurídicos onerosos en el ámbito del Ministerio de Defensa
• Instrucción 15/2021, de 11 de marzo, del Almirante Jefe de Estado Mayo de la Armada que desarrolla la organización de la Armada.
• Norma Permanente de Organización núm. 01/2021, del Director de Asuntos Económicos de la Armada, por la que se desarrolla la organización de la Dirección de Asuntos Económicos.
• Norma Permanente de Organización núm. 02/2021, del Almirante Jefe del Apoyo Logístico, por la que se desarrolla la organización de los Arsenales.
• Orden DEF/244/2014, de 10 de febrero, por la que se delegan facultades en materia de contratos, acuerdos técnicos y otros negocios jurídicos onerosos en el ámbito del MINISDEF.0
• Instrucción 27/2018, de 18 de mayo, del Secretario de Estado de Defensa, por la que se establecen directrices de contratación en el ámbito del Ministerio de Defensa y su modificación parcial mediante la Instrucción 17/2021, de 10 de marzo.
• Instrucción 334/01/2013, de 31 de julio, del Director General de Asuntos Económicos por la que se regula la gestión económica de los gastos derivados de la participación de las Fuerzas Armadas en Operaciones de Mantenimiento de la Paz.
• Norma Permanente de Asuntos Económicos 1/2023, del Almirante Jefe de Estado Mayor de la Armada sobre la figura del responsable de contrato.
• IG 10-10 (7ª Revisión) del General Jefe del Estado Mayor del Aire, de 29 de octubre de 2019 sobre el desarrollo de la estructura orgánica, funciones y actividades de las secciones económico-administrativas, los órganos de apoyo económico y los habilitados.

Acrónimos