El nuevo puesto de Comisario de Defensa y Espacio. ¿Una apuesta de futuro o más de lo mismo?

Introducción

La guerra de Ucrania ha situado a «la seguridad y la defensa de Europa» como una de las mayores y más serias preocupaciones tanto de los líderes nacionales como de los europeos, y lógicamente ocupa un lugar prioritario en las agendas de Bruselas, en Schuman (UE) y en Evere (OTAN)¹.

Durante estos últimos 30 años de Pax Americana, Europa ha utilizado los llamados «dividendos de la paz» en un fuerte desarrollo económico y comercial y en construir un sólido Estado de bienestar. Durante más de dos décadas, Europa ha vivido el sueño kantiano de la paz perpetua (al menos en territorio europeo), al que Fukuyama le puso fecha de inicio en 1992, y que pronosticó como el fin de la historia. La guerra era cosa del pasado, al menos en Europa, y los conflictos se resolverían mediante el multilateralismo y las tesis del postmodernismo.

Este escenario ha llevado a Europa a reducir de forma drástica sus inversiones en seguridad y defensa, en particular en capacidades militares. Contábamos con la certidumbre del paraguas de seguridad de Estados Unidos, y con la energía barata de Rusia, lo que, aunque nos hacía dependientes, facilitaba nuestro progreso económico.

En 2014, la toma de Crimea por parte de Rusia, a la que siguió la ocupación de facto de la zona del Dombás ucraniano, dio lugar a un conflicto de «baja intensidad» en la región que nos empezó a despertar de este sueño. Las potencias revisionistas emergentes empiezan a dibujar un nuevo escenario geopolítico. El mundo deja de ser unipolar y se va transformando, no en bipolar como en la Guerra Fría, sino en multipolar, y por tanto más peligroso. La competición entre grandes potencias está de vuelta, y se materializa en que algunas de ellas, principalmente China y Rusia, aunque otras de menor entidad como Irán o Corea del Norte, impugnan el orden mundial, establecido desde el final de la II Guerra Mundial, basado en normas² y en las teorías del liberalismo, y lo quieren revisar de acuerdo con sus intereses.

El giro americano hacia Asia-Pacífico (con Obama), pero sobre todo la invasión rusa de Ucrania, han transformado el escenario de seguridad global (particularmente el europeo) convirtiendo las dependencias anteriormente citadas en vulnerabilidades. A esto sumamos las nuevas incertidumbres que en el ámbito de seguridad y defensa en Europa puede generar la vuelta de Donald Trump a la Casa Blanca a partir de enero.

Nuestra preocupación por la defensa era mínima. Ya en 1997 Bzresinski, en su obra El gran Tablero Mundial enfatizaba la dependencia de Europa de la protección estadounidense en materia de seguridad³:

Continúa en los siguientes párrafos:

Un análisis bastante severo de la actitud de Europa, pero que describe una realidad que ha durado varias décadas. El nuevo escenario, con EE.UU. pivotando hacia Asia y con la vuelta de las guerras tradicionales en territorio europeo, ha despertado a Europa de ese «mundo Alicia⁴» en el que hemos creído estar, enfrentándola con una realidad geopolítica más cruda, que debería obligar a Europa a cambiar de rumbo.

Desde 2013, con un Consejo Europeo focalizado en temas de defensa, Bruselas empieza a abordar la nueva realidad. Se actualiza la Estrategia Europea de Seguridad con una nueva Estrategia Global (2016), y en 2017, el ex presidente de la Comisión Jean-Claude Juncker⁵ alertaba de que el poder blando, insignia de la UE durante años, ya no era suficiente en un mundo cada vez más militarizado, enfatizando la necesidad de incrementar el gasto y la cooperación en materia de defensa, pero de forma real y no solo declarativa.

En la misma línea, el Alto Representante (AR) Borrell ha defendido, durante sus cinco años de mandato, la necesidad de avanzar en temas de defensa, que podemos sintetizar en su frase «Europa debe aprender a usar el lenguaje del poder⁶», toda una propuesta de intenciones, que ha utilizado continuamente y en diversos foros durante estos años.

Ursula von der Leyen, presidenta de la Comisión y antigua ministra de Defensa alemana, incluyó la defensa (de forma «esencialmente declarativa») en la agenda de su primer mandato, y pretende hacerlo con más intensidad en el segundo que debe comenzar en diciembre. Si en noviembre de 2019, ante el Parlamento Europeo, definía a su primer ejecutivo (colegio de Comisarios) como una Comisión geopolítica⁷, en su discurso ante el Parlamento Europeo del pasado 18 de julio⁸, destacaba de forma muy directa que proteger a Europa es el deber de Europa, y que ha llegado el momento de construir una verdadera Unión Europea de Defensa, lo que es decir, los europeos debemos trabajar en un mercado único en defensa, gastar más en capacidades militares para conflictos de alta intensidad, y sobre todo hacerlo mediante la inversión y el desarrollo de proyectos europeos en común. Aunque una vez más nos movemos en el nivel declarativo, la idea que subyace es «apoyar» desde la Comisión la puesta en marcha de lo acordado por los 27 Estados miembros (EEMM) en la Declaración de Versalles de 2022⁹ (donde se comprometían a fortalecer sus capacidades militares y a cooperar en su desarrollo a nivel europeo).

Estas manifestaciones pueden sorprender, pues la seguridad y la defensa, al igual que la política exterior, son políticas intergubernamentales, y por tanto no entran dentro de las competencias de la Comisión, sino del Consejo. Sin embargo, han sido habituales las declaraciones unilaterales de la presidenta Von der Leyen sobre eventos o conflictos internacionales (Ucrania u Oriente Medio) que han desconcertado no solo en Bruselas, sino en distintas capitales, pues son asuntos que corresponden al Consejo, que las podría manifestar bien a través del presidente del Consejo o del Alto Representante¹⁰. Algunos analistas consideran que lo que subyace es la rivalidad entre el presidente del Consejo y la presidenta de la Comisión, lo que se ha mostrado como perjudicial para la imagen de la Unión en el exterior¹¹.

En este marco de rivalidad institucional, Von der Leyen ha creado el nuevo puesto de Comisario de Defensa y Espacio en su nuevo ejecutivo, en la persona del antiguo primer ministro lituano Andrius Kubilius, lo que inicialmente invita a pensar en nuevas iniciativas y avances en temas de defensa a nivel de Bruselas. Para entender este nuevo puesto, parece necesario recordar las competencias en estos temas de los distintos actores involucrados, para así poder valorar el papel que el nuevo Comisario de Defensa podrá jugar en este ámbito, evitando mezclar lo deseable con lo posible, lo que ha sido una constante a nivel declarativo institucional.

La seguridad y la defensa en Europa. Quien hace qué

Debemos recordar que la seguridad y la defensa a nivel UE se encuadran en la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), que dota a la Unión de una capacidad operativa basada en medios civiles y militares, para llevar a cabo misiones fuera del territorio de la Unión con el objetivo de garantizar el mantenimiento de la paz, la prevención de conflictos y el fortalecimiento de la seguridad internacional¹².

A pesar de su nombre, la realidad actual es que la Política Común de Seguridad y Defensa¹³ ni es común ni es realmente de defensa. Es una política claramente intergubernamental (deciden los países a través el Consejo, y además lo hacen por unanimidad), y por tanto no es comunitaria (que sería competencia de la Comisión). Su dimensión de defensa está todavía por desarrollar, y sus acciones son únicamente de gestión de crisis y de seguridad cooperativa¹⁴ se desarrollan exclusivamente fuera del territorio de la Unión (no contempla por ahora la disuasión ni la defensa del territorio europeo, que actualmente corresponde a OTAN).

Todo esto está detallado en las disposiciones del Tratado de Lisboa (TdL) sobre PCSD (artículos 42 a 46), que dejan claro el marco institucional de competencias, con el Consejo como la única autoridad, aunque a la vez abre la puerta a una definición progresiva de una política común de defensa de la Unión, que conduciría a una defensa común, una vez el Consejo Europeo lo decida por unanimidad, circunstancia que todavía no ha sucedido, y no es previsible que lo haga en el corto-medio plazo.

Teniendo en cuenta las diferencias tanto en intereses como en cultura estratégica de los distintos EEMM, las claras cesiones en soberanía que exigirían estos avances, sumado a la necesidad de acuerdos por unanimidad, implica que avanzar hacia lo común en defensa se antoja hoy por hoy más un deseo que una posible realidad. Probablemente, la vía más adecuada y más practicable sería la de reforzar «lo colectivo», fortalecer el pilar europeo de OTAN y contribuir a la defensa colectiva de la Alianza como un equipo, el europeo, en lugar de hacerlo individualmente cada aliado.

Institucionalmente, en el marco normativo actual (TdL), el Consejo es el único realmente competente en temas de defensa. El papel del Parlamento Europeo es menor, y se limita a recibir informes del Alto Representante (AR), a dirigir preguntas o formular recomendaciones al propio Consejo y al AR, y a debatir dos veces al año sobre los progresos realizados tanto en PESC como en PCSD, todo ello con carácter no vinculante (art. 36 TdL). Por su parte, el papel de la Comisión es si cabe más delicado, pues como nos recuerda Sabatino¹⁵, apenas tiene competencias en defensa, únicamente una responsabilidad «limitada» sobre la industria de defensa como parte de la política industrial y mercado único de la Unión.

No debemos olvidar que los pilares de la actual PCSD se sustentan sobre lo recogido en la Declaración de Saint Malo¹⁶, que muchos analistas consideran el documento origen de la PCSD¹⁷, y cuyas líneas maestras¹⁸ fueron asumidas por el resto de EEMM en la Declaración del Consejo Europeo de Colonia¹⁹ de junio de 1999. Como nos recuerda el diplomático inglés Ricketss²⁰, involucrado en la redacción de la citada Declaración, ni Reino Unido ni Gran Bretaña querían ver un rol ni para la Comisión ni para el Parlamento europeo en temas de seguridad y defensa, postura que se ha mantenido en el Tratado de Lisboa, donde no hay mención alguna, ni a la Comisión ni al Parlamento en los 5 artículos dedicados a la PCSD.

En este escenario institucional, la creación de un nuevo puesto en el ejecutivo comunitario (la Comisión) denominado «Comisario de Defensa y Espacio», parece encuadrarse en el marco de las expectativas políticas de la presidenta Von der Leyen, y es cuando menos poco ajustado con relación a los cometidos reales sobre los que es competente, industria de defensa, y además de forma limitada. En esta línea, un reciente artículo del New York Times²¹ se refiere al nuevo Comisario como un «rey sin reino».

Posiblemente, «Comisario de Industria y Mercado de Defensa» hubiera sido más adecuado, aunque incluso, dadas las limitaciones derivadas del propio Tratado en este campo, recogidas en el artículo 346²² del Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE), mantener la configuración de la anterior Comisión, donde el Comisario de Industria y Mercado Interior, el francés Thierry Breton, ya ejercía sus «limitadas» responsabilidades sobre defensa, hubiera sido más ajustado a la realidad.

La Comisión y sus iniciativas en temas de defensa

Como se ha señalado en párrafos anteriores, el marco normativo y las responsabilidades institucionales en temas de defensa están claramente diseñados. Sin embargo, ya durante la Comisión Junkers (2014-2019), se abordó la participación de la Comisión en estos temas. En el año 2017, tres años después de la invasión rusa de Crimea, y derivado del denominado Libro Blanco sobre el futuro de Europa²³, la Comisión publicó el Documento de reflexión sobre el futuro de la Defensa Europea²⁴, marcando en este último la necesidad de avanzar en cuatro dimensiones: cooperación entre Estados, armonización de culturas estratégicas, asunción mayor responsabilidad por parte europea en el marco del vínculo transatlántico, e incremento del volumen y de la eficacia del gasto en defensa a nivel UE.

Con vistas a 2025 se establecían tres posibles escenarios (no necesariamente excluyentes) hacia donde se podía evolucionar: cooperación en materia de seguridad y defensa; una seguridad y defensa compartidas; o una defensa y seguridad comunes. A un mes de llegar al 2025, se puede afirmar claramente que nos hemos quedado en el primer escenario, en el menos ambicioso (pero por otra parte el más previsible vistas las reticencias de los EEMM a abrir este asunto, es decir, a ceder soberanía a Bruselas en materia de defensa).

En todo caso, se han conseguido pequeños avances. En el ámbito del Consejo han ido tomando forma algunas iniciativas como la Cooperación Estructurada Permanente²⁵ (PESCO), que busca fomentar la cooperación entre EEMM en el desarrollo de capacidades militares, o la creación del Fondo Europeo para la Paz²⁶ (EPF) para apoyar las operaciones PCSD.

Por su parte, en el marco de la Comisión se ha avanzado en financiación (que hasta entonces había sido un tema tabú), en particular con los Fondos Europeos de Defensa²⁷ (EDF) que apoyan la investigación y desarrollo en capacidades militares. Se han creado estructuras institucionales como la Dirección General de Industria de Defensa y Espacio²⁸ (DG DEFIS), y se han aprobado documentos relevantes como la Estrategia Industrial para la Defensa Europea²⁹ (EDIS) que busca fortalecer la base industrial y tecnológica de defensa a nivel europeo con vistas a contar con una industria de defensa europea sólida y capaz. Sumamos otras iniciativas como el programa para incentivar la cooperación en materia de contratación pública en capacidades defensa³⁰ (EDIRPA), o la nueva norma para apoyar el desarrollo de municiones³¹ (ASAP), que busca aumentar la capacidad de producción de munición en toda Europa, tanto para apoyar a los EEMM a recargar existencias, como para entregar munición a Ucrania.

Todas estas iniciativas de la Comisión son financiadas con el presupuesto de la Unión, aunque en cantidades todavía poco significativas con relación a la suma del gasto en defensa de los EEMM (en 2023 la suma de los prepuestos de defensa de los 27 alcanzó los 288.000M€³², mientras que los EDF cuentan con poco más de 1.000M€ anuales de media; EDIRPA dispone inicialmente con 310M€; y ASAP tiene asignados 500M€).

La Comisión ha concentrado sus esfuerzos en el componente industrial y de mercado de defensa, ámbito donde tiene competencias, aunque con las citadas «limitaciones» derivadas del citado artículo 346 (TFUE), que permite a los EEMM evitar la regulación y control de Bruselas en industria de defensa, en base a intereses esenciales de seguridad, y del que tradicionalmente las capitales han hecho uso extensivo³³.

El nuevo Comisario de Defensa. ¿Qué puede hacer en realidad?

Es una realidad que los países de la UE están aumentado su gasto en defensa, lo que siguiendo las propuestas contenidas en los informes mencionados, podría significar una oportunidad para desarrollar proyectos sólidos de capacidades militares europeos, hacerlo en cooperación, e incluso, si conviene a los implicados, ir avanzando en la integración de industrias de defensa europeas para darles masa crítica que las haga competitivas además de eficaces y eficientes, fortaleciendo así la base industrial y tecnológica europea de defensa.

Sin embargo, los EEMM son los dueños de las capacidades y de las industrias de defensa, y por tanto los que toman las decisiones, y como nos recuerda Paul Taylor³⁴, a pesar de que se hayan comprometido (en documentos como la Brújula Estratégica o la Declaración de Versalles) a invertir más y mejor en capacidades de defensa y a reducir nuestras dependencias estratégicas, la verdad es que no estamos navegando al rumbo que habíamos trazado en la carta. Como sucede en muchas ocasiones en Bruselas, existe una gran brecha entre la retórica (lo declarativo) y la realidad. De hecho, obstáculos como las continuas disputas entre atlantistas y europeístas, las rivalidades industriales entre EEMM y sus compañías de defensa, la desconfianza en relación con que una mayor integración de la defensa UE no signifique realmente «comprar más europeo» sino que se convierta en un «comprar más francés» o «más alemán», y todo ello sin obviar la tensión entre los EEMM y la Comisión sobre las competencias de esta última y su papel de coordinación en la contratación pública en el ámbito de defensa.

Aunque el campo de juego de las competencias pueda parecer bien delimitado, la presidenta Von der Leyen apuesta por mantener esa tensión, y crear para su segundo mandato de la Comisión el citado puesto de «Comisario de Defensa y Espacio» en la nueva Comisión (pendiente de la aprobación del Parlamento).

En el documento (mission letter)³⁵ que la presidenta remite al nuevo Comisario con el mandato y tareas de su nuevo puesto, Von der Leyen le recuerda que los EEMM serán siempre responsables de sus Fuerzas Armadas (desde lo doctrinal hasta de su despliegue). Sin embargo, considera que Europa puede «apoyar» en términos de inversión, industria, adquisición, investigación, e innovación, bajo el argumento de que en temas de defensa Europa debemos gastar más, mejor y debemos hacerlo en la propia Europa. Toda una declaración de intenciones, una propuesta de «apoyar a los EEMM» en desarrollar de forma eficaz y eficiente capacidades de defensa a través de una industria y mercado de defensa más europeos y más sólidos, pero no cabe duda de que la decisión final de «dejarse apoyar» corresponde a los propios EEMM.

También invita al nuevo Comisario a trabajar en estrecha colaboración con la nueva Alta Representante (AR), la ex primera ministra de Estonia, Kaja Kallas, bajo lo que denomina como una verdadera «Unión Europea de la Defensa» (European Defence Union).

Como primer hito destacable, y que puede marcar el contenido real de la cartera del nuevo Comisario, se debe mencionar la tarea de presentar en los primeros cien días de mandato un documento llamado Libro Blanco sobre el Futuro de la Defensa Europea³⁶ (a elaborar en colaboración con la AR), que debe abordar una nueva aproximación a la defensa e identificar necesidades de inversión para poder dotar a la UE de un espectro completo de capacidades basadas en inversiones conjuntas, que permita a la UE y a los EEMM ser capaces de enfrentar las contingencias militares más extremas³⁷.

Aunque el mandato es bastante genérico (aunque con cierto tono declarativo y algo de ambigüedad) la función real del nuevo Comisario se debería orientar esencialmente a identificar instrumentos y mecanismos, en particular los financieros, para estimular una mayor cooperación e integración a 27, tanto en industria, como en tecnología y en mercado de defensa. Centrarse más en el «cómo» y algo menos en el «qué». De hecho, el propio Comisario Kubilius, en su audiencia ante el Parlamento³⁸ el pasado 6 de noviembre, ya destacó que las capacidades a obtener se deben definir e identificar principalmente en la Alianza.

Los informes en los que se apoya la presidenta Von der Leyen

Este mandato, como los de otros de los nuevos comisarios, está sustentado en una serie de informes que la presidenta Von der Leyen solicitó a autoridades de reconocido prestigio, Letta, Draghi y Niinistö, con la idea de diseñar su programa de gobierno. Se destacan los presentados por los ex primeros ministros de Italia y Finlandia, Mario Draghi y Sauli Niinistö, por su análisis y propuestas específicas en asuntos de defensa.

En el caso del Informe Draghi³⁹, presentado el pasado 9 de septiembre y centrado en la competitividad, dedica su séptimo capítulo «a la defensa». Analiza la situación de fragmentación de la estructura europea de industria de defensa, caracterizada por compañías nacionales que operan en mercados domésticos relativamente pequeños, produciendo volúmenes reducidos. Valora que las compañías de los países más grandes tienden a estar presentes en todos los dominios (terrestre, naval, aéreo, espacial, etc.) lo que frecuentemente provoca solapamientos y duplicidades a nivel europeo. A lo anterior añade la falta de coordinación y estandarización dentro de la UE; la muy limitada inversión en investigación, desarrollo e innovación en defensa; el alto grado de dependencia de soluciones internacionales (principalmente de EE.UU.⁴⁰), y una históricamente débil y fragmentada gobernanza de la política industrial de defensa a nivel europeo, en un escenario donde los EEMM ni tienen voluntad política, ni han creado los mecanismos necesarios para aunar recursos y financiar y adquirir capacidades de forma conjunta. La realidad es que los países han hecho uso casi abusivo del artículo 346.

Dragui destaca que para ser eficientes y realmente capaces en defensa es necesario resolver el problema de la fragmentación, para lo cual propone incrementar la demanda de medios de defensa a nivel interno de la UE, entre grupos de EEMM (lo que además facilitaría la estandarización), desarrollar una política industrial de defensa que facilite la cooperación y la integración de pequeñas y medianas empresas, y proporcionar financiación para desarrollar capacidades industriales de defensa. Incluso señala la posibilidad de innovar en lo institucional sin cambiar el Tratado⁴¹. En suma, comprar europeo, más cooperación e integración y sobre todo financiar desde la Unión. En todo caso, un buen análisis que debería ser de gran utilidad al nuevo Comisario.

Por su parte, el Informe Niinistö, presentado el pasado 30 de octubre, en una línea similar aboga por racionalizar el mercado y la industria de defensa a nivel europeo, y propone ideas a incluir en el citado Libro Blanco sobre el futuro de la Defensa Europea, entre las que destaca: identificar las necesidades más inmediatas de los EEMM, desarrollar con urgencia un conjunto de grandes proyectos de defensa de interés común, promover opciones concretas de financiación, y cooperar con OTAN.

Ambos informes contienen propuestas muy razonables, aunque no fáciles de ejecutar, pues han de ser aceptadas y asumidas por los EEMM, y algunas de ellas afectan a temas sensibles como a las «industrias de defensa nacionales», consideradas activos estratégicos por muchos de ellos (sobre todo por los «grandes»).

Sobre la identificación de las capacidades más urgentes, que deberán dar lugar a los grandes programas, parece que esta tarea está claramente fuera de las competencias de la Comisión, y por tanto del nuevo Comisario, y deberán de ser los EEMM, posiblemente a través de la Agencia Europea de Defensa (AED), y en perfecta armonía con la OTAN, quienes lideren esta propuesta. Teniendo en cuenta que la OTAN realiza tareas de disuasión y defensa, mientras la UE no lo hace (al menos por ahora, ya que se limita a gestión de crisis), parece razonable y pertinente, además de eficaz y eficiente, que siendo 23 de los 27 EEMM simultáneamente aliados, sea la OTAN y su Proceso de Planeamiento de Capacidades (NDPP) quien lidere este proceso⁴².

La componente financiera asociada a estos posibles proyectos conjuntos a nivel europeo es clave para incentivar la participación de los EEMM. Actualmente no están nada claras las fuentes de financiación que puedan facilitar avanzar en estas propuestas, y algunas ideas que se han planteado como los «bonos de defensa», no parece que cuenten con un mínimo de consenso para poder realizarse⁴³. Aquí tiene trabajo el nuevo Comisario.

El rol del nuevo Comisario de Defensa

Como nos recuerda Félix Arteaga, en los últimos años se han producido pequeños avances, pero ningún progreso realmente relevante, destacando que para llevar «la defensa» al corazón de las políticas europeas, los EEMM tendrían que redefinir su concepto de soberanía, y sopesar en que conceptos están dispuestos a ceder en favor de Europa (incluido el industrial)⁴⁴. El nuevo escenario geopolítico, en particular la situación en Europa del Este, puede ser un factor de peso que sirva como catalizador para avanzar con paso algo más firme en la cooperación e integración a nivel industria y mercado de defensa de la UE, que fortalecería esencialmente las capacidades para la defensa colectiva de los europeos, y evitaría quedarnos en pequeños logros como ha sucedido hasta ahora.

A pesar del grandilocuente nombre del nuevo puesto, el Comisario de Defensa, realmente, solo tendrá responsabilidades, y además limitadas como hemos señalado, en el ámbito de la industria y mercado de defensa, y no en áreas como política de defensa, estructuras de seguridad y defensa de la Unión, o competencias de nivel institucional.

Factores como los intereses nacionales de los EEMM en sus propias industrias de defensa, la limitada confianza en que las propuestas de integración y cooperación (que podrían convertirse en juegos de suma cero, con ganadores y perdedores), o las tensiones entre Comisión y Consejo sobre el rol de la primera en asuntos de defensa (que los EEMM consideran de su exclusiva soberanía), aconsejan al nuevo Comisario prudencia, capacidad de diálogo, paciencia y espíritu constructivo.

Su rol principal debería centrarse en la industria y mercado de defensa, y tratar de jugar un papel de facilitador. Debería buscar como incentivar la cooperación entre los EEMM, como estimular oportunidades de integración de compañías de defensa (con el apoyo de los involucrados), y sobre todo como desarrollar y promover iniciativas de financiación que hagan atractivos y permitan materializar estos objetivos.

La identificación de qué capacidades se deben desarrollar corresponde a los EEMM y no al Comisario ni a la propia industria de defensa. Se deberá trabajar en aquellas que sean necesarias para fortalecer el pilar europeo de la defensa colectiva (en el marco OTAN), evitando priorizar en la ecuación los criterios y preferencias de la industria. Se trata de crear una base industrial que pueda desarrollar capacidades de primera calidad y tecnológicamente punteras, que evite que los EEMM puedan estar tentados a adquirirlas en mercados exteriores como sucede actualmente.

Consecuencia del resultado de las elecciones americanas del pasado 5 de noviembre, es previsible que nos encontremos con una nueva Administración americana más agresiva en cuanto a reclamar un mayor compromiso europeo en defensa, con más y mejores capacidades, pero que a la vez tratará de seguir manteniendo un papel protagonista de las compañías de defensa americanas, como sucede actualmente y destaca el propio informe Dragui. Gestionar esta situación es tarea del nuevo Comisario, que deberá ser secundado por los propios EEMM, y no parece que vaya a ser fácil.

Stephen Walt, en un reciente trabajo⁴⁵ publicado en Foreign Policy, destaca la dificultad de Europa de organizar su propia defensa, identificando varios obstáculos. Entre ellos, destaca la necesidad de convencer a la opinión pública, y de cooperar en estandarizar el armamento y desarrollar una estrategia y planes de defensa comunes en lugar de invertir en sus propias industrias de defensa. Desde una perspectiva más política señala la ambivalencia de EE.UU. sobre alentar a Europa a valerse por sí misma, donde Washington ha abogado tradicionalmente por unos socios europeos militarmente fuertes, «pero no demasiado», y políticamente unidos, «pero no demasiado», maximizando así la influencia de EE.UU. sobre una coalición de socios fuertes pero subordinados.

En esencia, su programa de gobierno debería abordar esencialmente como «apoyar» a los EEMM a materializar los compromisos adquiridos en la Declaración de Versalles, de reforzar las capacidades de defensa en Europa; en particular, intensificar la cooperación mediante proyectos conjuntos, estimular la innovación, y reforzar y desarrollar la industria de defensa. Los compromisos de aumentar el gasto en defensa e invertir en las capacidades identificadas como necesarias corresponden a los EEMM.

El nuevo Comisario no debe olvidar que la industria de defensa, con todas las limitaciones derivadas del artículo 346, no deja de ser una herramienta para desarrollar y obtener las capacidades militares, y su labor es conseguir mejorar la eficacia y la eficiencia de esta herramienta a nivel europeo, y de esta manera fortalecer las contribuciones que los EEMM, de forma colectiva (no común, al menos por ahora), aportan a la defensa europea.

Esta tarea, enormemente complicada dados los intereses de las partes, ya la comenzó Thierry Breton, Comisario de Mercado Interior e Industria de la primera Comisión Von der Leyen, creando la DEFIS e impulsando mecanismos y herramientas anteriormente mencionados.

El camino está trazado; se trata de continuar avanzando y mejorando el trabajo de Breton, en un escenario que por otra parte está afectado por nuevos factores que podrían favorecer este desarrollo. Por una parte, el Comisario, al igual que la Alta Representante, pertenecen a países bálticos, tradicionalmente más atlantistas, lo que puede favorecer las relaciones con OTAN (que mayoritariamente somos nosotros mismos, 23 de los 27), y la priorización de proyectos vinculados a los planes de desarrollo de capacidades de OTAN⁴⁶ (reiteramos que la UE solo hace gestión de crisis por lo que no tiene mucho sentido definir capacidades europeas de alta intensidad sin tener en cuenta a la Alianza). Por otra parte, pertenecer a un país pequeño como Lituania, libera al Comisario de la sospecha de favorecer posibles intereses industriales en defensa de su país de origen.

Un título grandilocuente, tareas importantes pero limitadas, y sobre todo un campo de juego muy complicado por intereses cruzados de las partes, derivan en una cierta percepción de que la nueva cartera de Comisario de Defensa y Espacio es más bien secundaria, tiene cierto sesgo declarativo, e incluso puede estar algo vacía de contenido real no exenta de riesgo y de posibilidades reales de fracaso (de hecho es solo una parte de la antigua cartera de Industria y Mercado Interior, a partir de la cual se crea una nueva dedicada en exclusiva a Defensa y Espacio).

En este escenario no sorprende que países grandes como Francia o Polonia hayan podido declinar sus preferencias por el puesto⁴⁷, a pesar de los intentos de Von der Leyen de darle visibilidad y protagonismo a la defensa. Sin embargo, no estando entre las carteras más relevantes de la nueva Comisión, aleja un poco el foco sobre el nuevo Comisario, lo que le debe permitir trabajar con algo menos de presión.

Buscando resultados tangibles, y en línea con sus competencias reales, el nuevo Comisario debería plantear el Libro Blanco como un documento de debate centrado en la industria de defensa, en promover la investigación, el desarrollo y la innovación; en fortalecer el mercado y estimular la integración de empresas de defensa a nivel europeo, y sobre todo en buscar instrumentos y soluciones que aborden la financiación de proyectos.

A modo de conclusión

La creación del puesto de Comisario de Defensa (y Espacio) en la nueva Comisión es una apuesta algo controvertida de la presidenta Von der Leyen, que tiene un carácter más declarativo que ejecutivo, dada la falta de competencias y autoridad de la Comisión en temas generales de defensa, y su «carácter limitado» en lo específico de industria y mercado de defensa.

Sin embargo, esta iniciativa se debe encuadrar en un intento de dar visibilidad al problema de las escasas e insuficientes capacidades militares de los países de la Unión, y a las ineficiencias e ineficacias de una industria y un mercado de defensa muy fragmentados desde una perspectiva europea (donde son protagonistas las empresas de dimensión nacional, normalmente orientadas a los intereses estratégicos de sus respectivos países).

El Comisario Kubilius tiene una importante y difícil tarea en diseñar el «cómo» fortalecer la industria y el mercado de defensa a nivel europeo, articulando mecanismos e instrumentos que permitan fomentar la cooperación y la integración entre los 27, y sobre todo buscando fórmulas de financiación que lo hagan posible.

El escenario geopolítico actual, cada vez más tenso, favorece, y se podría decir que demanda, el desarrollo de esa dimensión europea de industria y mercado de defensa, con la idea de mejorar las capacidades que permitan asumir tareas de disuasión y defensa a nivel europeo de una forma más sólida y eficaz. Esto fortalecería la dimensión europea de OTAN, afrontando así la defensa territorial de forma colectiva, no común, que se verá reforzada si los aliados europeos contribuyen de forma más integrada.

La urgencia para reforzar la capacidad europea de defenderse es mayor que nunca, y no debemos olvidar que la decisión de hacerlo está, una vez más en manos de los Estados miembros, no de la Comisión, que no deja de ser un facilitador. Sven Biscop⁴⁸ nos recuerda que si queremos avanzar en la defensa europea, son los EEMM los que tienen que dar un paso al frente. El nuevo Comisario de Defensa tiene un rol de facilitador, debe tratar de «apoyar» a los países, si estos así lo deciden, estimulando y promoviendo acciones para consolidar y robustecer una dimensión europea de industria y mercado de defensa, que es condición necesaria, de esa capacidad europea de defenderse.

La victoria de Trump el pasado 5 de noviembre, aunque promete incertidumbres en temas de defensa en OTAN y en Europa, podría ser también una oportunidad, el revulsivo que necesitemos para finalmente despertar del sueño una Europa sin guerras, y ponernos a trabajar en defensa⁴⁹. Si en su primera presidencia Trump nos puso ante el espejo de nuestra falta de compromiso en defensa y nos recordó lo que ya hace 25 años nos decía Bzrezinski, en un análisis crudo pero realista de la realidad geopolítica europea, esta vez podría ser el catalizador que nos estimule a desarrollar una industria y un mercado europeos de defensa capaces, que nos permita dejar de ser vasallos para empezar a actuar como aliados responsables y «maduros». Trabajar con la nueva Administración americana no va a ser nada fácil, más compromiso de los aliados europeos, más gasto, y más capacidades, con previsibles presiones para «seguir comprando americano».

Respondiendo a la pregunta que titula este documento, el nuevo Comisario de Defensa es una apuesta de futuro, pero no deja de ser más de lo mismo, de seguir construyendo y avanzando en el camino ya trazado por Breton, de involucrar cada vez más a los EEMM, y de ir creando nuevos instrumentos y consolidando progresos que permitan construir un sólido mercado e industria de defensa a nivel europeo.